Некоммерческие организации: законодательное регулирование и практика

(Леонов Ю. С.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 6) Текст документа

НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА <1>

Ю. С. ЛЕОНОВ

Леонов Ю. С., консультант ситуационного отдела Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Российской Федерации.

В российском законодательстве используются три основных понятия: "некоммерческая организация", "общественное объединение", "неправительственная организация". Базовым является понятие "некоммерческая организация" (далее - НКО). Юридически к некоммерческим относятся такие организации, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей. Понятие "иностранная некоммерческая неправительственная организация" в российском законодательстве используется применительно к некоммерческим организациям, созданным за пределами России в соответствии с законами иностранного государства, учредителями (участниками) которых не являются государственные органы. Иностранные НКО могут действовать на территории России через свои структурные подразделения (отделения, филиалы, представительства).

1. Законодательное регулирование деятельности некоммерческих организаций

Деятельность некоммерческих организаций регулируется рядом федеральных правовых актов. Основными из них являются: - Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая (устанавливает общее правовое регулирование статуса всех юридических лиц, в том числе и некоммерческих организаций); - Закон "Об общественных объединениях"; - Закон "О некоммерческих организациях" (виды НКО см. в приложении 1). В сфере регулирования различных организационно-правовых форм НКО действуют Законы "Об автономных учреждениях", "О негосударственных пенсионных фондах", "О национально-культурной автономии", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"; Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке учреждения и условиях деятельности иностранных культурно-информационных центров на территории Российской Федерации". Следует отметить также Закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций". Закон создал предпосылки для развития в России института эндаумента - источника негосударственного финансирования НКО.

2. Законодательные ограничения и ответственность некоммерческих организаций

Ограничения, обязанности и ответственность некоммерческих организаций связаны с такими вопросами, как регистрация НКО и их отчетность, соответствие деятельности НКО действующему законодательству и заявленным целям, расходование финансовых средств. Структурным подразделениям иностранных НКО может быть отказано во внесении в реестр, если их цели и задачи создают угрозу суверенитету, политической независимости, целостности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам России. Не допускается создание и деятельность отделений иностранных НКО, международных организаций на территории закрытого административно-территориального образования. Отделение иностранной НКО может быть ликвидировано в случае ликвидации соответствующей иностранной НКО; непредставления сведений о своих программах, получении и расходовании денежных средств и имущества; если его деятельность не соответствует целям, предусмотренным учредительными документами. Фонд может быть ликвидирован, если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей; если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; в случае уклонения фонда в его деятельности от уставных целей. В регистрации общественному объединению может быть отказано, если его устав противоречит Конституции и законодательству Российской Федерации; если необходимые для регистрации документы представлены не полностью, оформлены в ненадлежащем порядке или содержат недостоверные сведения. Организация может обжаловать отказ в регистрации в суде или повторно обратиться с просьбой о регистрации после доработки документов. Согласно Закону "О противодействии экстремистской деятельности" запрещается деятельность общественных и религиозных объединений, НКО, деятельность которых признана экстремистской. Общественные объединения обязаны: ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества; информировать регистрационный орган о продолжении своей деятельности или изменении уставных целей; представлять в уполномоченные органы отчеты о своей деятельности; содействовать представителям органа регистрации в ознакомлении с деятельностью объединения. Также общественные объединения обязаны информировать орган государственной регистрации об объемах финансовых средств, получаемых из-за рубежа, целях их использования и фактическом расходовании. Неоднократное нарушение этого требования служит основанием для обращения регистрирующего органа в суд с заявлением о признании общественного объединения прекратившим свою деятельность и об исключении его из Единого государственного реестра юридических лиц. Органы регистрации вправе проводить проверки соответствия деятельности общественного объединения его уставным целям (не чаще одного раза в год). А в случае выявления нарушений - выносить руководящим органам объединения письменное предупреждение с указанием срока устранения нарушения. Неустранение нарушения в положенный срок служит основанием для приостановки деятельности общественного объединения.

3. Дискуссии и изменения законодательства об НКО последних лет

В рамках стратегии "глобального мягкого управления миром" контроль над НКО занимает важное место наряду с воздействием на национальные государственные структуры и непосредственно на лиц, принимающих решения. Наиболее остро вопрос о ненадлежащей деятельности некоторых НКО был поставлен в Послании Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию в 2004 г.: "В нашей стране существуют и конструктивно работают тысячи гражданских объединений и союзов. Но далеко не все они ориентированы на отстаивание реальных интересов людей. Для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других - обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов, при этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными" <2>. -------------------------------- <2> http://www. kremlin. ru/appears/2004/05/26/0003_type63372type63374_71501.shtml

В мае 2005 г. на "Правительственном часе" в Государственной Думе директор ФСБ Н. П. Патрушев предложил усилить правовое регулирование деятельности НКО: "Несовершенство законодательной базы и эффективных государственных механизмов контроля создают почву для проведения разведывательных акций под видом благотворительной и иной деятельности" <3>. Необходимость законодательного упорядочения деятельности НКО также обосновывалась: непрозрачностью финансирования НКО и расходования ими получаемых средств; использованием НКО для легализации доходов и ухода от налогообложения; попытками внешнеполитического влияния на внутреннюю обстановку в России посредством НКО; их ролью в "цветных революциях" в странах СНГ; борьбой с экстремизмом и терроризмом. -------------------------------- <3> http://www. fsb. ru/smi/remark/2005/050512-l. html

В 2005 - 2006 гг. в законодательство об НКО (Законы "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях", "О закрытом административно-территориальном образовании") был внесен ряд поправок. Основные изменения представлены в сравнительной таблице.

ДО ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ ПОСЛЕ ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ

РЕГИСТРАЦИЯ НКО

Определено пять оснований для отказа Определено шесть оснований для отказа в регистрации общественного в регистрации общественного объединения объединения

В Законе "О некоммерческих Закон "О некоммерческих организациях" организациях" не было закреплено, что определяет деятельность филиалов он определяет деятельность филиалов иностранных НКО иностранных НКО

Не были подробно описаны требования Уточнены требования к регистрации к регистрации отделения отделения иностранной НКО, основания иностранной НКО отказа ей в регистрации

Установлены требования к учредителям Расширены ограничения для учредителей общественных объединений общественных объединений, в том числе для иностранных граждан

Не определено понятие "иностранная Даны определения иностранной неправительственная некоммерческая неправительственной некоммерческой организация" организации и ее структурного подразделения

ОГРАНИЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКО И ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ИХ ЛИКВИДАЦИИ

Создание и деятельность на территории Запрещено создание и деятельность на ЗАТО филиалов иностранных НКО не территории ЗАТО <4> филиалов иностранных запрещено НКО

Ограничений на расходование средств Уполномоченный орган может запретить НКО нет иностранной НКО направлять средства определенным получателям на территории России. Законодательством могут устанавливаться ограничения для НКО на пожертвования политическим партиям и их отделениям, в избирательные фонды и фонды референдума

Определено пять оснований ликвидации Расширено число оснований ликвидации общественного объединения общественного объединения, в том числе за неустранение в срок нарушений, послуживших основанием для приостановки деятельности объединения

ОТЧЕТНОСТЬ НКО

Регистрационные органы, проверяя Полномочия органов регистрации соответствие деятельности НКО расширены. Они могут проводить проверки заявленным целям, могут запрашивать расходования финансов, запрашивать распорядительные документы, сведения у других надзорно-контрольных направлять своих представителей для органов участия в мероприятиях НКО

Порядок предоставления общественными Установлено обязательное предоставление объединениями финансовой отчетности не общественными объединениями отчетов о определен; отчет о деятельности своей деятельности, об источниках предоставляется органам регистрации по финансирования и о расходовании средств, их запросу об использовании имущества

Непредставление сведений об изменениях Расширен перечень сведений, которые в положении НКО, влекущих изменения в должна представить НКО ее уставных документах, - основание для ликвидации НКО по решению суда

Также в декабре 2006 г. были внесены поправки в Закон "О политических партиях", запрещающие НКО спонсировать партии из средств, полученных от таких российских юридических лиц, у которых доля государственного, муниципального или иностранного участия в уставном (складочном) капитале превышает 30% на день перечисления денежных средств.

4. Основные претензии со стороны международных институтов и общественных деятелей к законодательству и практике НКО в России

Изменения в российском законодательстве об НКО в 2005 - 2006 гг. вызвали ряд претензий со стороны Совета Европы, ПАСЕ, Европарламента, Конгресса США. Высказывались следующие претензии: проблемы при регистрации НКО и подготовке отчетности; высокая вероятность злоупотреблений со стороны надзорных органов; ограничения для иностранных НКО в сравнении с российскими. Представители НКО выделяют пять наиболее часто встречающихся проблем <5>: -------------------------------- <5> Подробнее см.: Доклад "Новое законодательство: НКО и Федеральная регистрационная служба - 5 проблем взаимодействия" // http://www. ngo. hrworld. ru; Доклад "Первый год применения нового российского законодательства об НКО: проблемы и рекомендации по изменениям" // http://www. publicverdict. org/ru/articles/library/29200407.php.

- недостаточно обоснованный отказ в регистрации НКО, субъективное толкование закона и его избирательное применение. Более строгий порядок регистрации требует привлечения к оформлению пакета документов юристов, специализирующихся в области законодательства об НКО. Увеличились финансовые затраты при регистрации НКО (государственная пошлина, оплата услуг специалистов); - затянутость бюрократических процедур при регистрации изменений в уставных документах НКО; - вынесение структурами Росрегистрации необоснованных предупреждений НКО по основаниям, которые ранее трактовались как технические ошибки и не влекли санкций. Это зачастую влечет за собой проверки НКО со стороны уполномоченных государственных органов (продолжительностью до 30 дней), в том числе внеплановые, которые затрудняют работу НКО; - новые требования к представлению отчетности, которые значительное число НКО (особенно небольших, не располагающих собственными юристами, бухгалтерами) затрудняется выполнить; - исключение НКО из реестра юридических лиц. Можно отметить несколько резонансных случаев, когда НКО (в том числе структурные подразделения иностранных и международных организаций) попадали в конфликтные ситуации. 4 июля 2007 г. объявил о самоликвидации фонд "Образованные Медиа". Генеральный директор фонда М. Асламазян в январе 2007 г. была задержана при ввозе в Россию незадекларированной суммы в размере 9,5 тыс. евро. Фонд "Образованные Медиа" являлся правопреемником организации "Интерньюс", которая входила в международную ассоциацию Internews International. В январе 2006 г. Росрегистрация обратилась в суд с иском о прекращении деятельности российской общественной организации "Союз Комитетов солдатских матерей" (организация не представила своевременно отчеты о своей деятельности). Впоследствии иск был отозван. В 2006 г. Международному обществу "Мемориал" Росрегистрацией было вынесено предупреждение о нарушении законодательства (несоответствии деятельности организации уставным целям). Впоследствии предупреждение было признано необоснованным Тверским районным судом г. Москвы. В декабре 2007 г. Росрегистрация подала иск о ликвидации самарского регионального отделения ассоциации в защиту прав избирателей "Голос". Предлогом послужило нарушение организацией правил представления отчетности. По результатам проверок уставной деятельности самарского отделения НКО "Голос" его работа была приостановлена. Самарский областной суд отказал Росрегистрации в ликвидации отделения НКО, данное решение было подтверждено Верховным Судом Российской Федерации. В декабре 2007 г. МИД России объявил о приостановке с 1 января 2008 г. деятельности региональных отделений Британского Совета, за исключением московского офиса <6>. Основанием для прекращения деятельности филиалов Британского Совета послужило отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для работы организации в России. -------------------------------- <6> Британский Совет создан в 1934 г. под эгидой МИД Великобритании как независимая и неполитическая организация, пропагандирующая Великобританию за рубежом через развитие научных, образовательных, культурных связей. Часть средств Совет получает из бюджета Великобритании, часть зарабатывает, оказывая различные платные услуги. В 2006 - 2007 финансовых годах бюджет Совета составил 551 млн. фунтов, из них грант МИД Великобритании - 195 млн. фунтов. В 1992 г. в Москве открыт первый информационный центр Совета, в 1994 г. получивший статус культурного центра при посольстве. В дальнейшем было открыто всего 15 представительств организации. Подробнее см.: Комментарий официального представителя МИД России М. Л. Камынина на вопрос СМИ о ситуации вокруг деятельности в России Британского Совета // http://www. mid. ru/bl. nsf/78b919b523f2fa20c3256fa3003e9536/61ed47e0d6bfd753c32573af004cf4c3/$FILE/12.12.2007.doc.

Следует учитывать, что после внесения в 2006 г. изменений в базовые законы об НКО большинство крупных некоммерческих организаций, работающих в России, успешно прошли перерегистрацию. По состоянию на 1 августа 2007 г. на учете в Росрегистрации и ее территориальных органах состояли 218 730 некоммерческих организаций. За семь месяцев 2007 г. территориальными органами Росрегистрации было принято 37 560 решений о государственной регистрации некоммерческих организаций (за 2006 г. - около 32 000), 6845 - об отказе в государственной регистрации (15,4% от общего количества решений о государственной регистрации) <7>. -------------------------------- <7> http://www. rosregistr. ru/index. php? menu=4705000000&id=3673

Возможность упрощения законодательства об НКО рассматривалась Советом по правам человека при Президенте РФ, Общественной палатой, Министерством юстиции. В 2007 г. Минэкономразвития и Минфин подготовили законопроект, предусматривающий налоговые льготы для НКО, занимающихся благотворительностью и оказывающих социальные услуги.

5. Совершенствование деятельности некоммерческих организаций в России

Некоммерческие организации рассматриваются в качестве важнейшего элемента гражданского общества. Президент Российской Федерации В. В. Путин отмечал, что некоммерческие организации "могли бы стать хорошими, действительно незаменимыми партнерами государства в решении наиболее острых проблем, таких, как борьба со СПИДом, наркоманией, беспризорностью, помощь в социальной реабилитации инвалидов, развитие территориального самоуправления" <8>. -------------------------------- <8> Вступительное слово на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 20 июля 2005 г. // http://www. kremlin. ru/text/appears/2005/07/91629.shtml.

В то же время, по ряду оценок, из более чем 300 тыс. зарегистрированных некоммерческих организаций активно действуют менее 50 тыс. В 2006 г. начала свою работу Общественная палата Российской Федерации. Действуют региональные общественные палаты, Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. 12 декабря 2007 г. состоялся учредительный съезд правозащитного движения "Человек и закон", организованного при участии Общественной палаты РФ. Движение задумано как всероссийская сетевая структура с отделениями в каждом муниципальном образовании. Федеральный бюджет 2007 г. предусматривал выделение государственных грантов на поддержку НКО, участвующих в развитии институтов гражданского общества, в размере 1,25 млрд. руб. В 2008 г. на эти цели намечено выделение уже 1,5 млрд. руб. Основными направлениями выделения грантов являются: социологические исследования и мониторинг состояния гражданского общества (60 млн. руб.); гуманитарные проекты в области культуры, искусства, образования и общественной дипломатии (270 млн. руб.); правозащитная деятельность (около 136 млн. руб.); пропаганда здорового образа жизни (150 млн. руб.); социальное обслуживание малоимущих граждан (400 млн. руб.); поддержка молодежных проектов (230 млн. руб.). В январе 2008 г. в Париже и Нью-Йорке открылись отделения российского Института демократии и сотрудничества, имеющего статус некоммерческой организации. Его основная задача - изучение состояния гражданского общества, избирательного процесса, ситуации с правами человека и миграцией в США и Европе. Несмотря на принятые меры, сохраняется актуальность совершенствования правоприменения в отношении НКО, коррекции законодательства (в первую очередь подзаконных правовых актов), финансовой и институциональной поддержки НКО со стороны государства, налоговых льгот. Несмотря на принятые меры, сохраняется актуальность улучшения правоприменения в отношении НКО, коррекции законодательства (в первую очередь подзаконных правовых актов), финансовой и институциональной поддержки НКО со стороны государства, налоговых льгот. Возможность совершенствования законодательства об НКО рассматривалась Советом по правам человека при Президенте РФ, Общественной палатой, Министерством юстиции, Министерством экономического развития и торговли.

Название документа