Природные объекты недвижимости: обоснование выделения природных ресурсов как особых объектов гражданского права в составе недвижимого имущества

(Бирюкова Н. В.) ("Российская юстиция", 2008, N 8) Текст документа

ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ НЕДВИЖИМОСТИ: ОБОСНОВАНИЕ ВЫДЕЛЕНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ КАК ОСОБЫХ ОБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА В СОСТАВЕ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА

Н. В. БИРЮКОВА

Бирюкова Н. В., главный специалист-эксперт Энгельсского отдела Федеральной регистрационной службы по Саратовской области, государственный регистратор прав.

На современном этапе преобразования российского общества, когда одной из главных задач является создание единого кадастра недвижимости, единой эффективной системы кадастрового учета по использованию природных ресурсов, одним из проблемных аспектов остается отсутствие на законодательном уровне понятий "природные ресурс как объект гражданских прав", "объект природопользования", "природный объект недвижимости". Автором работы предпринята попытка представить научное обоснование о необходимости выделения природных ресурсов как объектов гражданских прав в особую группу в составе недвижимого имущества и закрепления за ними статуса "природные объекты недвижимости". Данное предложение объясняется следующими моментами. Статья 9 Конституции РФ 1993 года закрепила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Вместе с тем в России провозглашены равноправные и равным образом защищаемые государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности, в том числе применимые к большинству природных ресурсов и объектов. При рассмотрении данной конституционно-правовой нормы возникает вопрос: а что все-таки является объектом права собственности - природный ресурс или природный объект? Проведенный анализ законодательства, регулирующего сферу данных правоотношений, показал, что законодатель не закрепил дефиниции таких понятий, как "объекты природопользования", "природные ресурсы как объекты гражданских правоотношений". В связи с этим в научной литературе, да и в содержании самих нормативно-правовых норм, отсутствует единство применения таких определений, как "природный ресурс", "природный объект", "объект природопользования", которые зачастую употребляются как синонимы. Это, в свою очередь, приводит к смешиванию правовых понятий <1>, а, как следствие, недостаточно качественно отражена специфика природных ресурсов как объектов гражданско-правовых отношений в законодательстве. Например, Гражданский кодекс РФ содержит нормы о правах на землю, сделках с землей и так далее. В п. 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ говорится о земле как объекте права собственности и иных прав, объекте недвижимости. Однако ни один федеральный закон не раскрывает понятие земли как объекта недвижимости. Характерную ситуацию можно наблюдать на примере правовых норм, содержащихся в природоресурсном законодательстве, применяемых к праву собственности на природные ресурсы. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. М. Дикусара "Государственная регистрация прав на природные объекты" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2006, N 2. ------------------------------------------------------------------ <1> См., например: Давлетшин Р. Т. Государственная регистрация прав на объекты природопользования: проблемы и перспективы // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2001. N 2. С. 24; Дикусар В. М. Государственная регистрация прав на природные объекты // Экология и природопользование. 2006. N 2. С. 80 - 84; и др.

Данная проблема была обозначена Г. А. Аксененок в 1958 году: "когда мы говорим о земле как объекте земельных правоотношений, имеется в виду земля не в ее естественном состоянии, в отношении которой установлен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения" <2>. Научные дискуссии рассматриваемого вопроса актуальны и сегодня. Так, позиция таких современных ученых, как М. Я. Лебедева, М. Б. Егорова, такова: неправомерно отнесение понятий "природные объекты" или "естественные экологические системы" к понятию имущества или вещей и, соответственно, регулирование их использования нормами гражданского права. При реализации прав собственника государство прежде всего должно исходить из интересов всего общества, необходимости рационального использования, восстановления и сохранения природных ресурсов для настоящего и будущих поколений и учитывать специфику "природных ресурсов" как объектов права собственности" <3>. О. И. Крассов считает, что "земля как природный объект... не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких-либо иных отношений. Объектом земельных отношений всегда является какая-либо юридическая категория, отражающая наиболее характерные юридически значимые признаки соответствующего объекта природы" <4>. -------------------------------- <2> Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 137. <3> Лебедева М. Я., Егорова М. Б. Особый правовой режим // Журнал "ЭКОС", Федеральный вестник экологического права "ЭКОС-Информ". 2004. N 12. С. 11. <4> Крассов О. И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2. С. 11.

Полагаем, что каждое из указанных воззрений заслуживает внимания. Бесспорно, земля является важнейшей составной частью природы, в которую входят леса, воды, недра, животный мир, в законодательных актах все эти объекты должны рассматриваться в нескольких значениях: как природные объекты (часть природы), природные ресурсы (основа деятельности человека - экономический аспект), основа жизни человека (социальный аспект). Природный объект представляет собой элемент (часть) природной среды, находящийся в естественном состоянии и взаимодействующий с окружающей средой (например, земля, лес), а природный ресурс - это индивидуально-определенная часть природного объекта. Кроме того, для того, чтобы отнести природный ресурс к объектам собственности, необходимо обеспечить возможность его обособления и индивидуализации, экономической оценки, иначе он будет являться естественной экологической системой, "природным объектом", который невозможно отнести к понятию собственности. Однако следует заметить, что само законодательное определение природного ресурса, закрепленное в статье 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", не отражает конституционно-правовой статус понятия природного ресурса как объекта права собственности. Анализ нормативно-правовых норм различных законодательных актов, а также изучение научно-исследовательских работ показывают, что по своей юридической сути понятие природного ресурса фактически включает в себя два содержания. Первый из них при помощи вложенного труда был извлечен из природной среды и вовлечен в хозяйственный оборот. Например, древесина. В соответствии со статьей 31 Лесного кодекса РФ этот ресурс имеет название "продукция", который является собственностью арендатора, а не собственника лесного участка. Именно поэтому этот вид природного ресурса может в полной мере являться объектом регулирования гражданского законодательства (вещью). Кроме того, природный ресурс, разведанный и оцененный, но не извлеченный из природной среды, может также иметь статус собственности, но при этом, в соответствии с его общественной значимостью и естественным происхождением, права собственника должны быть существенно ограничены. В то же время другой вид природных ресурсов - неизвлеченный ресурс (до того, как в него вложен труд) является только частью природной среды - природным объектом или компонентом природной среды, кроме того, в соответствии с Гражданским кодексом РФ одновременно такой природный ресурс может иметь статус недвижимого имущества <5>. -------------------------------- <5> Егорова М. Б. Конституционные основы государственной собственности на природные ресурсы // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2002. N 11. С. 52.

Полагаем, что сложившаяся довольно запутанная ситуация стала следствием того, что законодатель не определил дефиницию объектов природопользования как объектов гражданских прав, при этом допуская использование понятий "природный объект" и "природный ресурс" применительно к одним и тем же обстоятельствам. Конечно, не отрицается тот факт, что процесс потребления природного ресурса есть процесс использования природного объекта, реализации собственником природного объекта правомочия пользования. Данная точка зрения находит свое подтверждение в действующем законодательстве. Так, например, глава II Водного кодекса РФ закрепляет право собственности на водные объекты, раздел II Лесного кодекса РФ 1997 года - право собственности на леса, глава 6 Лесного кодекса РФ 2007 года предусматривает предоставление лесных участков, а не водные и лесные ресурсы соответственно. Думаем, что к таким объектам права собственности необходимо применять понятия не "природный объект" и не "природный ресурс", а объект природопользования. Ведь одна из основных особенностей объектов природопользования состоит в том, что они являются и объектами природы, составной частью окружающей среды, и в результате использования их людьми, присвоения продуктов, использования их полезных свойств становятся объектами имущественных отношений. Кроме того, объекты природопользования не только включены в гражданский оборот, но и некоторые из них входят в состав недвижимого имущества. В связи с этим законодательная база должна оперировать четкими, понятными для непрофессионала определениями. Гражданским кодексом РФ к объектам природопользования, подлежащим гражданско-правовому регулированию как объекты недвижимого имущества, отнесены земельные участки, участки недр <6>. Это еще раз доказывает, что не для всех природных ресурсов возможно установление многообразия форм собственности, и особенно частной собственности. Данные объекты составляют особую группу недвижимого имущества, так как они являются не только объектами гражданского правового оборота, но и объектами природопользования, входящими в систему природных ресурсов, нахождение которых в гражданском обороте допускается только в случаях и в пределах, установленных специальным (природоресурсным) законодательством. -------------------------------- <6> Ст. 130 Гражданского кодекса РФ.

До недавнего времени в категорию объектов недвижимого имущества, кроме земельных участков, участков недр, входили обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения. Федеральным законом "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" в часть первую ст. 130 Гражданского кодекса РФ, а в последующем и в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" были внесены изменения, в соответствии с которыми обособленный водный объект перестал относиться к объектам недвижимости. Водный кодекс РФ не определяет водный объект как имущественный объект. Вместе с тем анализ ст. 7 ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" позволяет сделать вывод, что земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются принадлежностью земельного участка и следуют его судьбе. В соответствии с ч. 4 ст. 8 Водного кодекса РФ земельные участки, на которых расположены указанные водные объекты, разделу не подлежат. Кроме того, вышеназванные пруды и обводненные карьеры должны быть учтены государством как одна из характеристик земельного участка. Следовательно, данная особенность земельного участка также должна быть отражена в его характеристике. Однако сегодня не разработаны нормативно-правовые акты по учету и регистрации таких объектов недвижимости, природных по своей сути вдвойне. Если следовать букве закона (а именно гражданского законодательства), такие объекты, как леса, многолетние насаждения, обособленные водные объекты, которые в отечественном законодательстве исторически в силу их значимости для общества и государства были отнесены к недвижимости, в настоящее время полностью устранены из сферы гражданского регулирования. Конечно, законодателем подразумевалось, что эти объекты будут являться составной частью земельного участка, однако до сих пор в гражданском законодательстве данные нормы отсутствуют, как и отсутствуют понятия тех или иных категорий. Кроме того, анализ существующего понятия "недвижимое имущество" показал несогласованность правовых режимов земельных участков и расположенных на них объектов природы, при этом допуская понимание лесных участков как самостоятельных объектов недвижимости и исключение водных объектов из числа объектов гражданских прав. Так, например, в новом Водном кодексе РФ законодатель указывает на разновидности поверхностных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности: пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках. Однако определение данных водоемов в Кодексе отсутствует. Это, в свою очередь, может привести к недобросовестному присвоению в частную собственность небольших озер или малых водохранилищ. Анализ Лесного кодекса РФ 2007 года показывает: из того, что из имущественно-правовых характеристик земельного участка теперь не делается акцент на лесе, можно предполагать, что покрытый лесом участок в имущественном аспекте будет рассматриваться как любой другой земельный участок. Все это, по мнению М. И. Васильевой, фактически сводит лес к роли принадлежности земли <7>. Кроме того, в новом Лесном кодексе РФ нет понятия лесного кадастра, а кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Однако указанный Закон утратил силу <8> в связи со вступлением в действие Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", призванного урегулировать отношения, возникающие при проведении государственного кадастрового учета объектов недвижимости. Тем не менее п. п. 2, 5, 6 ст. 1 данного законодательного акта установлено, что закон не применяется в отношении участков недр, лесов, многолетних насаждений и водных объектов и других объектов, отнесенных Гражданским кодексом РФ к объектам недвижимости. Таким образом, на сегодняшний момент гражданское законодательство не только строго не определяет правовой статус как лесного участка, так и водного объекта, но и не устанавливает порядок учета данных объектов. -------------------------------- <7> См.: Васильева М. И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. N 1 С. 13. <8> Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ // Российская газета. Федеральный выпуск от 17.05.2008. N 4662.

Полагаем, что позиция законодателя отнести вышеуказанные объекты природопользования только к ведению природоресурсного законодательства является не совсем правильной <9>. Ведь правовой режим недвижимого имущества определяется установлением его принципов, особенностями возникновения, изменения, прекращения прав в отношении его, законодательно установленным объемом правомочий и несением обязанностей, связанных с недвижимым имуществом и реализуемых при совершении сделок с ним, а также установлением юридических гарантий в отношении недвижимости. В связи с этим автор данной статьи позволит выразить мнение по поводу целесообразности выделения в составе недвижимого имущества особой группы - природных объектов недвижимости, в которую будут входить участки недр, земельные участки и являющиеся неотъемлемой частью земельного участка леса, многолетние насаждения, а также обособленные водные объекты. Считаем, что в целях обеспечения взаимного соответствия земельного, природоресурсного, гражданского законодательства данное положение уточнит понятие недвижимого имущества, разрешит законодательно урегулировать вопрос определения природных объектов недвижимости, к которым будут относиться земельный участок и расположенные на нем иные природные ресурсы, а также участки недр. Это, в свою очередь, даст возможность законодательно сохранить исторически существующую специальную регламентацию участия в гражданском обороте данных объектов, а также осуществлять их кадастровый учет. Думаем, что представленное решение позволит выработать надлежащую правовую основу для полноценного определения правовых режимов земель различных категорий, устанавливаемых соответственно лесным и водным законодательством. Ведь целью реформирования отношений собственности по поводу природных ресурсов является не столько обеспечение многообразия форм собственности или ее деления, сколько создание условий для наиболее эффективного регулирования природопользования, формирование единой действенной системы кадастрового учета по использованию природных ресурсов. -------------------------------- <9> Так, по мнению ряда авторов, такие объекты, как леса, многолетние насаждения, обособленные водные объекты, в связи их полным исключением из состава объектов недвижимого имущества, будут полностью выведены из-под действия основных принципов гражданского права. См., например: Киселева Т. В. О проблематике современной концепции понятия "недвижимость" // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 9. Сентябрь.

Название документа