Законодательная основа привлечения к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств
(Якимов А. Ю.) ("Административное право и процесс", 2008, N 4) Текст документаЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОБСТВЕННИКОВ (ВЛАДЕЛЬЦЕВ) ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
А. Ю. ЯКИМОВ
Якимов А. Ю., заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.
С 1 июля 2008 г. вступили в силу положения КоАП РФ, предусматривающие привлечение к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств. Таким образом, поставлена убедительная точка в полемике, которая велась между сторонниками и противниками установления указанной ответственности, основанной на введении соответствующего исключения из общего принципа презумпции невиновности, реализованного в положениях ст. 1.5 КоАП РФ. Автор настоящей статьи неоднократно ратовал именно за подобное разрешение давно назревшей проблемы усиления борьбы с различными правонарушениями, прежде всего в области дорожного движения <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Якимов А. Ю. Административная ответственность и презумпция невиновности // Административная ответственность: вопросы теории и практики: Сборник статей. М.: ИГП РАН, 2005. С. 42 - 48; Он же. Административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения и презумпция невиновности // Организация и безопасность дорожного движения в крупных городах: Сборник докладов VI международной конференции. Санкт-Петербург: СПбГАСУ, 2004. С. 6 - 9.
Проанализируем соответствующие положения КоАП РФ, сделав оговорку по поводу того, что для детального анализа требуется глубокое изучение правоприменительной практики, осуществляемой в течение определенного периода времени. В соответствии с ч. 1 ст. 2.6.1 КоАП РФ собственники (владельцы) транспортных средств привлекаются к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения в случае фиксации этих нарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото - и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото - и киносъемки, видеозаписи. В связи с изложенным следует обратить внимание на два обстоятельства, которые, на наш взгляд, имеют весьма важное значение. Первое обстоятельство касается установления субъекта ответственности. Речь идет о физическом или юридическом лице, владеющем транспортным средством (которое относится к источникам повышенной опасности) на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством и т. п.), что вытекает из содержания ст. 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации. Таким образом, законодательством специально предусмотрены случаи, когда у одного транспортного средства имеется несколько различных владельцев. Второе обстоятельство касается установления источников доказательств. В их качестве выступают упомянутые ранее технические средства, работающие в автоматическом режиме. Следовательно, доказательствами являются документы (материалы фото - и киносъемки, видеозаписи) и показания специальных технических средств, предусмотренные соответственно в ст. 26.7 и 26.8 КоАП РФ, которые получены с применением именно этих технических средств. Логика данного решения заключается в том, что применение аналогичных технических средств, работающих в ином режиме, предполагает последующую остановку транспортных средств и оформление материалов дел в отношении их водителей, являющихся непосредственными нарушителями соответствующих нормативных предписаний. Согласно примечанию к ст. 1.5 КоАП РФ при вышеописанной "автоматической" фиксации правонарушений, ответственность за совершение которых установлена в главе 12 КоАП РФ, положение ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ, предусматривающее, что привлекаемое к ответственности лицо не обязано доказывать свою невиновность, не распространяется на собственника (владельца) транспортного средства. Указанное лицо освобождается от административной ответственности только в том случае, если в ходе проверки будут подтверждены содержащиеся в его сообщении или заявлении данные о том, что в момент фиксации определенного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц (ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ). Отсюда вытекает, что алгоритм осуществления производства по делам об административных правонарушениях анализируемой категории предусматривает не только возможное направление сообщения или подачу заявления лицом, привлекаемым к ответственности, но и обязательное проведение проверки достоверности сведений, содержащихся в этих документах. К сожалению, вышеуказанные положения не раскрыты в нормах статей КоАП РФ, относящихся к разделу IV ("Производство по делам об административных правонарушениях"), на что далее будет обращено особое внимание. Важно отметить, что в соответствии с ч. 3.1 ст. 4.1 КоАП РФ в рассматриваемых случаях фиксации административных правонарушений в области дорожного движения наказание назначается исключительно в виде административного штрафа. Такое решение представляется абсолютно правильным. При этом размер назначаемого штрафа должен быть наименьшим в пределах санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ. Думается, что данная норма является далеко не бесспорной по двум причинам. Во-первых, можно было бы иначе установить размер назначаемого штрафа по отношению к штрафной санкции, предусмотренной в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ, - как среднее значение или даже максимальный размер установленного штрафа. Во-вторых, не определено, как поступать в случаях, когда совершение правонарушения влечет применение не штрафа, а только иной санкции - лишения права управления транспортными средствами. Речь идет о таких грубых нарушениях Правил дорожного движения, как, например, выезд на сторону дороги, предназначенную для встречного движения (ч. 4 ст. 12.15 КоАП РФ). В этой связи представляется целесообразным дополнить ст. 4.1 КоАП РФ положением о том, что в данных случаях размер назначаемого административного штрафа представляет собой строго определенную величину. Конкретный размер предлагаемой штрафной санкции является предметом отдельного обсуждения. При этом следовало бы учесть, что в статьях главы 12 КоАП РФ максимальный размер штрафа, налагаемого на граждан, составляет 5 тыс. руб. (ч. 2 ст. 12.7, ч. 3 ст. 12.8, ст. 12.26 КоАП РФ). Теперь от общих положений перейдем к положениям "производственного" характера. Прежде всего, обратимся к началу производства по делу об административном правонарушении - возбуждению дела. В п. 4 и 5 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ предусмотрено два повода к возбуждению дел в отношении собственников (владельцев) транспортных средств. Проанализируем их в соответствии с последовательностью осуществления соответствующих процессуальных действий. Поводом к возбуждению дела является фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото - и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото - и киносъемки, видеозаписи (п. 4 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ). Согласно ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ в таком случае протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело. С учетом этого в п. 6 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ установлено, что дело считается возбужденным с момента вынесения постановления по делу в случае, предусмотренном в ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ. Таким образом, получается, что рассмотрение дела как бы "сворачивается", поскольку возбуждение дела включает вынесение постановления по делу. Не случайно в отношении дел об административных правонарушениях анализируемой категории не действует общее правило об открытом рассмотрении дел (ч. 1 ст. 24.3 КоАП РФ). В связи с изложенным следует обратить внимание на формулировку, содержащуюся в ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ, где установлено, что в случаях, предусмотренных в ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, дело может быть рассмотрено в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу. Здесь видится наличие двух противоречий. Первое заключается в следующем. В ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ речь идет о возможном рассмотрении дела в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности. В то же время в ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ четко указано, что постановление по делу выносится без участия такого лица. Отсюда вытекает, на наш взгляд, очевидный вывод о том, что и рассмотрение дела осуществляется в отсутствие указанного лица. О правоте данного суждения свидетельствует то, что в п. 2 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ, регламентирующем порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, специально оговаривается следующее: при рассмотрении дела устанавливается факт явки физического лица, в отношении которого ведется производство по делу, или его законного представителя, за исключением случаев, предусмотренных в ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ. Непонятно, правда, почему такая оговорка не сделана применительно к законному представителю юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу, поскольку собственником (владельцем) транспортного средства может являться как физическое, так и юридическое лицо. Второе противоречие связано с формулировками, касающимися определения процессуального статуса лица, привлекаемого к ответственности. В ч. 2 ст. 25.1 и в п. 2 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ говорится о лице, в отношении которого ведется производство по делу, а в ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ - о лице, в отношении которого возбуждено дело <2>. -------------------------------- <2> Подр. по вопросу о формулировках, используемых в КоАП РФ применительно к субъекту, совершившему правонарушение, см., напр.: Якимов А. Ю. Лицо, подвергаемое административному принуждению (терминологический анализ положений КоАП РФ) // Административное право и процесс. 2005. N 2. С. 24 - 28.
Напомним, что согласно п. 6 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело считается возбужденным с момента вынесения постановления по делу. С учетом этого представляется, что редакция ч. 2 ст. 25.1 и п. 2 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ не совсем корректна, поскольку до возбуждения дела невозможно вести производство по нему. Применительно к рассмотрению дел в отношении собственников (владельцев) транспортных средств нельзя не отметить наличие пробела, связанного с определением сроков их рассмотрения. В ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ установлено общее правило, в соответствии с которым дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения субъектом административной юрисдикции в первой инстанции (судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело) протокола об административном правонарушении, а в ч. 2 - 5 той же статьи предусмотрены отдельные случаи увеличения или уменьшения указанного срока. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях в отношении собственников (владельцев) транспортных средств представляется целесообразным установить срок рассмотрения такого дела (причем более короткий по сравнению с общим правилом) со дня поступления материалов, полученных с применением вышеупомянутых технических средств, поскольку, как уже отмечалось ранее, в данном случае протокол об административном правонарушении не составляется. В ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении в области дорожного движения в отношении собственника (владельца) транспортного средства оформляется в порядке, предусмотренном в ст. 29.10 КоАП РФ. После этого копии постановления по делу и материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих соответствующие функции, или средств фото - и киносъемки, видеозаписи, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. Необходимо вновь обратить внимание на наличие определенного противоречия, на этот раз между положениями, содержащимися в ч. 3 ст. 28.6 и в ст. 29.10 КоАП РФ, и положениями ч. 2 ст. 26.8 КоАП РФ. Согласно ч. 2 ст. 26.8 КоАП РФ показания специальных технических средств отражаются в постановлении по делу об административном правонарушении, вынесенном в случае, предусмотренном в ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ. Не очень ясно, каким образом можно отразить в постановлении по делу показания технических средств, поскольку в реквизитах постановления, установленных в ст. 29.10 КоАП РФ, наличие соответствующих сведений прямо не предусмотрено. Возникает и вопрос о том, зачем это делать, если вместе с копией постановления по делу лицу, привлеченному к ответственности, одновременно направляются копии материалов, полученных с применением упомянутых ранее технических средств. Теперь уместно вернуться к ранее описанному положению ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ, согласно которому собственник (владелец) транспортного средства может быть освобожден от административной ответственности. Для этого ему требуется направить сообщение или подать заявление о том, что в момент фиксации нарушения соответствующее транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту оно выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Исходя из ранее высказанного суждения о том, что указанное лицо не принимает участия в процессе рассмотрения дела и вынесения постановления по нему, собственник (владелец) соответствующего транспортного средства имеет только один путь осуществления вышеописанных действий. Имеется в виду обжалование вынесенного постановления по делу в соответствии со ст. 30.1 - 30.3 КоАП РФ. Поскольку содержание жалобы в указанных статьях не регламентировано, возможно, следует продумать вопрос о дополнении главы 30 КоАП РФ новой статьей, учитывающей особенности обжалования постановлений, вынесенных по делам анализируемой категории. Одновременно, по нашему мнению, требуется дополнить и ст. 30.4 КоАП РФ, устанавливающую порядок подготовки к рассмотрению жалобы на вынесенное постановление по делу. При этом важно еще раз обратить внимание на следующее обстоятельство. В соответствии с ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ собственник (владелец) транспортного средства освобождается от ответственности после того, как в ходе проверки будут подтверждены вышеупомянутые сведения, содержащиеся в его сообщении или заявлении. На основании данного положения в ст. 30.4 КоАП РФ следовало бы включить норму о том, что субъект административной юрисдикции во второй инстанции (судья, должностное лицо, правомочные рассматривать жалобу на постановление по делу) направляет соответствующую жалобу в компетентный орган для проведения проверки. В связи с этим также представляется необходимым включить в главу 30 КоАП РФ статью, определяющую, какие должностные лица уполномочены проводить проверку сведений, предусмотренных в ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ (не вызывает сомнений, что это должностные лица органов внутренних дел), и в общем виде регламентирующую процедуру данной проверки. Что касается решения по жалобе, то в случае подтверждения данных, содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства, должно выноситься решение об отмене постановления по делу и о прекращении производства по делу с учетом наличия обстоятельств, установленных в ст. 24.5 КоАП РФ (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ). В ст. 24.5 КоАП РФ определены обстоятельства, исключающие производство по делу. К ним, в частности, относится отсутствие состава административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ), т. е. как минимум одного из его элементов: объекта, субъекта, объективной и субъективной стороны правонарушения. В данной ситуации речь идет об отсутствии субъекта правонарушения, поскольку имеется в виду случай, когда результаты проверки подтверждают данные о том, что в момент фиксации нарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании других лиц либо к данному моменту выбыло из обладания лица, привлеченного к ответственности, - собственника (владельца) транспортного средства. Прекращение производства по делу анализируемой категории в отношении одного лица может сопровождаться возбуждением дела в отношении другого лица. Согласно п. 5 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела является подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении (на наш взгляд, точнее было бы указать - в жалобе) собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях фиксации административного правонарушения соответствующими техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица. На этом основании вновь выносится постановление по делу об административном правонарушении, после чего дело считается возбужденным с учетом нормы, предусмотренной в п. 6 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, о чем уже говорилось ранее. С учетом изложенного необходимо вернуться к положениям, содержащимся в ст. 29.6 КоАП РФ. В этой статье определены сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях. По аналогии с ранее выдвинутым предложением об установлении срока рассмотрения дела анализируемой категории со дня поступления материалов, полученных с применением вышеупомянутых технических средств, следовало бы внести еще одно изменение в ст. 29.6 КоАП РФ. Имеется в виду установление альтернативного начала течения срока рассмотрения дела о правонарушении в области дорожного движения в отношении владельца транспортного средства - со дня получения материалов, подтверждающих соответствующие данные, содержащиеся в сообщении или заявлении собственника (владельца) того же транспортного средства. В заключение остановимся на вопросе об определении срока давности привлечения к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ по общему правилу постановление по делу не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Там же предусмотрено и исключение из этого правила, в соответствии с которым по делам некоторых категорий лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения соответствующего нарушения. Данное исключение распространяется на постановления по делам о нарушениях законодательства о безопасности дорожного движения, однако лишь в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего. Рассматриваемые в настоящей статье установление собственника (владельца) транспортного средства и особенно проверка достоверности сведений, содержащихся в его сообщении или заявлении, могут объективно требовать достаточно продолжительного времени для проведения указанных юридических действий. С учетом этого представляется целесообразным внести изменение в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, предусматривающее, что в случае фиксации правонарушения в области дорожного движения техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, срок давности привлечения к административной ответственности владельца транспортного средства также составляет один год со дня совершения нарушения. Такова в настоящее время правовая основа привлечения к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств в соответствии с положениями КоАП РФ. К сожалению, нельзя не отметить, что она характеризуется наличием ряда пробелов и коллизий, которые, по нашему убеждению, способны объективно затруднить осуществление правоприменительной практики по делам анализируемой категории. С учетом очевидной правоты суждения о том, что именно практика является мерилом истины, представляется целесообразным провести всесторонний анализ правоприменительной деятельности в рассматриваемой области. Результаты этого анализа следует положить в основу подготовки предложений по совершенствованию правовой основы привлечения к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств. Актуальность решения данной задачи обусловлена тем, что повышение эффективности деятельности по применению административного принуждения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения объективно будет способствовать наведению должного порядка на дорогах страны и, как следствие, уменьшению количества дорожно-транспортных происшествий, а также снижению тяжести их последствий.
------------------------------------------------------------------
Название документа