Специализированный жилищный фонд: вопросов больше, чем ответов
(Шипунова Е.) ("Жилищное право", 2009, N 5) Текст документаСПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ЖИЛИЩНЫЙ ФОНД: ВОПРОСОВ БОЛЬШЕ, ЧЕМ ОТВЕТОВ
Е. ШИПУНОВА
Шипунова Е., к. ю.н., адвокат.
В настоящее время произошедшие перемены в социальной и экономической сферах общества, повлекшие необходимость пересмотра жилищного законодательства, в том числе и законодательства, регулирующего отношения по найму специализированных жилых помещений, существенно изменили правовой режим специализированных жилых помещений и порядок их предоставления, что не могло не вызвать интерес у исследователей науки жилищного права и практикующих юристов.
Так, большое значение приобрел сам договор найма специализированного жилого помещения как основание возникновения соответствующего жилищного правоотношения и форма его существования. Это следует рассматривать как шаг вперед в регулировании жилищного правоотношения по найму специализированного жилого помещения, способствующий равенству сторон жилищного правоотношения и соответствующий его договорной природе. Однако, несмотря на то что отношения, возникающие по поводу специализированных жилых помещений, урегулированы непосредственно в ЖК РФ, следует отметить, что в Жилищном кодексе и принятых в его исполнение подзаконных актах не нашел своего отражения целый ряд вопросов. 1. В частности, много споров вызывает само определение специализированного жилищного фонда. Так, в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 19 ЖК РФ "под специализированным жилищным фондом понимается совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов". Следует констатировать, что указанное законодательное определение не выражает его специфики и может быть применено к любому жилищному фонду, закрепленному в действующем законодательстве. Представляется, что данное определение необходимо дополнить следующими квалифицирующими признаками, не упомянутыми в тексте статьи 19 ЖК РФ и способствующими выделению специализированного жилищного фонда из совокупности жилищных фондов РФ: во-первых, категории граждан-нанимателей должны быть установлены законом; во-вторых, гражданам предоставляются жилые помещения только при условии отсутствия у них иных жилых помещений в данном конкретном населенном пункте (часть 2 статьи 99 ЖК РФ), за некоторым исключением; в-третьих, специализированные жилые помещения предоставляются только при наличии установленных законодательством условий с соблюдением определенного порядка предоставления специализированных жилых помещений. С учетом этого предлагается следующее, более развернутое определение данного понятия: специализированный жилищный фонд - это совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для временного проживания предусмотренных законом отдельных категорий граждан и членов их семей, не обеспеченных жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте, и предоставляемых собственниками таких помещений (действующими от их имени уполномоченными органами государственной власти или уполномоченными органами местного самоуправления) на основании решения о предоставлении специализированного жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения при наличии предусмотренных законом условий и в порядке, им установленном. 2. Кроме того, не разрешен вопрос о правовых последствиях отпадения критерия необеспеченности граждан жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте, соблюдение которого, согласно части 2 статьи 99 ЖК РФ, необходимо для предоставления специализированного жилого помещения. Следует отметить, что, несмотря на то что в ЖК РФ специально не предусмотрено такое основание для расторжения договора, как приобретение гражданином иного жилого помещения в соответствующем населенном пункте, в случае отпадения указанного критерия отпадет и само условие для заключения договора найма специализированного жилого помещения, следовательно, договор подлежит расторжению. Однако из данного правила могут быть сделаны исключения, в случае если условие об отсутствии иных жилых помещений не является обязательным. Так, договор с работником ДЭЗа в отношении находящегося в непосредственной близости от места работы специализированного жилого помещения не подлежит расторжению и при приобретении им иного жилого помещения в соответствующем населенном пункте (находящегося в достаточно отдаленном районе), если характер работы может предполагать срочный вызов работника на место работы в любое время суток. Кроме того, в юридической науке некоторые ученые, например Ю. П. Свит, справедливо отмечают, что "право на помещение в доме социального обслуживания не связано с наличием или отсутствием у гражданина иного жилого помещения" <1>. И действительно, только нуждаемость гражданина в соответствующих услугах в силу обстоятельств, указанных в статье 96 ЖК РФ, дает ему право на заключение анализируемого договора. Следовательно, соблюдения данного критерия в правоотношении по найму жилого помещения в доме системы социального обслуживания также не требуется. -------------------------------- <1> Свит Ю. П. Договор найма специализированного жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 11.
3. В настоящее время в юридической литературе подвергается критике отмена законодателем положения, в соответствии с которым лица, проработавшие на предприятии, в учреждении, организации, предоставивших им служебное жилое помещение, не менее десяти лет, имели право на предоставление другого жилого помещения в связи с выселением из служебного жилого помещения при прекращении трудового договора. Однако нельзя не учитывать, что утратившие свою силу нормы во многом способствовали сокращению фонда служебных жилых помещений, поскольку наймодатель не мог предоставить другое жилое помещение (из-за ограниченных ресурсных возможностей) и выселить бывшего работника. Кроме того, предоставление служебных жилых помещений не преследует в первую очередь цель удовлетворения жилищных потребностей граждан, а направлено на создание условий для исполнения работником своих трудовых (служебных) обязанностей; служебные жилые помещения предоставляются при наличии определенного основания и совокупности условий. Следовательно, несмотря на то что подобное обновление законодательства нельзя расценивать как гуманное, оно направлено на сохранение фонда служебных жилых помещений и все же не лишает граждан реализации права на жилище с помощью иных механизмов приобретения жилых помещений (в том числе по договору социального найма). 4. В действующем жилищном законодательстве нет определенности относительно требований, предъявляемых к жилому помещению, которое согласно части 2 статьи 103 ЖК РФ предоставляется (как исключение из общего правила о выселении) при выселении из служебных жилых помещений и общежитий определенным в законе категориям граждан. Так, часть 2 статьи 103 ЖК РФ устанавливает, что "не могут быть выселены из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях: 1) члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей; 2) пенсионеры по старости; 3) члены семьи работника, которому было предоставлено служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии и который умер; 4) инвалиды I или II группы, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалиды I или II группы, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II группы вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы. Для разрешения данного вопроса необходимо обратиться к части 3 статьи 103 ЖК РФ, устанавливающей, что "гражданам предоставляются жилые помещения, которые должны находиться в черте соответствующего населенного пункта". (Представляется, что населенный пункт должен определяться с учетом административно-территориального деления.) Однако, помимо изложенного, законодатель не устанавливает иных требований, предъявляемых к подобного рода жилым помещениям. Заданный вопрос является одним из дискуссионных в науке жилищного права в контексте того, могут ли предоставляемые жилые помещения быть неблагоустроенными. На мой взгляд, следует присоединиться к тем ученым, которые считают, что предоставляемые жилые помещения должны быть благоустроенными применительно к условиям конкретного населенного пункта, поскольку, с одной стороны, соблюдение данного требования будет способствовать защите жилищных прав граждан, а с другой стороны, на наймодателей не могут быть возложены обязанности по улучшению жилищных условий граждан. Также, отвечая на заданный вопрос, следует дополнить (с учетом требований, предъявляемых частью 2 статьи 15 ЖК РФ ко всем жилым помещениям), что такими помещениями могут быть только изолированные помещения, которые являются недвижимым имуществом и пригодны для постоянного проживания граждан (отвечают установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Кроме того, представляется необходимым проанализировать указанную выше категорию нанимателей. Согласно части 2 статьи 103 ЖК РФ не могут быть выселены граждане, не имеющие иных жилых помещений и признанные нуждающимися в них. Данные критерии соответствуют критериям, предъявляемым к гражданам, которым предоставляются жилые помещения по договору социального найма (согласно части 2 статьи 49 ЖК РФ). Следовательно, данные граждане имеют право на предоставление им жилых помещений по договорам социального найма. Соответственно, требования, предъявляемые к предоставляемым помещениям, - это также и требования, предъявляемые к жилым помещениям, предоставляемым по договору социального найма. (Части 5 и 6 статьи 57 ЖК РФ устанавливают, что "жилое помещение должно предоставляться гражданам общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления. Комнаты по договорам социального найма могут предоставляться только в случае, предусмотренном частью 4 статьи 59 настоящего Кодекса".) Вместе с тем в действующем законодательстве не урегулирован вопрос о предоставлении других жилых помещений юридическими лицами. На мой взгляд, в данной ситуации безосновательно требовать предоставления жилых помещений, соответствующих требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, предоставляемым по договору социального найма. Вместе с тем представляется, что другие жилые помещения должны быть по жилой площади и иным параметрам не меньше (хуже) занимаемых ранее. Данное правило, на мой взгляд, следует соблюдать и при предоставлении жилых помещений государством или муниципальными образованиями в некоторых случаях (например, в том случае, если очередь граждан на получение жилых помещений по договору социального найма еще не подошла). 5. Согласно статье 95 ЖК РФ "жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания: 1) граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма; 2) граждан, утративших жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными; 3) граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств; 4) иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством". Анализируя указанные нормы, с одной стороны, необходимо констатировать, что в соответствии с требованиями ЖК РФ маневренный фонд должен быть сформирован для предоставления жилых помещений гражданам при наступлении определенных законодательством обстоятельств. Однако, с другой стороны, нельзя точно предсказать или запланировать, когда жилые помещения маневренного фонда нужно будет предоставить, за исключением, конечно, предоставления жилых помещений на время капитального ремонта или реконструкции, поскольку проведение капитального ремонта или реконструкции планируется заранее. Но и в данной ситуации нанимателям по договору социального найма могут быть предоставлены не только жилые помещения маневренного фонда, но и другие жилые помещения по договору социального найма. А в случае если фонд будет образован, но условия для заключения договора не сформируются, то жилые помещения будут не заселены, но в то же время собственник не сможет ими распоряжаться. В целях максимального использования жилищного фонда представляется, что маневренный фонд должен быть более мобильным, нежели иные виды специализированных жилищных фондов, т. е. необходимо предусмотреть порядок перевода юридически и фактически свободных специализированных жилых помещений в маневренный фонд при возникновении обстоятельств, предусмотренных в статье 95 ЖК РФ. (В науке жилищного права для разрешения проблемы нехватки жилых помещений маневренного фонда было сформулировано предложение о возможности формирования маневренного фонда не только за счет других видов фонда специализированных жилых помещений, но и за счет жилых помещений иных жилищных фондов. Однако с данным предложением достаточно сложно согласиться, поскольку правовой режим жилых помещений иных фондов, например фонда социального использования, существенно отличается от правового режима специализированных жилых помещений, в том числе порядком, условиями предоставления (при предоставлении жилых помещений фонда социального использования договор, являющийся основанием возникновения соответствующего жилищного правоотношения, можно будет классифицировать только как договор социального найма), правами сторон правоотношения.) В случае же возникновения чрезвычайных обстоятельств перевод жилых помещений в маневренный фонд должен быть осуществлен в кратчайший срок, под которым следует понимать минимально возможный разумный срок, необходимый для осуществления этого перевода. 6. Пункт 3 части 2 статьи 106 ЖК РФ устанавливает, что договор найма жилого помещения маневренного фонда заключается на период "до завершения расчетов с гражданами, единственное жилое помещение которых стало непригодным для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, другими федеральными законами, либо до предоставления им жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в случаях и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 3 статьи 95 настоящего Кодекса)". Однако, закрепляя изложенные положения, законодатель не конкретизирует ни в ЖК РФ, ни в федеральных законах порядок и основания таких расчетов. Можно предположить, что на практике речь может идти о денежных средствах, выплачиваемых страховыми компаниями, в том случае если утраченное жилое помещение было застраховано. В юридической литературе также не содержится ответа на данный вопрос. Представляется, что решение данного вопроса должно быть закреплено на законодательном уровне. 7. ЖК РФ недостаточно четко закрепляет квалифицирующие признаки понятия общежития. В науке жилищного права широко распространена теория о необходимости отнесения к числу признаков общежития укомплектованности его мебелью, инвентарем и другими культурно-бытовыми предметами. Однако в качестве аргументов "против" хотелось бы отметить следующее. Как правило, согласно части 3 статьи 94 ЖК РФ жилые помещения в общежитии оборудованы мебелью и иными предметами. Вместе с тем хотелось бы подчеркнуть, что данное имущество не входит в объект жилищного правоотношения по найму жилого помещения в общежитии, оно является объектом иных, тесно связанных с ним гражданско-правовых отношений (возникающих из договора аренды, договора ссуды). Это вытекает, во-первых, из самой природы жилищных правоотношений, а во-вторых, из положений типовых договоров отдельных видов найма специализированных жилых помещений <2>, утвержденных Постановлением Правительства РФ во исполнение норм ЖК РФ и не содержащих упоминаний о мебели и других необходимых для проживания граждан предметах. -------------------------------- <2> Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" // Российская газета. N 34. 17.02.2006.
8. Согласно статье 97 ЖК РФ "жилые помещения фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, предназначены для временного проживания граждан, признанных в установленном федеральным законом порядке соответственно вынужденными переселенцами и беженцами". В соответствии со статьей 108 ЖК РФ "порядок предоставления жилых помещений фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, устанавливается федеральными законами". Статьи 97 и 108 ЖК РФ предусматривают общие положения для указанных видов специализированных жилых помещений, но вместе с тем закрепляют, что их предоставление должно регламентироваться отдельными федеральными законами. Ранее действовавший Жилищный кодекс РСФСР <3> в статьях 7, 108.1 и 108.2 прямо объединял жилые помещения, предоставляемые вынужденным переселенцам и беженцам, в единый фонд для временного поселения. -------------------------------- <3> Первоначальный текст опубликован в Ведомостях ВС РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883.
К тому же и в юридической науке ученые рассматривают совместно вопросы о договорах найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами. Например, Ю. П.Свит обоснованно заключает, что вышеуказанным лицам предоставляется "одна категория специализированных жилых помещений" <4>. Н. Л. Ледовских, в свою очередь, анализирует договоры найма жилых помещений фонда для временного поселения вынужденных переселенцев и жилых помещений фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, в одном параграфе своей работы и справедливо констатирует, что "статья 97 ЖК РФ предусматривает в качестве разновидности жилых помещений специализированного фонда жилые помещения для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами" <5>. -------------------------------- <4> Свит Ю. П. Договор найма специализированного жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 12. <5> Ледовских Н. Л. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (поглавный). М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 247.
Более того, и нормативно-правовые акты, как-то: ЖК РФ, Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовые договоры, содержат только одно отличие договора найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев от договора найма жилого помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, - категорию лиц, которые могут быть нанимателями: беженцы или вынужденные переселенцы, а все иные элементы указанных договоров найма и даже содержание пунктов типовых договоров и их нумерация совпадают. Таким образом, различия между двумя видами правоотношения только в категориях нанимателей. Но и эти специфические категории имеют равные права и обязанности, к ним применяются одни и те же меры ответственности. Соответственно, это единственное отличие существенно лишь для публично-правовых сфер правового регулирования, а не для науки жилищного права, и из этого следует, что для унифицирования правового регулирования необходимо закрепить законодательно единый вид договора найма специализированного жилого помещения - договор найма жилого помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами или вынужденными переселенцами, и членов их семей. Указанное предложение позволит на законодательном уровне разработать единый нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок предоставления и пользования указанными категориями жилых помещений. Возможно создание единого фонда жилых помещений для рассматриваемой категории нанимателей, что особенно актуально с учетом ограниченных ресурсных возможностей органов государственной власти. 9. Несмотря на положения части 8 статьи 100 ЖК РФ, устанавливающей, что "типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти", и принятие Постановления Правительства РФ от 26.01.2006 N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений", вплоть до настоящего времени еще не утвержден типовой договор найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания населения. В юридической теории на этот счет высказано предположение о том, что такая ситуация не случайна, она обусловлена тем обстоятельством, что категория граждан, проживающих в жилых помещениях домов системы социального обслуживания населения (а согласно части 1 статьи 98 ЖК РФ "жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан предназначены для проживания граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите", например для проживания инвалидов), не может исполнять обязанности нанимателей <6>. -------------------------------- <6> Право собственности: актуальные проблемы. Отв. ред. В. Н. Литовкин, Е. А. Суханов, В. В. Чубаров. М.: Статут, 2008. С. 449 - 450. (Авторы главы: В. Н. Литовкин, Т. Н. Дурнева.)
Действительно, следует согласиться с тем, что граждане-наниматели в доме системы социального обслуживания населения могут исполнять обязанности только с учетом их физического состояния. Однако в ЖК РФ указано прямо, что жилые помещения предоставляются именно по договору найма (статья 99 ЖК РФ). Кроме того, закрепление в договоре прав и обязанностей сторон не предполагает их строго личного исполнения, поскольку возможны и другие формы исполнения, т. е. третьими лицами. В частности, ремонт могут сделать социальные службы, оплата за проживание может списываться со счета в банке и т. д. Таким образом, в настоящее время для реализации норм части 8 статьи 100 ЖК РФ требуется принятие типового договора найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания населения.
Название документа