Порядок заключения договоров аренды нежилых помещений, являющихся государственной собственностью
(Пискунова Е. А.) ("Юрист", 2008, N 10) Текст документаПОРЯДОК ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРОВ АРЕНДЫ НЕЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ, ЯВЛЯЮЩИХСЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Е. А. ПИСКУНОВА
Пискунова Е. А., начальник юридического отдела Зеленоградского территориального агентства Департамента имущества города Москвы, аспирантка кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского городского университета управления Правительства Москвы.
Правоотношения, связанные с оборотом и преобразованием недвижимости, - одна из тем, которые никогда не утрачивали актуальность на протяжении всей истории права. В настоящее время появляется необходимость создавать новый режим регулирования взаимоотношений между государством и частным сектором, построенный на наиболее рациональном и экономически выгодном управлении государственной собственностью в рамках договорных отношений, который позволяет достичь баланса между интересами государства и частного собственника. Одним из наиболее важных в процессе управления государственной собственностью является решение задачи должного управления объектами недвижимости, в частности с целью пополнения бюджета от передачи в аренду административных зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в собственности государства. Статьей 212 Гражданского кодекса предусмотрено, что особенности распоряжения, в том числе государственным имуществом, могут быть установлены законом. На основании данной нормы 30 июня 2008 г. был принят Федеральный закон N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты РФ", устанавливающий ограничения, связанные с распоряжением государственным имуществом, при заключении договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления. Вышеназванный Федеральный закон дополняет действующий Федеральный закон "О защите конкуренции" ст. 17.1, в соответствии с которой, начиная с 2 июля 2008 г. договоры аренды в отношении нежилых помещений, являющихся государственной собственностью, вне зависимости от того, закреплены ли они на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными предприятиями или учреждениями или нет, могут быть заключены только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2008. N 27. Ст. 3126.
Безусловно, что принятие указанного Закона делает процедуру получения помещения на праве аренды максимально прозрачной. Цель его - недопущение недобросовестной конкуренции, исключение возможности коррупционных действий со стороны чиновников и лоббирования определенных интересов (путем бесконкурсного предоставления нежилых помещений), обеспечив всем равные возможности для участия в торгах. Однако действующая редакция ст. 17.1, по мнению автора, не позволяет достичь указанной цели по следующим причинам. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ" государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации является частью государственной социально-экономической политики и направлена на: развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в целях формирования конкурентной среды в экономике Российской Федерации, обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства; обеспечение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства <2>. Принятие мер по поддержке указанных структур обусловлено их большой социальной значимостью и низкой конкурентоспособностью по сравнению с крупным бизнесом. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.
В порядке реализации данного Федерального закона московским Правительством был принят ряд нормативных актов, обеспечивающих поддержку субъектов малого предпринимательства. К их числу относятся: Закон города Москвы от 7 июля 2004 г. N 47 "О городской целевой программе по обеспечению субъектов малого предпринимательства нежилыми помещениями на 2004 - 2008 годы", Постановление Правительства Москвы от 5 февраля 2008 г. N 88-пп "О концепции имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в городе Москве". Обеспечение субъектов малого предпринимательства нежилыми помещениями на льготных условиях было одной из основных задач, поставленных перед городскими властями. Для достижения указанной цели широкое распространение получили так называемые специализированные аукционы на право заключения договоров аренды нежилых помещений, проводимые Департаментом имущества города Москвы в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 11 сентября 2007 г. N 797-пп. К участию в указанных аукционах допускались только организации, включенные в реестр субъектов малого предпринимательства города Москвы, что, в свою очередь, увеличивало шансы малых предприятий на победу в торгах. Кроме того, стартовая ставка арендной платы за объекты, выставляемые на специализированные аукционы для субъектов малого предпринимательства, рассчитывалась в соответствии с Методикой, утвержденной Постановлением Правительства от 30 ноября 2004 г. N 838-ПП, в результате чего она была ниже рыночной ставки не менее чем на 30%. В настоящее же время согласно п. 4 ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" <3> аукционы на право заключения в том числе и договоров аренды нежилых помещений (до принятия соответствующего Постановления РФ) проходят в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно ст. 18 которого аукционы должны проводиться открытыми по составу участников, а цена определяться на основании рыночного отчета об оценке. В связи с чем участие в аукционах организаций крупного бизнеса, сетевых компаний, профессиональных участников торгов (риелторов) наряду с субъектами малого предпринимательства (обладающих меньшими ресурсами и возможностями) ставит последних в заведомо неравное положение. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
Учитывая изложенное, автор считает необходимым дополнить действующую редакцию ч. 3 ст. 53 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", предусмотрев, что "аукционы на право заключения договоров с субъектами малого предпринимательства, включенными в соответствующие реестры, проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", но с ограничением по составу участников". А при подготовке постановления Правительства РФ о порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении государственного имущества, о котором идет речь в ч. 4 ст. 17.1 комментируемого Закона, представляется необходимым предусмотреть отдельную главу, определяющую порядок проведения торгов с участием субъектов малого и среднего бизнеса. Предложенные дополнения позволят реализовывать государственную политику в области поддержки субъектов малого предпринимательства, не нарушая основного принципа, установленного действующим Законом о конкуренции, а именно заключение договоров по распоряжению государственным имуществом по результатам конкурсов или аукционов. Следует обратить внимание на тот факт, что при применении ст. 17.1 комментируемого Закона на практике Департамент имущества города Москвы, который осуществляет полномочия собственника в отношении недвижимого имущества, являющегося городской собственностью, столкнулся со следующими трудностями при заключении договоров аренды нежилых помещений с публично-правовыми образованиями. Согласно ст. 10 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" нежилые помещения, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, дипломатическим представительствам иностранных государств в аренду в порядке, установленном законодательством Российской Федерации <4>. Данная норма содержится и в ст. 70 Устава города Москвы. Более того, ст. 36 Закона РФ от 18 апреля 1991 N 1026-1 "О милиции" предусмотрено, что органы исполнительной власти обязаны предоставить милиции не просто служебные помещения, а помещения, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи. До 2 июля 2008 г. такие помещения предоставлялись в аренду на основании распорядительного документа Департамента имущества города Москвы в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 13 августа 1996 г. N 689. -------------------------------- <4> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 683.
В связи со вступлением в силу ст. 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ, которая не содержит ограничений по субъектному составу, а также при ее буквальном исполнении Департамент имущества города Москвы при реализации функций столицы обязан провести конкурс или аукцион на право заключения договоров аренды нежилых помещений для размещения соответствующих структур, что само по себе является абсурдным. Учитывая изложенное, автор предлагает изменить ст. 17.1, изложив ее в следующей редакции: "Заключение с хозяйствующими субъектами договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества..." Предложенное дополнение внесет ясность при применении указанной статьи и позволит ограничить круг лиц, на которых распространяется действие данной нормы, до хозяйствующих субъектов, под которыми в соответствии со ст. 4 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" понимаются: индивидуальные предприниматели, коммерческие организации, а также некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую доход. Не следует забывать, что существует ряд и других физических и юридических лиц, которые не могут принять участие в конкурсе, аукционе (по тем или иным причинам), а предоставить им нежилое помещение в настоящий момент на бесконкурсной основе также не представляется возможным ввиду отсутствия соответствующих законодательных актов. Комментируемая ст. 17.1 предусматривает, что право на заключение договора (в нашем случае аренды нежилого помещения) на бесконкурсной основе может быть предоставлено на основании: актов Президента РФ, решений Правительства РФ; решения суда, вступившего в законную силу; федерального закона, устанавливающего иной порядок распоряжения этим имуществом <5>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
Однако до настоящего момента ни одного из указанных нормативных актов не принято. В Москве, согласно Постановлению Правительства Москвы от 13 августа 1996 г. N 689 "О поступлении средств по итогам первого полугодия 1996 г. от приватизации, аренды земли и нежилых помещений и дополнительных мерах по совершенствованию учета городского имущества и повышению эффективности его использования", право на бесконкурсное получение в аренду нежилого помещения могло быть предоставлено по распоряжению Департамента имущества города Москвы в случаях, установленных данным Постановлением. В том числе в целях обеспечения выполнения городских программ, утвержденных Правительством Москвы. Примером может служить программа московского Правительства "Об организации деятельности гаражно-стояночного хозяйства на территории административных округов города Москвы", утвержденная Постановлением Правительства Москвы от 24 мая 1994 г. N 442-ПП. Согласно данной программе машино-места предоставлялись в аренду по решению гаражных комиссий, созданных при префектурах соответствующих округов, причем право внеочередного получения машино-места для хранения транспортного средства предоставлялось льготным категориям граждан <6>. Естественно, что в связи с принятием ст. 17.1 Правительство Москвы обязано данные машино-места также выставить на аукцион по определению ставки арендной платы и, как уже говорилось ранее, без ограничения по составу участников. Причем, если речь идет о домах-новостройках, в которых на 1-х этажах расположены гаражи-стоянки, то жители таких домов также не будут иметь никаких преимуществ (в отличие от ранее действующего законодательства) перед другими участниками аукциона, конкурса. В связи с чем автор полагает целесообразным при выставлении таких объектов на аукционы или конкурсы исключать из типовой формы договора аренды нежилого помещения, находящегося в собственности города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 23 августа 2005 г. N 648-ПП, право арендатора на передачу помещения в субаренду, а также право на переуступку прав и обязанностей по договору. Данные ограничения позволят исключить возможность участия в аукционе лиц, целью которых является не получение объекта аренды для использования по назначению, а извлечение прибыли путем переуступки прав или субаренды. -------------------------------- <6> Вестник мэрии Москвы. 1994. Июль. N 14.
Более сложной для города Москвы представляется проблема, возникшая в связи со вступлением в силу ст. 17.1, передачи в безвозмездное пользование нежилых помещений для развития организаций здравоохранения, народного образования, культуры. Наглядным примером является Постановление Правительства Москвы от 29 января 2008 г. N 76-ПП "О порядке использования государственными учреждениями недвижимого имущества, переданного им в оперативное управление". В соответствии с данным Постановлением образовательные учреждения города Москвы заключали договоры безвозмездного пользования с государственными учреждениями здравоохранения города Москвы на помещения (комнаты), находящиеся в оперативном управлении, для размещения медицинских кабинетов с целью оказания медицинской помощи работникам, детям и подросткам на безвозмездной основе <7>. Учитывая, что ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" регламентирует и распоряжение имуществом, находящимся в оперативном управлении, реализация данной московской программы становится невозможной. А выставление одного из школьных кабинетов на конкурс на право заключения договора безвозмездного пользования вызывает недоумение, так как сложно представить коммерческую организацию, которая возьмется оказывать необходимые медицинские услуги безвозмездно. -------------------------------- <7> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 10.
В связи с чем, а также учитывая большой опыт Москвы в области управления недвижимостью, автор полагает необходимым воспользоваться положительной практикой московского Правительства при передаче в аренду объектов недвижимости на бесконкурсной основе и внести соответствующие положения в Постановление Правительства РФ, регламентирующее порядок передачи имущества без проведения конкурса или аукциона, по аналогии с московским законодательством, а именно предусмотреть бесконкурсную передачу имущества в случаях: 1) предоставления помещений при выводе арендаторов из высвобождаемых зданий - в связи с реконструкцией или сносом зданий, сооружений. Правительством Москвы осуществляется программа по сносу пятиэтажных жилых домов и аварийных домов, подлежащих сносу. Эта программа носит массовый характер и затрагивает интересы не только жителей указанных домов и собственников нежилых помещений, получающих компенсацию в соответствии с действующим законодательством. В первую очередь она касается арендаторов нежилых помещений, расположенных в таких домах. В соответствии с типовым договором аренды нежилого помещения, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 23 августа 2005 г. N 648-ПП, при сносе здания договор аренды прекращает свое действие <8>. Однако, в связи с тем что Правительство Москвы заинтересовано в сохранении существующей в каждом административном округе социальной инфраструктуры, а также сохранении рабочих мест, добросовестным арендаторам предоставлялись нежилые помещения в порядке замены, что, по мнению автора, является необходимым и должно быть внесено в соответствующее постановление Правительства РФ; -------------------------------- <8> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 51.
2) предоставления помещений для общественных организаций и объединений, созданных инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов; 3) предоставления помещений подрядным организациям, выигравшим конкурс на осуществление работ по уборке придомовой территории. Ранее действовавшее законодательство позволяло победителям таких конкурсов передавать в аренду нежилые помещения, обеспечивающие выполнение ими функций подрядчиков. Следует отметить, что выставление данных помещений на аукцион представляется нецелесообразным, так как они являются по своей сути нерентабельными - их общая площадь не превышает 10 метров, а использование возможно только с целью хранения рабочего инвентаря. Вообще, несмотря на то что Закон действует буквально несколько месяцев, он уже успел вызвать массу разногласий по вопросу его толкования и применения. В этом смысле интересной является позиция Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) по вопросу применения статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В своем заключении ФАС указывает, что согласно п. 3 ст. 425 ГК РФ договор признается действующим до определенного в нем момента окончания сторонами обязательств, заключение после 2 июля 2008 г. договоров передачи имущества без проведения конкурса или аукциона, а также продление после вышеуказанной даты ранее заключенных договоров, заключение дополнительных соглашений, расширяющих предмет договоров, является нарушением требований, предусмотренных ст. 17.1 и главой 5 Закона "О защите конкуренции". С такой позицией трудно согласиться. В соответствии со ст. 422 Гражданского кодекса РФ "если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров" <9>. Однако ФЗ N 108-ФЗ обратной силы не предусматривает. В связи с чем, по мнению автора, при пролонгации договоров аренды нежилых помещений, являющихся государственной собственностью, стороны не должны руководствоваться ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", а исходить из условий договора аренды и действующего законодательства, а именно в соответствии с п. 1 ст. 621 ГК РФ арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока действия договора аренды имеет преимущественное (перед другими лицами) право на заключение договора аренды на новый срок. Более того, во избежание двусмысленного толкования норм автор полагает целесообразным предусмотреть, что положения ст. 17.1 комментируемого Закона распространяются на отношения по вновь заключаемым договорам и не регламентируют правоотношения, складывающиеся при пролонгации действующих договоров на новый срок. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
------------------------------------------------------------------
Название документа