Заключение договоров доверительного управления имуществом, находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации
(Тужилова-Орданская Е. М., Анисимов В. А.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2008, N 9) Текст документаЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРОВ ДОВЕРИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ, НАХОДЯЩИМСЯ В СОБСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. М. ТУЖИЛОВА-ОРДАНСКАЯ, В. А. АНИСИМОВ
Тужилова-Орданская Елена Марковна - доктор юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права Института права Башкирского государственного университета.
Анисимов Владимир Александрович - ассистент кафедры гражданского права Института права Башкирского государственного университета.
Доверительное управление имуществом является сравнительно новым институтом российского гражданского законодательства. Наибольшее применение указанный институт получил лишь с введением в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации. Использование доверительного управления позволяет собственнику без осуществления каких-либо действий по содержанию собственного имущества извлекать из него выгоду для себя или третьих лиц. Подобная конструкция представляется вполне эффективной для управления значительными по объему имущественными комплексами. Это в равной степени может относиться и к государству как обладателю колоссальной материальной базы. Так, Н. Д. Егоров справедливо отмечает, что в собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований до настоящего времени находятся значительные материальные ценности. Аппарат органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, занят другими делами, а порой и не способен эффективно использовать эти ценности. И здесь на помощь приходит институт доверительного управления имуществом <1>. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право: Учебник. В 3 т. Т. 2. 4-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М.: Проспект, 2006. С. 686.
Порядок заключения договора доверительного управления имуществом, находящимся в государственной собственности, предусмотрен в ряде подзаконных нормативных правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, в настоящий момент действует Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" <2>, а также принятое в соответствии с ним Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. N 1485 "О проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)" <3>. На уровне субъектов Российской Федерации тоже встречаются аналогичные акты. Например, в Республике Башкортостан применяется Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 3 ноября 1998 г. N 245 "О порядке передачи в доверительное управление акций, находящихся в собственности Республики Башкортостан, и заключении договоров доверительного управления этими акциями" <4>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5764. <3> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5919. <4> Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1999. N 4. Ст. 303.
Однако возможность и эффективность закрепленного в упомянутых и подобных нормативных правовых актах механизма правового регулирования, его применение в отношении государственной (муниципальной) собственности вызывают серьезные сомнения. В значительной степени это объясняется наличием специального субъекта в таких правоотношениях - публичного образования. В этой связи следует согласиться с мнением Л. В. Андреевой о том, что необходимо различать деятельность государства как выразителя публичного интереса и деятельность государства как собственника своего имущества <5>. Таким образом, в данном аспекте наиболее важным видится вопрос об уяснении природы такого интереса. Речь идет в первую очередь о возможности определения деятельности государства по управлению собственным имуществом через категорию государственных нужд. -------------------------------- <5> См.: Андреева Л. В. Государственные нужды: гражданско-правовое и бюджетное регулирование // Научные труды РАЮН. М.: Юрист, 2001. N 1. Т. 1. С. 260.
Так, например, в п. 8 Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 3 ноября 1998 г. N 245 отмечается, что передача в доверительное управление акций, находящихся в собственности Республики Башкортостан, и заключение договоров управления этими акциями в случаях, не урегулированных Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", осуществляются в порядке, установленном настоящим Постановлением. Очевидно, что существующий порядок размещения заказов значительно отличается от приведенных выше источников правового регулирования. Таким образом, разрешение поставленной проблемы должно предопределить выбор верного механизма правового регулирования правоотношений по поводу заключения договоров доверительного управления имуществом, относящимся к государственной собственности. Понятие "государственные нужды" получило широкое распространение в законодательных актах 90-х гг. прошлого столетия. В действующем законодательстве ему посвящены нормы, содержащиеся в § 4 гл. 30 Гражданского кодекса РФ, а также в Федеральных законах от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ) <6>, от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <7> и ряде других нормативных правовых актов. Общее определение данного понятия дано в ст. 3 Федерального закона N 94-ФЗ. В нем предусмотрено деление государственных нужд на федеральные нужды, т. е. потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств (международных целевых программ), и нужды субъектов Российской Федерации, а именно потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105. <7> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.
Следует отметить, что определение государственных нужд, приведенное в представленной формулировке, приводит к размыванию границ указанного понятия. В первую очередь это выражается в отсутствии легального определения функций Российской Федерации как государства - публичного субъекта. При этом в науке в данном качестве выделяют экономическую, социальную функцию, функцию по налогообложению и взиманию налогов, функцию обеспечения прав и свобод граждан, законности и правопорядка, функцию охраны природы и окружающей среды, а также функцию государства по обеспечению (стимулированию) научно-технического прогресса <8>. Очевидно, что решение вопроса о применении того или иного механизма регулирования отношений путем отнесения деятельности государства к одной из указанных выше функций представляется весьма спорным. -------------------------------- <8> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. С. С. Алексеева. М., 1998. С. 170 - 175.
Несколько иначе обстоит дело с определением государственных нужд как потребностей, необходимых для исполнения функций и полномочий государственных заказчиков. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона N 94-ФЗ государственными заказчиками признаются государственные органы (органы государственной власти), уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных нужд. Исходя из буквального толкования содержания указанной нормы, можно сделать вывод о том, что потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий органа государственной власти либо органа местного самоуправления, выступающих государственными заказчиками, являются государственными (муниципальными) нуждами. Так, например, согласно п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 <9>, органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество). Кроме того, в соответствии с п. 5.1 Положения к числу полномочий данного органа относятся: проведение в установленном порядке конкурсов и заключение договоров об организации торгов (конкурсов, аукционов), государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства. Таким образом, потребности Росимущества для осуществления функций по управлению федеральным имуществом и полномочий на размещение заказов в данной сфере, по смыслу ст. 3 Федерального закона N 94-ФЗ, могут считаться государственными нуждами. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4897.
Аналогичные положения закреплены и на уровне субъектов Российской Федерации, в частности в Законе Республики Башкортостан от 20 июля 2004 г. N 96-з "Об управлении государственной собственностью Республики Башкортостан" <10>. -------------------------------- <10> Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. N 15. Ст. 872.
Несложно предположить, что у государственного органа объективно может возникнуть потребность в оказании ему услуг по эффективному управлению государственным имуществом с применением института доверительного управления. Критерием отнесения тех или иных потребностей государства к понятию государственных нужд также выступает источник их финансирования. В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 94-ФЗ источниками финансирования государственных нужд выступают средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Очевидно, что финансируемые иным образом потребности Российской Федерации или ее субъектов не могут быть отнесены к государственным нуждам. Возникает вопрос о возможности применения института доверительного управления в качестве услуги, оказываемой для государственных нужд. Дело в том, что целью доверительного управления зачастую выступает эффективное управление имуществом собственника. При этом требование, касающееся эффективности, наиболее полно обеспечивается возможностью получения доходов от использования такого имущества. В соответствии с положениями ст. 1023 Гражданского кодекса РФ доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, за счет доходов от использования этого имущества. Таким образом, источником финансирования вознаграждения доверительному управляющему являются непосредственно те доходы, которые он получил от использования переданных ему в управление материальных ценностей. Полагаем, что указанные средства нельзя отнести к бюджетным источникам. Подобное мнение поддерживается и правоприменителем. В качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 февраля 2002 г. N А56-27648/01. По указанному спору открытое акционерное общество "Ленэнерго" обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к открытому акционерному обществу "Санкт-Петербургские электрические сети", Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга о признании недействительным договора доверительного управления имуществом. Истец обосновывал исковые требования тем, что указанный договор является государственным контрактом о товарах, работах, услугах для обеспечения государственных нужд, а, следовательно, мог быть заключен только на конкурсной основе через процедуру торгов. Однако суд не принял во внимание данное обстоятельство, указав, что существо договора доверительного управления имуществом заключается в передаче имущества. По мнению суда, в данном случае договор является сделкой по распоряжению имуществом казны г. Санкт-Петербурга, и такая сделка не имеет отношения к расходованию бюджетных средств города. В соответствии с определением, содержащимся в ст. 72 БК РФ, государственный контракт представляет собой договор, заключаемый органом государственной власти от имени надлежащего субъекта с конкретными лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. В настоящем случае в бюджете Санкт-Петербурга не было предусмотрено каких-либо нужд, связанных с договорами доверительного управления <11>. -------------------------------- <11> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 7 февраля 2002 г. N А56-27648/01 // http://tenderenergo. ru/docs/?ELEMENT_ID=1219 (текст официально опубликован не был).
Оставив в стороне неверное суждение о том, что договор доверительного управления является сделкой по распоряжению имуществом, следует отметить, что предложенное судом толкование норм законодательства о размещении заказов представляется не совсем верным. Хотя Федеральный закон N 94-ФЗ и не содержит критериев отнесения уплачиваемых исполнителю средств к внебюджетным источникам, применение такой конструкции к доверительному управлению государственным имуществом вполне оправданно. Так, согласно позиции Министерства финансов РФ, отраженной в письме от 21 февраля 2006 г. N 02-13-10/339 "О внебюджетных источниках финансирования", к внебюджетным источникам финансирования потребностей Российской Федерации можно отнести доходы получателей средств федерального бюджета, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Вместе с тем любой внебюджетный источник может быть направлен на финансирование заказов для государственных и муниципальных нужд <12>. -------------------------------- <12> См.: письмо Минфина РФ от 21 февраля 2006 г. N 02-13-10/339 "О внебюджетных источниках финансирования" // http://www. pravoteka. ru/pst/912/455561.php (текст официально опубликован не был).
Таким образом, закономерно напрашивается вывод о том, что отношения по поводу заключения договоров доверительного управления государственным имуществом регулируются законодательством о поставках продукции, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Однако этот вывод влечет за собой ряд серьезных правовых проблем. В первую очередь речь может идти о системе законодательства о размещении заказов и его соотношении с иными законодательными актами. Так, в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона N 94-ФЗ законодательство о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из "настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов". При этом нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Федеральному закону N 94-ФЗ. Необходимо отметить, что все названные выше специальные акты, посвященные регулированию отношений по заключению договоров доверительного управления имуществом, относящимся к государственной собственности, содержат иные правила, чем предусмотренные законодательством о размещении заказов. Так, например, нормы Правил проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний), утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. N 1485, противоречат положениям Федерального закона N 94-ФЗ как по вопросу об организации (размещения информации, порядка формирования комиссии, обеспечения заявок), так и по вопросу проведения конкурса (определения победителя, заключения договора по результатам торгов). Кроме того, в указанных нормативных актах упоминаются различные основания возникновения гражданских правоотношений, а именно договор доверительного управления в Правилах и государственный контракт в Федеральном законе. Такое же положение дел складывается и при сопоставлении текстов законодательных актов субъектов Российской Федерации, в частности Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 3 ноября 1998 г. N 245 с положениями законодательства о размещении заказов. Естественно, в такой ситуации сложно говорить о единообразии применения норм действующего законодательства в области заключения договоров доверительного управления государственным имуществом, что подтверждается разнородной судебной практикой в данной сфере <13>. Полагаем, что для целей установления такого единообразия в первую очередь требуется закрепление на законодательном уровне четких критериев отнесения той или иной деятельности государственных органов Российской Федерации и ее субъектов к сфере обеспечения государственных нужд. Необходимо также устранить внутренние противоречия в системе законодательства о размещении заказов. Непосредственно это касается приведения норм ранее принятых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере обеспечения государственных нужд, в соответствие с требованиями действующего Федерального закона N 94-ФЗ. Очевидно, что без проведения подобных мероприятий в настоящий момент применение института доверительного управления имуществом не может в полной мере обеспечивать эффективности использования имущества, находящегося в собственности Российской Федерации и ее субъектов. -------------------------------- <13> См.: информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 января 1997 г. N С5-7/ОЗ-39 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 4. С. 122; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10 июля 2007 г. N Ф04-4363/2007(35794-А03-13) // СПС "Гарант".
------------------------------------------------------------------
Название документа