Разграничение предметов ведения в сфере развития малого и среднего бизнеса

(Филатова А. В.) ("Предпринимательское право", 2008, N 3) Текст документа

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА

А. В. ФИЛАТОВА

Филатова А. В., адвокат, руководитель Центра независимой правовой экспертизы, доцент Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (г. Саратов), кандидат юридических наук.

Поддержание и обеспечение равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к необходимой им инфраструктуре, защита конкуренции от попыток монополизации, а также (относительно потребителя) защита от недобросовестных поставщиков товаров и услуг или продавцов - все это определяет основные направления развития рыночной экономики. В свою очередь, правовой механизм разграничения полномочий предусматривает два варианта регулирования. Во-первых, устанавливается перечень полномочий по предметам совместного ведения непосредственно в базовом законе <1>, а также в рамках изменений, направленных на совершенствование правореализации <2>. Во-вторых, определяются требования к отраслевым федеральным законам, в том числе и относительно сферы бизнеса. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 08.11.2007) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Российская газета. 2007. 24 октября. <2> Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Российская газета. 2005. 31 декабря; СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

В настоящее время принят Федеральный закон N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <3>, в соответствии с ч. 1 ст. 27 вступивший в силу с 1 января 2008 г., за исключением отдельных положений, реализуемых в иные сроки. Предметом регулируемых правоотношений выступают связи, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства. Кроме того, определены понятия субъектов малого и среднего предпринимательства и порядок формирования инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, виды и формы такой поддержки. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.

Государственная поддержка не предусмотрена в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства: 1) являющихся кредитными организациями, страховыми организациями (за исключением потребительских кооперативов), инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, ломбардами; 2) являющихся участниками соглашений о разделе продукции; 3) осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса; 4) являющихся в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле, нерезидентами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Если говорить о финансовой поддержке, то она не оказывается лицам, осуществляющим производство и реализацию подакцизных товаров, а также добычу и реализацию полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых. По организационному признаку в оказании поддержки должно быть отказано в случаях, если: 1) не представлены документы, определенные соответствующими федеральными программами развития малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства, или представлены недостоверные сведения и документы; 2) не выполнены условия оказания поддержки; 3) ранее в отношении заявителя - субъекта малого и среднего предпринимательства было принято решение об оказании аналогичной поддержки и сроки ее оказания не истекли; 4) с момента признания субъекта малого и среднего предпринимательства допустившим нарушение порядка и условий оказания поддержки, в том числе не обеспечившим целевого использования средств поддержки, прошло менее чем три года. Вышеизложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой Конституция Российской Федерации в ст. 76 устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий <4>. -------------------------------- <4> Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429; Российская газета. 1998. 22 января; Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 2.

Однако научные споры по отдельным проблемам разграничения предметов совместного ведения не утихают. И охватывают они широкий круг вопросов, начиная от сравнительного анализа используемых дефиниций, например "разграничение предметов ведения" и "перераспределение предметов ведения" <5> или соотношение "предметов ведения", "компетенции", "функций", "полномочий" <6>, через закрепление двух уровней федеративного государства: федерального и регионального, а также проведение исследований правовых форм разграничения полномочий, к которым относятся договор и закон, рассматриваемый в связи с разграничением предметов ведения и полномочий в двух аспектах: как правовая форма разграничения полномочий и как правовая форма реализации федеральных полномочий по предметам совместного ведения <7>, до вопросов правореализационного характера <8>. -------------------------------- <5> Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Изд-во "Маркет ДС", 2007. <6> Глигич-Золотарева М. В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. N 4. <7> Кинтерая А. Г. Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: проблемы соотношения федерального закона и договора // Право и политика. 2007. N 3. <8> Крылов В. М. Судебная практика по вопросам разграничения властных полномочий между Федерацией и республиками // Российский судья. 2007. N 5.

Сегодня в юридической науке часто анализируются вопросы разграничения предметов ведения, но при этом редко учитывается проблематика соотношения объема полномочий, компетенции, функций. Кроме того, в рамках разграничения или распределения предметов ведения, функций и полномочий в первую очередь должны быть учтены жизненно важные интересы личности, общества, государства. И как следствие, предметы ведения, функции, полномочия, представляющие общенациональный интерес, остаются за Российской Федерацией. Это, например, вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка, ответственности за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности Российской Федерации, а также федеральных программ, планов и директив, издаваемых Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, в области военной безопасности Российской Федерации; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем национальной безопасности согласно законодательству Российской Федерации; вносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по совершенствованию системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации <9>. -------------------------------- <9> Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 18 января; СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

В то же время на долю субъектов Федерации обычно выпадают те предметы ведения и вытекающие из них проблемы, решать которые целесообразно и эффективно на региональном уровне. Однако для объективного осуществления разграничения или распределения предметов ведения, функций, полномочий между рассматриваемыми уровнями вопросы правоприменения должны быть обеспечены в финансовом отношении. И распределение финансовых ресурсов между двумя уровнями власти должно соответствовать тому разграничению предметов ведения, функций и полномочий, которое законодательно закреплено и реализуется. В контексте данной статьи целесообразно обратить особое внимание на рациональное разграничение законодательно установленных предметов ведения в сфере малого и среднего предпринимательства относительно полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и других специальных органов (координационных и совещательных). Сегодня малый и средний бизнес наконец-то объявлен в числе приоритетов экономической политики государства, но отсутствие комплексных научных разработок и необъективное внимание со стороны государства негативно повлияли на его развитие. В рамках изучения этапов развития малого предпринимательства научный интерес представляет исследование М. В. Волкова, который, в частности, отмечает, что, несмотря на все предпринятые меры и достаточно разработанную нормативную базу, очевидно, что малое предпринимательство в России, несмотря на значительный прогресс, не вышло на надлежащий высокий уровень развития <10>. -------------------------------- <10> Волков М. В. Этапы развития малого предпринимательства в России в 80 - 90-е годы XX века // История государства и права. 2007. N 13.

А соответственно, некорректно высказывание Н. Н. Тарусиной, что "российское нормативное определение субъектов малого предпринимательства к 1998 году в основном уже прошло стадии становления и сомнений" <11>. -------------------------------- <11> Тарусина Н. Н. Малое предпринимательство как социально-экономическое и юридическое понятие // Юридические записки Ярославского гос. ун-та им. П. Г. Демидова. Вып. 2. Ярославль, 1998. С. 92.

В настоящее время, ввиду качественных изменений в отношении к сфере малого и среднего предпринимательства со стороны государства, возникла необходимость четкого соотношения и разграничения предметов ведения, функций, полномочий при формировании государственной политики в этой области. Так, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам развития субъектов малого и среднего предпринимательства относятся: 1) формирование и осуществление государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; 2) определение принципов, приоритетных направлений, форм и видов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; 3) разработка и реализация федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства; 4) определение основных финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы на основе прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации; 5) создание координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства при федеральных органах исполнительной власти, наделенных отдельными полномочиями по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в пределах их компетенции; 6) формирование единой информационной системы в целях реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; 7) финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам развития малого и среднего предпринимательства за счет средств федерального бюджета; 8) содействие деятельности общероссийских некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства; 9) пропаганда и популяризация предпринимательской деятельности за счет средств федерального бюджета; 10) поддержка региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства; 11) представительство в международных организациях, сотрудничество с иностранными государствами и административно-территориальными образованиями иностранных государств в области развития малого и среднего предпринимательства; 12) организация официального статистического учета субъектов малого и среднего предпринимательства; 13) ежегодная подготовка доклада о состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и мерах по его развитию, включающего в себя отчет об использовании средств федерального бюджета на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства, оценку эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, и опубликование в средствах массовой информации этого доклада; 14) методическое обеспечение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и содействие им в разработке и реализации мер по развитию малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации и на территориях муниципальных образований. Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные законодательством, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами с учетом положений ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <12>. -------------------------------- <12> Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (ред. от 08.11.2007) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Российская газета. 2007. 24 октября.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относятся: 1) формирование и осуществление государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; 2) разработка и реализация региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; 3) содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций; 4) финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам развития малого и среднего предпринимательства за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; 5) содействие развитию межрегионального сотрудничества субъектов малого и среднего предпринимательства; 6) пропаганда и популяризация предпринимательской деятельности за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; 7) поддержка муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства; 8) сотрудничество с международными организациями и административно-территориальными образованиями иностранных государств по вопросам развития малого и среднего предпринимательства; 9) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации; 10) формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации и обеспечение ее деятельности; 11) методическое обеспечение органов местного самоуправления и содействие им в разработке и реализации мер по развитию малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований; 12) образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут передавать в установленном законом порядке отдельные полномочия по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства органам местного самоуправления. Так, собственные полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения, согласно ч. 2 ст. 26.3, могут быть переданы органам местного самоуправления, если это не запрещено ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <13>. -------------------------------- <13> Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (ред. от 08.11.2007) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Российская газета. 2007. 24 октября.

Отдельные государственные полномочия по реализации законов субъекта РФ как полномочия по предметам ведения субъекта РФ могут законами субъекта РФ передаваться органам местного самоуправления в порядке, установленном ст. 19 и 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14>. -------------------------------- <14> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 08.11.2007) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; Российская газета. 2007. 24 октября.

Кроме того, предусмотренные таким регулированием полномочия органов местного самоуправления, не относящиеся к вопросам местного значения, являются переданными государственными полномочиями и вводятся в действие только в случае, если законом о бюджете субъекта РФ на очередной год будут предусмотрены субвенции на их исполнение. К полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе: 1) формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; 2) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований; 3) формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности; 4) содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций; 5) образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления. В случае обращения некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, к руководителям федеральных органов исполнительной власти, наделенных отдельными полномочиями по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в пределах их компетенции, с предложением создать при данных органах координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства руководители данных федеральных органов государственной власти обязаны рассмотреть вопрос о создании таких координационных или совещательных органов. О принятом решении по указанному вопросу руководители федеральных органов исполнительной власти в течение месяца в письменной форме уведомляют такие некоммерческие организации. При принятии решения о создании координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства при федеральных органах исполнительной власти руководители указанных органов обязаны обеспечить участие представителей некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, в работе координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства в количестве не менее двух третей от общего числа членов указанных координационных или совещательных органов. Координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства создаются в целях: 1) привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к выработке и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; 2) выдвижения и поддержки инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; 3) проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства; 4) выработки рекомендаций органам исполнительной власти Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при определении приоритетов в области развития малого и среднего предпринимательства; 5) привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся реализации права граждан на предпринимательскую деятельность, и выработки по данным вопросам рекомендаций. Порядок создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Данные нормы в большинстве своем носят отсылочный характер и образуют лишь правовую основу для разработки процедур правореализации, с учетом создания и принятия множества подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые систематически изменяются, уточняются, дополняются, что усугубляет возможность ими руководствоваться. Исходя из изложенного, представляется возможным сформулировать основные проблемы, перечень которых не ограничен, но их разрешение требует скорейшего реагирования, это: - обеспечение приоритета принципов разграничения предметов ведения в сфере малого и среднего бизнеса; - необходимость модернизации принципов финансового обеспечения, реализации полномочий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; - устранение недостаточной законодательной дифференциации функциональных сфер компетенции данных органов; - формирование единых требований к нормативно-правовому обеспечению правореализационных процедур органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления; - повышение качественных показателей эффективности государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

------------------------------------------------------------------

Название документа