Последние решения Европейского суда: политика и право

(Симкин Л.)

("Международное публичное и частное право", 2008, N 4)

Текст документа

ПОСЛЕДНИЕ РЕШЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА: ПОЛИТИКА И ПРАВО

Л. СИМКИН

Симкин Л., профессор, доктор юридических наук.

Известный юрист, а ныне политический деятель назвал политизированным прошлогоднее решение Европейского суда по правам человека по делу "Московское отделение Армии Спасения против России". Да, именно это решение, а вовсе не те вердикты российских госорганов и судов, которыми всем известная христианская конфессия объявлялась "военизированной" организацией.

В течение семи лет судебных тяжб остальной мир не переставал удивляться великому множеству абсурдных слов, сказанных об Армии Спасения отечественными инстанциями. И, честно говоря, удивляться было чему.

То московский орган юстиции публично объявил, что нельзя использовать слово "армия" в названии религиозной организации, почему-то сославшись при этом на президентский указ о борьбе с фашизмом да на энциклопедический словарь, определяющий армию как совокупность вооруженных сил государства. То один из московских судов признал, что Уставом Армии Спасения, "с одной стороны, насаждается казарменная дисциплина и беспрекословное подчинение членов религиозной организации ее руководству, а с другой стороны, с руководства организации в целом снимается всякая ответственность за деятельность ее членов". Не стану приводить аргументацию вывода о казарменной дисциплине, она носит не менее удивительный характер.

И когда, наконец, Европейский суд по правам человека закрыл занавес театра абсурда, именно в его адрес были сказаны те злые слова. Поначалу я подумал, что дело тут в принципиальной непересекаемости путей Армии Спасения и упомянутого важного лица. Первая популярна среди бомжей, которых кормит супом на Курском и других московских вокзалах. Второй, человек, судя по всему, не бедный, вряд ли когда-либо сталкивался со столь специфической сферой услуг.

Впрочем, не стану исключать и другие мотивы столь часто высказываемой в последнее время обиды представителей отечественного политбомонда на Европейский суд. Возможно, за ней кроется душевная боль за несознательных сограждан, жалобы которых на свою страну составили уже 22 процента от всех находящихся сегодня в производстве Европейского суда. А их ни много ни мало - 20 тысяч, даже больше.

Тем не менее если сравнить остроту высказываний наших политиков с европейской оценкой российской правовой действительности, связанной с государственно-конфессиональными отношениями, то последняя (оценка) будет выглядеть более безобидной. И, похоже, более аргументированной. Попробуем же без обид вчитаться в суть этих аргументов.

Еще в 2002 г. Парламентская Ассамблея Совета Европы в своей резолюции констатировала странный, с ее точки зрения, факт: некоторым религиозным общинам в российских регионах упорно отказывают в регистрации, несмотря на то что они были зарегистрированы на федеральном уровне. "Федеральное Министерство юстиции, - сказано в резолюции, - по всей видимости, не находится в положении, при котором оно контролирует свои региональные управления в соответствии с требованием верховенства закона, и предпочитает заставлять религиозные общины бороться с ними по поводу регистрации в судах вместо того, чтобы принимать меры к исправлению ситуации внутри министерства".

Отметим одну примечательную деталь, вытекающую из этой резолюции. Оказывается, на Западе вовсе не считают судебный порядок единственным для конфессий способом добиться законного результата - разумеется, в случае эффективной работы исполнительной власти. Вот авторы другого документа Совета Европы, принятого в том же 2002 г., и недоумевали, почему Армии Спасения, которая зимой кормит 6000 россиян в месяц, пришлось потратить десятки тысяч долларов в судебной борьбе за регистрацию.

В течение пяти минувших лет многое изменилось в результате многочисленных реорганизаций, одна из которых считается административной реформой, и полномочий у федеральных органов стало куда как больше. Но и сегодня есть местные религиозные общины, принадлежащие к признанным в Москве конфессиям, которым никак не удается добиться регистрации в регионах. В самом деле не странно ли это?

Между прочим, Европейский суд не считает такое положение нормальным. Как отмечено в его прошлогоднем решении, "для оценки суда имеет значение и то, что в отличие от отделения-заявителя другие религиозные объединения, исповедующие вероучение Армии Спасения, успешно прошли перерегистрацию в российских регионах и на федеральном уровне".

В чем причина такой странности? Вряд ли она как-то связана с излишней независимостью иных местных чиновников. Им прекрасно известно, в каких случаях они могут безопасно для себя отступить от властной вертикали. Ведь эта самая вертикаль порой так внутренне противоречива...

В том же решении Европейский суд не прошел мимо печально известного письма Министерства образования РФ (2000 г.) "О деятельности нетрадиционных религиозных объединений на территории РФ", где, в частности, утверждалось: "Армия Спасения формально представляет собой евангельское протестантское направление христианства, однако, по сути, она является военизированной религиозной организацией с жесткой иерархической структурой. Армия Спасения управляется и финансируется из-за рубежа".

Смысл и направленность этого давнего документа, разосланного когда-то во все российские регионы, до сих пор в иных из них актуальны. Пусть уже не востребованы слова о военизированности, зато рассуждение о финансировании из-за рубежа сегодня служит той черной меткой, которая отличает "не наших".

Вернемся, однако, к сути спора, возникшего оттого, что Московскому отделению Армии Спасения в 1999 г. отказали в перерегистрации, а потом и вовсе ликвидировали. Такое с этой конфессией в нашей стране уже случалось, еще в 1923 г. она была закрыта как "антисоветская организация" и возобновила свою деятельность в России лишь в 1992 г. Правда, после обжалования в Конституционный Суд (2002 г.) судебное решение о ликвидации было отменено, однако другие судебные решения - об отказе в перерегистрации - остались без изменения.

Вот какие доводы приводились в Европейском суде представителем нашего государства: поскольку отделение-заявитель не было ликвидировано, то никакого нарушения его прав, закрепленных в Европейской конвенции о правах человека, не было. Суд не разделил это мнение, придя к выводу, что отказ в перерегистрации непосредственно затронул юридический статус заявителя, и потому он может заявлять о себе как о жертве обжалуемых нарушений.

Заявитель при этом ссылался на то, что его активы пришлось перевести на общину Армии Спасения, перерегистрированную на федеральном уровне, и это потребовало сложных бюрократических шагов и отвлекало от религиозной деятельности. Отказ в регистрации также повлек за собой распространение негативной информации, которая серьезно сказалась на сборе средств на благотворительность и породила недоверие со стороны владельцев недвижимости, которые отказывали в аренде помещений. В одном из районов пришлось прекратить доставку горячих обедов на дом пожилым людям по причине отказа местной администрации сотрудничать с незарегистрированной организацией.

Европейский суд всегда придерживался мнения, что отказ национальных властей предоставить объединению граждан статус юридического лица равносилен воспрепятствованию осуществлению права заявителей на свободу объединения. Таким образом, факт вмешательства в деятельность общины был безоговорочно признан. Далее суду следовало ответить на вопросы, было ли такое вмешательство оправданно, т. е. "предусмотрено законом", преследовало ли законную цель и было ли "необходимо в демократическом обществе в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности, или для защиты прав и свобод других лиц". Все приведенные формулировки содержатся в ст. 9 Европейской конвенции о правах человека, характеризуя возможные ограничения свободы вероисповедания.

При этом суд сделал несколько принципиальных оговорок, позволяющих судить о его подходах к пониманию этих ограничений. Вот некоторые из них.

Безусловно, государства имеют право удостоверяться в том, что цель и деятельность объединения соответствуют правилам, установленным законодательством, но они обязаны делать это таким образом, который был бы совместим с обязательствами, принятыми ими при подписании Конвенции, и который подлежит проверке институтами Конвенции.

В ходе такой проверки задачей суда является не подмена мнения соответствующих государственных органов мнением суда, а анализ принятых ими решений с тем, чтобы выяснить, было ли усмотрение государства-ответчика обоснованно. Обоснованность означает, что только убедительные и неопровержимые доводы могут оправдать ограничение свободы.

Суд с учетом этих и других критериев подробно рассмотрел две группы аргументов, выдвинутых в обоснование отказа в перерегистрации заявителя: как связанные с внутренней организацией и религиозной деятельностью заявителя, так и те, что были обусловлены его "иностранным происхождением".

Ни один довод, даже самый, казалось бы, сомнительный, не был исключен из пристального судебного анализа. Так, по поводу военизированности в решении Европейского суда сказано следующее: "Бесспорно, использование членами отделения-заявителя званий, подобных военным чинам, и ношение униформы является особым способом организации внутренней жизни религиозного сообщества и выражения религиозных верований Армии Спасения. Нельзя всерьез утверждать, что отделение-заявитель выступает за насильственное изменение конституционного строя или тем самым подрывает целостность или безопасность государства. Никаких доказательств в этом отношении не было представлено".

Российские суды решили, что отделение-заявитель четко не указало религиозную принадлежность членов организации и не описало соответствующую религиозную практику, дав "нечеткое указание на евангельскую веру, веру Армии Спасения и христианскую веру". Европейский суд пришел к выводу об отсутствии законных оснований для подобных претензий, отметив то обстоятельство, что российское законодательство не содержит каких-либо указаний, как именно религиозная организация должна описать свое вероучение и религиозную принадлежность.

Был также опровергнут и другой, наиболее тонкий, аргумент московских "отказчиков", заключавшийся в следующем. Поскольку учредителями заявителя являются иностранные граждане, сам заявитель подчиняется головному офису в Лондоне, а в названии присутствует слово "отделение", то это отделение может быть не чем иным, как представительством иностранной религиозной организации. Последнее же согласно российскому законодательству не обладает статусом юридического лица и не вправе заниматься религиозной деятельностью. По оценке суда это было равносильно отказу по мотивам нецелесообразности учреждения организации. Между тем по его прецедентной практике любое вмешательство должно отвечать настоятельной социальной необходимости; причем понятие "необходимый" не обладает гибкостью таких слов, как "целесообразный" или "желательный".

И далее сформулировано следующее конкретное и вполне убедительное положение. Пусть российское законодательство запрещает иностранным гражданам быть учредителями религиозных организаций. Однако суд не находит никаких разумных и объективных оправданий различию в отношении к российским и иностранным гражданам в том, что касается их возможностей осуществлять право на свободу вероисповедания через участие в жизни организованных религиозных общин.

Придя к выводу, что основания для отказа в перерегистрации заявителя, поддержанные московскими судами, не были ни "обоснованными и достаточными", ни "предусмотрены законом", Европейский суд заключил, что при отказе в регистрации Московского отделения Армии Спасения "власти Москвы не действовали с честными намерениями и пренебрегли обязанностью сохранять нейтралитет и беспристрастность по отношению к религиозной общине". Жесткие слова, но, похоже, во многом справедливые.

Юридически "неоправданное вмешательство" квалифицировано судом как "нарушение статьи 11 Конвенции в свете статьи 9". Почему так? Ведь ст. 11 посвящена свободе объединения. Подход Европейского суда обусловлен следующим. Хотя свобода вероисповедания, говорится в решении, является в первую очередь вопросом совести каждого отдельного человека, она также подразумевает, в частности, свободу исповедовать религию как индивидуально и частным порядком, так и сообща с другими, публичным порядком и в кругу единоверцев. Поскольку религиозные общины традиционно существуют в форме организованных структур, ст. 9 Конвенции должна толковаться в свете ст. 11 Конвенции, которая защищает жизнь объединения от необоснованного вмешательства со стороны государства.

Здесь перечислены далеко не все суждения Европейского суда, их подробный юридический анализ потребовал бы куда большего объема статьи. Тем не менее непредубежденный читатель, даже не являясь юристом, может судить о том, что лежит в основе решения - политика или право.

Пока ругали это решение, подоспело другое. "Саентологическая церковь против России" (апрель 2007 г.). Нового решения могло бы не быть, если бы те, кому следует, своевременно извлекли урок из дела Армии Спасения. Оба дела очень похожи. Европейский суд отметил в своем новом решении, что ситуация заявителя аналогична той, в которой находился заявитель по делу Московского отделения Армии Спасения. Саентологическая церковь тоже никак не могла перерегистрироваться, хотя и не была ликвидирована. Один и тот же суд отказал в иске о ее ликвидации и признал законность отказа в регистрации. Для того чтобы разомкнуть этот круг, были преодолены годы и расстояние от Москвы до Страсбурга.

Вновь государство-ответчик утверждало, что поскольку заявитель не был ликвидирован, то не имеет права заявлять о себе как о "жертве" каких-либо нарушений. Вновь этот довод был признан неубедительным, как и ссылка на внесение сведений о заявителе в Единый государственный реестр юридических лиц, что было связано исключительно с созданием данного реестра и с передачей полномочий по регистрации от одного государственного органа к другому после принятия новой процедуры регистрации юридических лиц. Отмечено и то, что национальные власти ни разу не признали факта нарушения прав заявителя по Конвенции и не предпринимали каких-либо мер к восстановлению этих прав.

Опять исследовался вопрос о представлении заявителем сведений об основах своего вероучения и соответствующей ему практике. Факт представления заявителем книги с описанием теологических догматов и практики саентологии никем не оспаривался, однако ни одна инстанция не сказала, почему эта книга не была сочтена содержащей достаточные сведения об основах вероучения и соответствующей ему практике. Ведь если представленная информация не была сочтена полной, то "в задачу национальных судов входило разъяснение применяемых требований закона так, чтобы дать заявителю четкие указания на то, как подготовить документы".

И наконец, был сделан тот же неприятный вывод и о том, что, отказав в регистрации Церкви Саентологии в Москве, московские власти действовали недобросовестно и пренебрегли своей обязанностью по соблюдению нейтралитета и беспристрастности по отношению к религиозной общине заявителя.

В чем же разница? Дело Саентологической церкви отличается рекордным количеством полученных от органа юстиции отказов в перерегистрации. Эти отказы носили самый разнообразный характер.

"Суд обращает внимание на то, что приведенные основания для отказов в перерегистрации заявителя не отличались последовательностью на протяжении всего периода, в течение которого заявитель пытался пройти перерегистрацию. Первое заявление было отклонено со ссылкой на ведущееся уголовное расследование в отношении президента церкви, а второе - на основании текстовых различий между уставом и законом..."

Прервем цитирование с тем, чтобы читатель понял, о каких текстовых различиях идет речь. В одном из ответов органа юстиции сказано, что заявитель принял новую редакцию устава вместо внесения в устав изменений. Другой трагической ошибкой устава названо то, что согласно ему религиозная община может (а не вправе) иметь при себе представительство иностранной религиозной организации. Там же есть ссылка на иные нарушения российского законодательства. Какие же? На этот невинный вопрос был дан следующий (письменный!) ответ: "А мы не обязаны давать разъяснения или рецензировать уставы".

Продолжаем цитировать решение. "Заявления с третьего по шестое не были приняты к рассмотрению по причине непредставления полного пакета документов... Обоснованием отказа в рассмотрении с седьмого по десятое заявление послужило истечение срока перерегистрации. После того как суд признал отсутствие законных оснований для отказа от рассмотрения измененного устава, отказано в удовлетворении одиннадцатого заявления на новых основаниях, а именно в связи с непредставлением документов, свидетельствующих о присутствии заявителя в Москве на протяжении не менее пятнадцати лет". По поводу этого последнего отказа Европейскому суду пришлось напомнить, что "еще в 2002 году Конституционный Суд РФ вынес Определение о том, что подобного документа нельзя требовать от организаций, которые существовали до вступления в силу Закона 1997 года".

Так вот, обо всем этом мягко сказано: "основания для отказов... не отличались последовательностью". Все же деликатные люди сидят в Европейском суде.

Доказательством тому служит то, как они анализируют аргумент московского суда, дополнившего доводы органа юстиции тем, что религиозная организация при очередной подаче документов не представила туда подлинники учредительных документов. Раньше представляла, и документы там и продолжали храниться, а в этот раз не представила.

Европейский суд признал, что российский Закон не обязывает регистрирующий орган возвращать подлинники представленных для регистрации документов. Но из закона прямо не вытекает и обязанность заявителя каждый раз эти подлинники представлять. "В этих обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что национальное законодательство не было сформулировано с достаточной ясностью, которая позволила бы заявителю предвидеть неблагоприятные последствия, связанные с представлением копий вместо подлинников".

Это обстоятельство имеет принципиальное значение. Согласно сложившейся прецедентной практике суда, любое ограничение считается "предусмотренным законом" только в том случае, если этот закон был сформулирован с такой точностью, которая позволила бы гражданам предвидеть последствия определенного образа действий и соответственно регулировать свое поведение.

Давайте все же отложим в сторону решение и попытаемся "зрить в корень". Вряд ли читателю, знакомому с отечественными бюрократическими ухищрениями, неясно, что власти цеплялись за любой повод, лишь бы не допустить перерегистрацию Саентологической церкви. Слишком уж много отказов и слишком "навороченные" для них основания. На чем же основано это нежелание - на политических или правовых мотивах?

Вроде бы все отказы сопровождались ссылками на закон, в основном на разнообразные формально-юридические моменты. Но, как выяснилось при ближайшем рассмотрении, все они с правовой точки зрения оказались ничтожными.

Это только на первый взгляд право. А посмотришь внимательнее и увидишь, что это не право. Это политика, которая, правда, использует правовые механизмы для достижения своих целей.

Но право - сложная субстанция, обладающая сопротивлением материала. В нем есть свои собственные механизмы, позволяющие выявить чужеродные влияния. Те, кто хочет убедиться в действии этих механизмов, могут ознакомиться с решением Европейского суда.

Те, кто изобретал все новые и новые причины отказов, ни разу не сказали прямо, что они думают о Саентологической церкви, не раскрыли свои подлинные мотивы. Может быть, они думали, что не существует правовых путей для их честной реализации? На самом деле не было никакой необходимости ходить вокруг да около. Если вы считаете, что эта церковь является не религиозной, а какой-то иной структурой, скажите это прямо. И попробуйте доказать. Если вы обвиняете ее в нарушениях закона, это тоже не надо таить от общества. Но и это, извините, придется доказывать. Право не терпит "двойной бухгалтерии". В подтверждение чему приведу три выдержки из того же решения.

"Суд обращает внимание на то, что религиозная природа заявителя не оспаривалась на национальном уровне и что заявитель официально признавался в качестве религиозной организации с 1994 года".

"Европейский суд вовсе не считает, что отказ от регистрации ввиду непредставления информации о фундаментальных принципах религии в принципе недопустим. Нет, как подчеркнуто в решении, такой отказ может быть обоснованным, но лишь тогда, когда это необходимо для определения того, представляет ли соответствующая конфессия угрозу демократического обществу. Но в данном случае так вопрос не ставился".

"На момент введения требования о перерегистрации заявитель законно существовал и действовал в Москве в качестве независимой религиозной общины в течение трех лет. При этом никто не утверждал, что община в целом или ее отдельные члены нарушали какие-либо национальные законы или нормативные акты, регулирующие их общественную и религиозную деятельность. При таких обстоятельствах суд считает, что причины для отказа в перерегистрации должны были быть особенно весомыми и убедительными. В рассматриваемом деле подобные причины не были указаны национальными властями".

Остается упомянуть еще одно важное и новое, ранее не формулировавшееся положение. Заявитель ждал от Европейского суда, что он обяжет государство-ответчика перерегистрировать соответствующую организацию. Но суд пояснил, что не обладает полномочиями такого рода, поскольку его решения, по сути, носят декларативный характер и выбор средства исполнения правового обязательства государства остается на усмотрение последнего. Решение о принятии конкретных мер, как, например, предоставление перерегистрации заявителю, исключение требования о получении перерегистрации из закона, возбуждение пересмотра судебного решения либо сочетание этих и других мер, остается за государством-ответчиком. Но за государством остается лишь право выбора мер, а сами они должны соответствовать выводам, изложенным в постановлении Европейского суда.

Думаю, следует по достоинству оценить плоды деятельности этого межгосударственного органа, насколько они продуманны и аргументированы, задавая высокую юридическую планку, имея в виду право в его изначальном нравственно-ценностном смысле.

Есть там и немалая доля труда российских адвокатов, представлявших интересы заявителей, - юристов европейского уровня Владимира Ряховского и Анатолия Пчелинцева (дело Армии Спасения), Галины Крыловой и Михаила Кузьмичева (дело Саентологической церкви). Благодаря им европейские стандарты (а других в современном праве, боюсь, не существует) постепенно внедряются в отечественную практику при разрешении подобного рода дел. Все больше российских судов применяют их как нормы самого что ни на есть прямого действия, разделяя мысль о том, что права человека выше национальных интересов и государственных границ.

И наконец, последнее. В двух этих решениях сформулированы некоторые из названных стандартов. Вот они.

Свобода мысли, совести и вероисповедания является достоянием и для атеистов, агностиков, скептиков и незаинтересованных лиц. От нее зависит плюрализм, присущий демократическому обществу, который дорогой ценой достигался на протяжении веков.

Не только политическим партиям принадлежит важная роль в обеспечении плюрализма, религиозные объединения также важны для надлежащего функционирования институтов демократии, поскольку плюрализм строится и на честном признании и уважении к многообразию и развитию культурных традиций, этнической и культурной самобытности, религиозных убеждений. Гармоничный диалог между людьми и группами, имеющими разные отличительные особенности, необходим и для достижения социальной сплоченности.

Право на свободу вероисповедания заключает в себе ожидание того, что верующим будет позволено свободно собираться, без произвольного вмешательства государства. Обязанность государства сохранять нейтралитет и беспристрастность несовместима с его правом давать оценку легитимности религиозных убеждений.

Эти слова повторяются во многих решениях Европейского суда. Впрочем, от повторения они не проигрывают.

Название документа