Проблемы и перспективы развития азартных игр в России в специализированных игорных зонах
(Романова И. Н.) ("Юрист", 2008, N 10) Текст документаПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АЗАРТНЫХ ИГР В РОССИИ В СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ИГОРНЫХ ЗОНАХ
И. Н. РОМАНОВА
Романова И. Н., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского института экономики, менеджмента и права.
Одной из важнейших новелл Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон), введенного в действие с 1 января 2007 г., явилось требование о переводе игорного бизнеса в специально созданные на территории четырех субъектов РФ игорные зоны. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 7.
Такая вынужденная мера была вызвана повсеместной не поддающейся контролю и зачастую нелегальной деятельностью индивидуальных предпринимателей в сфере азартных игр, с вовлечением в игорную индустрию обширных масс российских граждан вне зависимости от уровня благосостояния; территориальной близостью игорных заведений к жилым кварталам и объектам социально-культурной сферы. Однако становится очевидным, что стремление законодателя упорядочить отношения в области азартных игр, используя жесткие ограничительные меры и предъявляя сложно выполнимые требования, способствует лишь тому, что мелкий и средний игорный бизнес либо закрывается, либо пытается адаптироваться к новым правилам, нередко принимая незаконные формы, а большинство представителей крупного игорного бизнеса стремится освоить сферу игорного бизнеса в других государствах, переводя за рубеж свой капитал. Решение проблемы упорядочивания игорной сферы было объективно необходимо, однако следовало учитывать уже имеющийся опыт, который показывает, что запреты на игорную деятельность в нашем государстве еще ни разу не принесли ожидаемого результата. Решение же о размещении казино и залов игровых автоматов исключительно в игорных зонах вполне сопоставимо с запретом азартных игр. Ориентируясь на успешный зарубежный опыт регламентации игорного бизнеса, российскому законодателю в ходе работы над проектом будущего закона следовало учитывать, что ни крупнейшая в мире по доходности игорная зона в китайском Макао, ни американский Лас-Вегас не были образованы искусственным путем, как это происходит в России в настоящее время. На строительство объектов четырех игорных зон: "Азов-Сити" на границе Азовского района Ростовской области и Щербиновского района Краснодарского края; "Янтарная" в Калининградской области; "Сибирская монета" на территории Алтайского края, а также зоны, размещенной в Приморском крае под не утвержденным пока названием "Приморье", по данным Минфина, основанным на проектах игорных зон, представленных администрациями четырех регионов, потребуются колоссальные затраты в 727,5 миллиарда рублей <2>. -------------------------------- <2> Lenta. ru Издание Rambler Media Group от 10.04.2008 // http://www. lenta. ru/news/2008/04/10/gamezone/.
Предполагается, что на финансирование строительства будут направлены некоторые средства федерального бюджета и государственных акционерных обществ, однако на сегодняшний день ни в одном из перспективных документов Минфина такого указания не содержится. В сложившейся ситуации становится очевидным, что без активного привлечения капитала крупных инвесторов реализация столь грандиозного проекта по перемещению игорного бизнеса в специализированные зоны окажется весьма затруднительной. Положение п. 7 ст. 9 Федерального закона N 244-ФЗ, устанавливающее, что решение о ликвидации игорной зоны не может быть принято Правительством до истечения десяти лет с даты ее создания, еще больше осложняет ситуацию, поскольку лишает сферу азартных игр инвестиционной привлекательности как для российских, так и для иностранных предпринимателей, согласных финансировать строительство в игорных зонах, лишь заручившись законными гарантиями своей деятельности. При таких условиях гарантированный Законом десятилетний срок представляется недостаточным для осуществления крупного финансового инвестирования субъектами, заинтересованными в сохранении и обеспечении своих вкладов, поскольку в данном случае речь идет не только о приобретении права собственности на возводимые недвижимые объекты, но также и о том, на сколько деятельность по организации и проведению азартных игр может быть продлена в игорной зоне по истечении определенного законодателем времени. На готовность инвесторов вложить средства в строительство игорных зон влияют и причины организационного характера: исходя из сроков подготовки документации, строительства, создания инфраструктуры, завершение строительства даже части объектов игорной зоны к 1 июля 2009 г. представляется весьма проблематичным. Сложившаяся ситуация привела к попытке законодательного увеличения сроков застройки зональных территорий. Так, в Государственную Думу РФ на рассмотрение был внесен проект закона о переносе на три года срока вывода игорного бизнеса в зоны - с 1 июля 2009 г. на 1 июля 2012 г. Однако данный законопроект, не выдержав критики парламентариев, был отозван его автором <3>. Вполне вероятно, что причиной недовольства депутатов послужила не только попытка отсрочить "переселение" азартных игр, но и отраженная в проекте закона идея о передаче Правительству России права принятия решений о создании игорных зон на территории других субъектов Федерации, помимо предусмотренных действующим законодательством, как стремление отойти от неукоснительного соблюдения требований Закона о регулировании игорного бизнеса. -------------------------------- <3> Законопроект, внесенный депутатом А. В. Поповым (фракция "Единая Россия") был отозван им 2 июля 2008 г. / Ассоциация деятелей игорного бизнеса // http://adib92.ru/.
Создание специализированных игорных зон представляется также не вполне обоснованным и с экономической точки зрения. С введением Закона в действие все региональные бюджеты, за исключением пяти регионов, лишаются поступлений от налогообложения организаторов азартных игр, а ведь эти довольно крупные средства <4> могут быть направлены на социально полезные цели. -------------------------------- <4> По данным управления ФНС России, в одной только столице за 2007 г. было получено 6,426 миллиарда рублей налога на игорный бизнес // Российский налоговый курьер. 2008. 2 июля.
В числе негативных последствий установления нового правового режима деятельности организаторов азартных игр - потеря рабочих мест многими гражданами, занятыми в данной сфере. Здесь следует обратить внимание на то, что, закрепляя необходимость перемещения организаторов азартных игр в специально отведенные игорные зоны с полным прекращением к 1 июля 2009 г. игорной деятельности на ранее занимаемой территории, законодатель в то же время по отношению к организаторам тотализаторов и букмекерских пари устанавливает более демократичные нормы, предоставляя таким субъектам возможность действовать и вне игорных зон, при условии выполнения следующих требований: во-первых, наличие лицензии, порядок выдачи которой определяется Правительством РФ; во-вторых, соблюдение организаторами пари запрета на осуществление в букмекерских конторах и тотализаторах деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов и игровых столов; в-третьих, расположение букмекерских контор и тотализаторов в зданиях, строениях и сооружениях, являющихся объектами капитального строительства, за исключением ряда недвижимых объектов - мест расположения детских, образовательных, медицинских учреждений, культовых, религиозных и т. п. организаций, на территории расположения которых не могут находиться организаторы пари. Сохраняя за организаторами пари право действовать вне игорных зон, законодатель не исключает также возможность открытия букмекерских контор и тотализаторов непосредственно в специализированных игорных зонах. Изложенное позволяет заключить, что заимствованный зарубежный опыт по осуществлению игорного бизнеса в специализированных зонах на российской почве приживается с трудом, сталкиваясь со многими проблемами, требующими незамедлительного разрешения. Категоричный настрой законодателя в отношении азартных игр, возможно, и принесет ожидаемые парламентариями результаты, но с огромными потерями не только для организаторов игорного дела, но и для Российской Федерации и ее субъектов. Вероятно, что более гибкий законодательный подход к решению проблемы урегулирования практически вышедшего из-под контроля игорного бизнеса мог бы привести к определенному компромиссу между государством и организаторами азартных игр. Представляется, что решение задачи по сокращению численности игорных заведений на территории Федерации возможно и без применения методов "радикальной изоляции" азартных игр путем установления следующих требований: - разрешить открытие казино площадью не менее 1000 кв. м в гостиницах и туристических комплексах субъектов Федерации; - разрешить открытие залов игровых автоматов с выплатой денежных выигрышей в гостиницах и туристических комплексах субъектов Федерации. Таким образом, при использовании инфраструктуры туризма и отдыха могла быть достигнута максимальная эффективность принципа зонирования. Это, в свою очередь, стало бы стимулом для притока инвестиций в инфраструктуру туризма и отдыха за счет средств компаний, занимающихся игорной деятельностью; смогло бы обеспечить достаточный объем налоговых поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации и, наконец, способствовало бы сокращению численности нелегальных игорных заведений и снижению коррупционной составляющей.
------------------------------------------------------------------
Название документа