К вопросу о трансформации права оперативного управления в имущественном режиме образовательных учреждений
(Кирилловых А. А.) ("Юрист", 2008, N 7) Текст документаК ВОПРОСУ О ТРАНСФОРМАЦИИ ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ИМУЩЕСТВЕННОМ РЕЖИМЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Динамика развития имущественных прав и следующие за этим современные преобразования в статусе учреждений позволяют обнаружить существенные изменения в их содержании. Однако за общей их эволюцией и с учетом научных разработок не должна остаться без внимания трансформация соответствующих правомочий. Гражданское законодательство (ГК РФ) <1> режим имущественных прав учреждения определяет в разделе "Право собственности и другие вещные права". К числу таких вещных прав, помимо прочих, отнесено право оперативного управления, которое применяется к "конструкции" учреждения. Таким образом, права учреждения на его имущество носят вещный характер. Учреждение является "несобственником" имущества, которое закреплено за ним учредителем. Между тем природа самих прав определяется видом самого учреждения как юридического лица, его отраслевой принадлежностью. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Известные проблемы прав учреждений на имущество заключается в необходимости учета специфики и особенностей самих прав, хотя и имеющих вещный характер, но в целом определяющихся как ограниченные вещные права. Следует отметить, что право собственности как универсальная гражданско-правовая категория строится на общеизвестной триаде правомочий (владение, пользование и распоряжение), где наличие только трех этих элементов в совокупности говорит об абсолютности самого права. Вещность права собственности определена, с одной стороны, тем, что гражданское законодательство в совокупность вещных прав включает право собственности. С другой стороны, если само право собственности - вещное право, то иные права никак не могут иметь самостоятельный характер, по крайней мере, не могут быть противопоставлены характеру вещности и, следовательно, самому праву собственности. Более того, практика научных исследований, например, в отношении вузов в форме учреждения, определяет правомочия высших учебных заведений по отношению к режиму управления или отчуждения имущества, как производные от правомочий учредителя, а также от правомочий органов государственной власти, уполномоченных на распоряжение государственной собственностью <2>. -------------------------------- <2> См.: Бердашкевич А. П. Правовые проблемы финансового обеспечения государственной политики в области образовательной и научной деятельности высших учебных заведений. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 11.
Следует согласиться с данным мнением, поскольку учреждение как унитарная организация основана собственником (учредителем), который, в общем, и осуществляет управление его имуществом. Характер же права оперативного управления ограничивает соответствующие полномочия учреждения лишь техническим его использованием, в целях его создания и деятельности. Между тем Гражданский кодекс РФ устанавливает лишь общие черты имущественного режима учреждений. Несомненно, что вид учреждения определяется в зависимости от сферы его функционирования (социально-культурная, административно-политическая и т. п.), его целей и задач функционирования (образование, наука, культура, здравоохранение), что определяет в связке со специально-правовым по отношению в ГК РФ регулированием необходимую трансформацию имущественного режима учреждений. Таким образом, установленное право оперативного управления как ограниченное вещное право получает соответствующую содержательную "окраску", необходимую, с точки зрения фактических правомочий, для деятельности конкретных учреждений. Обратимся, например, к нормам образовательного законодательства. Его анализ дает возможность указать на значительный содержательный отрыв права оперативного управления учреждений образования от ограниченного характера полномочий. В большей степени так называемые предпринимательские права учреждений образования, предоставленные в нормативных актах, также устанавливают особый подход к имущественному критерию права оперативного управления. Отмечается, что предпринимательская деятельность в вузе строится по модели коммерческого юридического лица <3>. Здесь следует предположить, что происходит не только трансформация вуза, которая одновременно определяет преобразование самих вещных прав, но и существенным образом их объем расширяется, появляются дополнительные правомочия, в частности не свойственные некоммерческим организациям. -------------------------------- <3> См.: Семеусов В. Предпринимательская деятельность в вузе // Российская юстиция. 2000. N 10.
Весьма показательным примером является право образовательного учреждения выступать в качестве арендодателя имущества (что определяет качество распоряжения), и, более того, негосударственного образовательного учреждения (организации) вообще обладать имуществом на праве собственности в соответствии с законодательством Российской Федерации <4>. -------------------------------- <4> См.: Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.
Образовательное законодательство в увязке с гражданским законодательством (п. 2 ст. 298 ГК РФ) определяет, а судебная практика подтверждает <5> возможность ведения образовательным учреждением предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в том числе через участие в хозяйственных обществах с согласия собственника (п. 4 ст. 66 ГК РФ). -------------------------------- <5> См., например: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2006 по делу N 09АП-3586/2006-ГК. Официально не опубликовано.
Такая позиция находит отражение, например, в ст. 47 Закона РФ "Об образовании", а в научных исследованиях, например, аргументируется экономической самостоятельностью вуза, обусловленной принципами гражданско-правового регулирования, базирующимися на конституционно-правовых, социальных целях создания и функционирования <6>. -------------------------------- <6> См.: Насонкин В. В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 9.
Впрочем, ведение предпринимательской деятельности заключается в возможности не только приобретения ценных бумаг акций, что закрепляет правоотношения учредительства юридических лиц, но также и путем создания вузами (при их непосредственном участии) самостоятельных коммерческих организаций <7>. -------------------------------- <7> Насонкин В. В. Указ. раб. С. 9.
Правовое регулирование коммерческих организаций предполагает возможность создания юридических лиц, однако для образовательных учреждений лишь на базе обособленного, персонифицированного имущества, полученного на доходы от предпринимательской деятельности <8>. -------------------------------- <8> См.: Семеусов В. Указ. соч.
Между тем в контексте экономической практики образовательных учреждений вызывает противоречия природа права самостоятельного распоряжения доходами (имуществом), установленного п. 2 ст. 298 ГК РФ. С одной стороны, можно вести речь о возможности распоряжения только доходами, т. е. денежными средствами, но не имуществом (которое обособляется и учитывается на отдельном балансе). С другой стороны, существующие мнения определяют возможность за счет имущества, находящегося в самостоятельном распоряжении вуза, создавать последнему филиалы без получения согласия учредителя <9>. Вероятно, здесь речь идет не только о финансовых, но о значительных имущественных вложениях образовательного учреждения. Более категоричные точки зрения, вообще, сводятся к самостоятельности вузов в своей организационной структуре, определяют их автономию, которая может выражаться в нормах горизонтального построения имущественных отношений <10>. -------------------------------- <9> См.: Рожков В. И. Правовое положение негосударственного высшего учебного заведения в организационно-правовой форме учреждения по законодательству Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 6. <10> См.: Токмовцева М. В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Москва, 2000. С. 9.
Образование доходов у учреждения, помимо средств, выделяемых учредителем по смете, посредством предоставления учредителем права осуществлять приносящую доходы деятельность, должно рассматриваться как предпринимательская деятельность. Следовательно, ГК РФ, избегая понятия предпринимательства, весьма осторожно и неоднозначно, относится к природе таких доходов и полномочий учреждений по определению их дальнейшей судьбы. Ведь в зависимости от качества имущественного права (т. е. в той или иной степени расширяющего правомочия) выстраиваются вытекающие из их реализации отношения, связанные с определением пределов имущественной ответственности учреждений. Корреспондирующие соответствующим правомочиям обязанности отражают качественный индивидуальный критерий учреждения. Не случайно в научных работах, с учетом значительного объема платных услуг, в том числе образовательных услуг, неоднократно получает аргументацию тезис об ответственности высшего учебного заведения - учреждения по обязательствам из предпринимательской деятельности - денежными средствами и имуществом, полученным от этой деятельности <11>. -------------------------------- <11> См., например: Владыкина Т. А. Высшее учебное заведение как субъект гражданского права. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 8.
В свою очередь, двойственность правового статуса образовательного учреждения как учреждения (некоммерческой организации) и как предпринимателя (оказание платных образовательных услуг) заставляет искать оптимальные формы реализации задач и функций социального характера. Как считает М. Ю. Федорова, "деятельность образовательного учреждения по предоставлению платных образовательных услуг не отвечает всем признакам предпринимательства, поскольку осуществляется особыми субъектами - учреждениями, по обязательствам которого субсидиарную ответственность несет собственник-учредитель" <12>. -------------------------------- <12> Федорова М. Ю. Образовательное право: Учебное пособие. М., 2003.
В ст. 298 ГК РФ законодатель прямо не называет эту деятельность предпринимательской, хотя она сочетает в себе все ее признаки в смысле ст. 2 ГК РФ: направленность на извлечение прибыли (дохода), осуществления соответствующим лицом на свой риск, под свою имущественную ответственность <13>. -------------------------------- <13> См.: Колотыгина З. А. Правоспособность бюджетных учреждений // Юрист. 2000. N 12.
Хотя право самостоятельного распоряжения доходами от такой деятельности не позволят вести речь о праве собственности учреждения на данное имущество, как, впрочем, и на возможность существования права собственности учреждения, по крайней мере публичного вообще. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем Постановлении от 28 сентября 2004 г. N 5804/04 <14>, рассматривая заявление Пермского областного государственного учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним "Пермская областная регистрационная палата" о пересмотре в порядке надзора решения первой и постановления кассационной судебных инстанций, которыми за государственным образовательным учреждением "Пермский колледж экономики, статистики и информатики Госкомстата России" было признано право собственности на нежилое помещение, купленное по договору купли-продажи, и одновременно признана незаконной государственная регистрация права оперативного управления на указанный выше объект, отменил указанные судебные акты. В данном случае Суд поддержал доводы учреждения юстиции о том, что этот объект является федеральной собственностью и правомерно зарегистрирован за колледжем на праве оперативного управления. В обоснование своего решения Высший Арбитражный Суд РФ отметил: "По общему принципу, изложенному в п. 2 ст. 299 ГК РФ, доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Пунктом 2 ст. 298 ГК РФ, регулирующим вопрос о распоряжении учреждением имуществом, приобретенным на доходы от деятельности, осуществляемой в соответствии с учредительными документами, не предусмотрено возникновения у учреждения права собственности на такое имущество". -------------------------------- <14> Вестник ВАС РФ. 2005. N 1.
Поэтому следует согласиться с мнением отдельных авторов об особом вещном праве и поддерживающих позицию о том, что эти доходы не становятся собственностью учреждения <15>. -------------------------------- <15> См.: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей / Под ред. М. И. Брагинского. М., 1995. С. 180; Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. Ю. К. Толстого и А. П. Сергеева. СПб., 1996. С. 357; Щенникова Л. В. Вещные права в современном гражданском законодательстве. М., 1996. С. 18 - 19; Некоммерческие организации и фонды. Правовые аспекты / О. Г. Дронин, Д. А. Игнатенко, С. В. Изотова и др. М., 1997. С. 75.
В этой ситуации можно вести речь об определенном "расширенном" праве оперативного управления либо о праве собственности на указанное имущество также не приходится. В данном случае можно говорить лишь о некоем специально-целевом правомочии бюджетных учреждений <16>, которое не укладывается в рамки характеристики права оперативного управления, предложенного законодателем. -------------------------------- <16> По нашему мнению, под специально-целевым правомочием понимается в данном случае свободное распоряжение имуществом (за исключением недвижимого) в соответствии с целями создания и деятельности бюджетных учреждений.
В трудах, ведущих речь о наделении образовательных учреждений правом хозяйственного ведения (в том смысле, который в него вкладывает гражданское законодательство) в целях расширения сферы их правомочий <17>, между тем не упоминается о моделях таких преобразований. Причем, как можно предположить, речь идет не о псевдохозяйственном ведении либо попытке искусственно привязать нормативные коллизии к существующей практике имущественных правомочий учреждений, например, к праву самостоятельного расходования заработанных денежных средств. -------------------------------- <17> См.: Токмовцева М. В. Указ. раб. С. 9.
В существующем споре правомочий, определяющих имущественные права учреждения в рамках легально определенного и формально закрепленного права оперативного управления, вряд ли выдерживает "конкуренцию" относительно права собственности учредителя введенный в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <18> двойной имущественный режим права оперативного управления учреждений нового типа - автономного учреждения. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. Автономное учреждение характеризует по сравнению с существующим типом учреждения, автономия (самостоятельность) своей деятельности и компетенцию, что выражается в части возможности распоряжения заработанными средствами и приобретенными на них имуществом; привлечения кредитов, открытие счетов в банках, определения пределов распоряжения закрепленным имуществом.
В результате образования (создания) автономного учреждения его имущественный режим распадается на два относительно самостоятельных правомочия: право оперативного управления на имущество, переданное (закрепленное) собственником, с возможностью самостоятельного расходования заработанных средств, и право самостоятельного распоряжения имуществом, приобретаемым самим автономным учреждением <19>. При этом в последнем случае соответствующее правомочие не имеет ничего общего с расширенным правом оперативного управления (либо хозяйственного ведения), более того, приближено в модели имущественных отношений собственника и учреждения к праву собственности последнего. -------------------------------- <19> В этом случае доходы от деятельности учреждения, поступают в его самостоятельное распоряжение, а собственник не имеет право на получение доходов от использования имущества и деятельности учреждения.
Однако юридический режим принадлежности, в любом случае, определяется как правомочие владения и пользования и представляет собой "усеченный состав" вещного права собственности, однако здесь лишь в объеме соответствующих прав на все имущество автономного учреждения вне зависимости от оснований его приобретения. Вероятно, следует применительно к сфере образования также обозначить правомочия негосударственных образовательных учреждений (организаций) с учетом законодательного закрепления основ режима частных учреждений (т. е. создаваемых физическими и юридическими лицами) <20>. -------------------------------- <20> Гражданский кодекс впервые вводит категорию "частное учреждение", тем самым проводя техническое разграничение и обособление от публичных учреждений (бюджетного и автономного), которые образованны соответствующим учредителем и основаны на соответствующем виде имущества.
------------------------------------------------------------------
Название документа