Конституционное право граждан на объединения как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на примере религиозных объединений)
(Карпушкин А. В.) ("Адвокат", 2008, N 8) Текст документаКОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБЪЕДИНЕНИЯ КАК ПРЕДМЕТ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ (НА ПРИМЕРЕ РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ)
А. В. КАРПУШКИН
Карпушкин А. В., аспирант Пензенского государственного университета.
Конституция России гарантирует каждому право на свободу совести и право свободно вступать в различные общественные объединения, включая религиозные. Почему же условия реализации этих прав в разных регионах страны так сильно отличаются? Российская Федерация расположена на обширных территориях, которые занимает население, имеющее многонациональный и поликонфессиональный состав. Наиболее приемлемой формой демократического управления страной, находящейся на столь протяженных территориях, является федерализм. В сложных политических условиях, когда российский федерализм подстерегают опасности чрезмерной самостоятельности регионов вплоть до распада Федерации на независимые государства и превращения ее в конфедерацию - с одной стороны, и сползание к унитаризму - с другой, важно достичь баланса в отношениях между государством и его субъектами. Ведь в состав Российской Федерации входят субъекты, различающиеся по территории, численности населения, социально-экономическому развитию, населенные разнородными этническими группами, исповедующими разные религии. Для решения этой задачи Конституция РФ устанавливает правовой статус Федерации и ее частей. Статьей 5 Конституции закреплены основы конституционного строя в сфере государственного устройства: Российская Федерация состоит из равноправных субъектов; республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство; федеративное устройство России основано на ее территориальной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. В соответствии со ст. ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, посвященными пределам ведения Российской Федерации, полномочиям по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, пределам обладания государственной властью субъектами Федерации, последние имеют право на собственное законодательство в области свободы совести и отношений с религиозными объединениями. С установленными Конституцией положениями корреспондирует ст. 2 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" <1>, согласно которой законодательство о религиозных объединениях состоит из соответствующих норм Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, вышеназванного Закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов ее субъектов. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
Однако названная статья подлежит ограничительному толкованию, так как в компетенцию субъектов Федерации входит не весь круг вопросов законотворчества относительно деятельности религиозных объединений. В ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), а в совместном ведении РФ и ее субъектов - защита прав и свобод человека (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В связи с этим субъекты не вправе принимать законы, регулирующие правоотношения в сфере прав и свобод человека. В их компетенции принятие нормативных актов только в области защиты прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, по мнению О. Н. Терехова, субъекты Федерации своими законами не вправе сужать и ограничивать свободу совести и деятельности религиозных объединений, установленные Конституцией и федеральным законодательством <2>. -------------------------------- <2> Терехов О. Н. Проблемы развития конституционно-правового статуса религиозных объединений в России. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 206.
Аналогичной позиции придерживается и А. В. Пчелинцев, четко разграничивающий регулирование и защиту прав и свобод человека, находящихся в ведении федеральных органов власти, и защиту прав и свобод, находящихся в совместном ведении <3>. -------------------------------- <3> Пчелинцев А. В. Свобода религии и права верующих в современной России. М.: ИД "Юриспруденция", 2007. С. 89.
Однако данное разграничение полномочий не дает полной ясности о четких границах законотворчества регионов в данной области. Во многих субъектах России органы власти не ограничиваются защитой прав и свобод, но и регулируют их. Вызвано это, на мой взгляд, несколькими причинами. Во-первых, регионы таким образом пытались восполнить имеющиеся пробелы права на федеральном уровне. После принятия в 1997 г. Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" в ряде субъектов, таких как Орловская область, Хабаровский край и др., были отменены действующие там законы в данной сфере. В других регионах произведены корректирующие изменения некоторых положений их законов. Во-вторых, превышение полномочий обусловлено необходимостью учета определенных этнических и конфессиональных особенностей в различных регионах, в отношении которых "общая мерка" не подходит. Федерация как единое целое состоит из множества частей, имеющих свою самобытность. Общее не может являться арифметической суммой частей, а соответственно, и правовое регулирование жизни государства, состоящего из частей, будет отлично от регулирования жизни унитарного государства. Недостаток федерального законодательства в области свободы совести порождает стремление регионов самостоятельно регулировать деятельность религиозных объединений с учетом собственных этноконфессиональных особенностей. В большей мере это касается республик Северо-Кавказского региона. В-третьих, нестабильность федерального законодательства сама по себе провоцирует несоответствие нормотворчества субъектов федеральным законам. Принятый в 1999 г. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <4> многократно подвергался изменениям, направленным на детализацию статуса субъектов. В частности, наиболее важные поправки касались совершенствования системы разграничения предметов ведения и полномочий, обеспечения конституционной ответственности. Можно констатировать, что изменения неуклонно ведут к унификации и централизации нормативной основы деятельности регионов. В связи с этим субъектам постоянно приходится приводить собственное законодательство в соответствие с федеральным, что отрицательно сказывается на качестве и эффективности законодательства субъектов в области свободы совести. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Собственное законодательство о религиозных объединениях имеется не во всех субъектах России. Анализ правотворчества тех субъектов, где данное законодательство имеется, позволяет делать вывод, что во многих регионах несоответствие собственного законодательства федеральному выражается в превышении субъектами своих полномочий по двум основным направлениям. Первое - это нарушение принципа федерализма и децентрализации власти в части эскалации центробежных тенденций, вторжение субъектов в сферу исключительной компетенции федерального законодателя. Второе - это ущемление конституционных прав и свобод самих граждан. Оба этих направления тесно взаимосвязаны, ввиду чего целесообразным будет рассмотрение их в одном контексте. Если нарушение принципа федерализма может быть и не сопряжено с ущемлением прав граждан, то ограничение прав и свобод человека неминуемо влечет посягательство на конституционные основы принципа федерализма. Ведь в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законодателем. Однако многими субъектами Федерации принимались, а в некоторых и до сих пор продолжают действовать законы, устанавливающие особый правовой порядок реализации свободы совести и деятельности религиозных объединений. Так, Закон Республики Дагестан от 16 января 1998 г. N 5 "О свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных организациях" <5> не содержит понятия религиозного объединения и религиозной группы. Все эти образования именуются религиозными организациями и подразделяются на местные и республиканские. В Законе закреплены положения, исключающие регистрацию более одной республиканской организации одного и того же вероисповедания. Кроме того, Законом установлен запрет на создание исламской религиозной организации по национальному признаку. -------------------------------- <5> СЗ РД. 1998. N 1. Ст. 1752; 2001. N 5. Ст. 351.
Народное Собрание Республики Дагестан не ограничилось указанным Законом, и в 1999 г. был принят Закон "О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан", запрещающий деятельность ваххабитских организаций. Схожие положения были закреплены и в законах Ингушетии (1996 г.), Чечни (2000 г.), Карачаево-Черкесии (2000 г.). Подобные меры явились реакцией республиканских законодателей на этнорелигиозную агрессию, основанную на идеологии радикального ислама, характерную преимущественно для Северо-Кавказского региона. Исламский фактор именно в этом регионе часто используется как идеологическое прикрытие реализации политических интересов сепаратистских и криминальных структур. Нарушение принципа верховенства Конституции выражается и в попытках регионального законодателя разделить религиозные объединения на традиционные и нетрадиционные. Подобное разделение можно наблюдать, например, в законах Свердловской и Рязанской областей. Неправомерность закрепления разностатусности религий выражается в противоречии Конституции и федеральным законам, не содержащим подобного разграничения. Серьезные опасения вызывает экспансия радикальной квазирелигиозной идеологии извне. Запаздывание федерального законодателя в регулировании этого вопроса привело к появлению множества правовых актов субъектов Федерации, ограничивающих деятельность иностранных религиозных организаций и деятельность иностранных миссионеров. Всплеск законотворчества в этой области пришелся на конец 90-х годов XX в., о чем свидетельствует обилие региональных законов о миссионерской деятельности. Например, Закон Курганской области от 5 января 1996 г. N 28, Закон Липецкой области от 6 ноября 1996 г. N 53-ОЗ, Закон Орловской области от 22 июня 1997 г. N 41-ОЗ, Закон Рязанской области от 11 ноября 1996 г., Закон Свердловской области от 12 июля 1999 г. N 16-ОЗ, а также законы Тульской, Тверской, Томской, Архангельской областей и др. Ввиду их явного несоответствия федеральному законодательству все они были признаны утратившими силу. После отказа от атеистической идеологии в 90-х годах прошлого века в Россию хлынула волна миссионеров различного толка, зачастую проповедующих идеи, содержащие деструктивный элемент. Попытки противодействовать им (в большинстве своем неудачные) выразились в таком обилии регионального законодательства в сфере свободы совести. Спад активности агрессивных проповедников, а также усилия федерального законодателя привели к признанию утратившими силу многих региональных законов в указанной сфере. Однако в некоторых субъектах, например в Белгородской области (Закон от 19 марта 2001 г. (в редакции от 4 декабря 2007 г.) "О миссионерской деятельности на территории Белгородской области"), в Смоленской области (Закон от 10 июня 2003 г. N 25-З "О миссионерской деятельности на территории Смоленской области"), в Воронежской области (Закон от 30 апреля 1999 г. (в редакции от 3 июня 1999 г.) "О порядке осуществления миссионерской деятельности на территории Воронежской области"), до сих пор действуют законы, не соответствующие Конституции РФ. Сам факт наличия в субъектах законов о миссионерской деятельности представляется неконституционным. Миссионерство и миссионерская деятельность (лат. missio - поручение, посылка) - деятельность религиозных организаций по распространению своего вероучения. В соответствии с общепризнанными нормами международного права, являющимися составной частью правовой системы Российской Федерации, каждый человек имеет право распространять идеи и информацию любыми средствами и независимо от государственных границ. Право свободно выбирать, иметь и распространять религиозные убеждения гарантированно Конституцией РФ (ст. 28). Следовательно, распространение веры, т. е. миссионерство, является неотъемлемым правом каждого человека и любой религиозной организации. То есть выделение миссионерской деятельности и миссионеров в принятых законах в качестве отдельного объекта правового регулирования неправомерно <6>. -------------------------------- <6> Терехов О. Н. Указ. соч. С. 210, 211.
По смыслу ст. 6 Закона о свободе совести распространение веры (т. е. миссионерство) является неотъемлемой частью характеристики религиозного объединения. Помимо неправомерности выделения миссионеров как особого субъекта правоотношений региональный законодатель ограничивает права миссионеров по территориальному признаку и признаку наличия у миссионеров иностранного гражданства. Здесь также прослеживается, что нарушение прав граждан сопряжено с посягательством субъектов России на конституционные основы государства, так как в соответствии со ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом. Из чего вытекает, что законодатель субъекта Федерации не управомочен ограничивать деятельность иностранных граждан, поскольку это в компетенции Федерации. Как отмечалось выше, ущемление прав граждан на свободу совести в субъектах может быть связано с территориальным признаком. Так, Устав Магаданской области, принятый Магаданской областной Думой 26 декабря 2001 г., статьей 27 гарантировал приоритетные права на свободу совести на территории области ее жителям. Статьей 28 Устава устанавливалось, что правовые акты области могут связывать использование закрепленных в них прав с обладанием лицами местом жительства на территории области. Указанная норма была принята с нарушением части 3 статьи 55 Конституции РФ и статьи 3 Федерального закона от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которой наличие регистрации не может служить основанием для установления или ограничения прав и свобод граждан. На данном основании решением Магаданского областного суда от 25 сентября 2002 г. дискриминационные положения Устава были признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению. Очевидно, что приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным - процесс сложный и многоступенчатый. Ведь федерация - это не унификация всего законодательства. Федерация есть механизм обеспечения единства многообразия. Количество и глубина противоречий напрямую зависят от степени политической нестабильности в государстве. Многочисленные правовые коллизии между законами субъектов и Российской Федерации явились следствием слабого федерализма 90-х годов XX в., когда некоторые субъекты требовали частичную независимость и даже заявляли право на сецессию. По мере упрочения суверенитета народа Российской Федерации (суверенитет по смыслу ст. 3 Конституции принадлежит не отдельным частям населения, а российскому народу в целом, а следовательно, любые сепаратистские решения окажутся в противоречии с Конституцией <7>) законодательство субъектов стало в большей степени соответствовать установленным Конституцией нормам. -------------------------------- <7> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006. С. 110.
Но, несмотря на наметившуюся тенденцию к оздоровлению законодательства регионов, многие противоречия остаются нерешенными. Основные причины такого положения, на мой взгляд, связаны с выстраиванием федерализма на принципах децентрализации власти "сверху", а не приближения федеральной власти к этноконфессиональным особенностям регионов. Усиление центростремительных тенденций отрицательно сказывается на эффективности правотворчества субъектов в пределах своей компетенции по вопросам свободы совести и отношений с религиозными объединениями. Сложность рассматриваемого вопроса заключается в том, что единый стандарт прав и обязанностей человека, в соответствии с которым, по смыслу ч. 2 ст. 6 Конституции, субъекты не могут изменять конституционный статус личности, не всегда является действенным механизмом упорядочения деятельности религиозных объединений в регионах. Конфликт конкурирующих религиозных объединений, нетипичный для одного субъекта, может быть очень характерным для другого. Однако, учитывая деликатность указанной сферы правового регулирования, давать возможность регионам самостоятельно регулировать вопросы, вытекающие из властно-церковных отношений, представляется опрометчивым. Исключительная важность данных отношений удерживает их регулирование на федеральном уровне. Вместе с тем федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере свободы совести, должен обеспечивать баланс конституционно значимых интересов всех субъектов этих отношений. В противном случае искажалось бы существо обязанности государства по гарантированию равенства всех субъектов указанных правоотношений на использование своих конституционных прав и свобод.
------------------------------------------------------------------
Название документа