О некоторых проблемных вопросах жилищного законодательства, о приватизации жилья и несколько слов к вопросу о регистрации граждан по месту жительства
(Шешко Г. Ф.) ("Жилищное право", 2010, N 4) Текст документаО НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСАХ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, О ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛЬЯ И НЕСКОЛЬКО СЛОВ К ВОПРОСУ О РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА
Г. Ф. ШЕШКО
Шешко Г. Ф., заслуженный юрист Российской Федерации.
Неизменно злободневным является вопрос о необходимости изменения ряда (и немалого) норм Жилищного кодекса РФ. Примечательно, что такая "необходимость" стала очевидной с первых дней действия Кодекса, и об этом говорили многие специалисты. Претензии к Кодексу высказывались в многочисленных публикациях постоянно начиная с 2005 года <1>. -------------------------------- <1> См., в частности: Вступил в действие Жилищный кодекс Российской Федерации. Как быть дальше? // Жилищное право. 2005. N 7. С. 2 - 8.
Некоторые положения Кодекса так явно ошибочны, что, несомненно, должны были бы привлечь внимание федерального законодателя. Однако вот уже 5 лет они благополучно существуют. Такую ситуацию прокомментировать сложно. Безусловно, Жилищный кодекс РФ требует существенных изменений. И прежде всего надлежит устранить несогласованность с Конституцией РФ, привести ряд его положений в соответствие с Гражданским кодексом РФ. Так, не основана на положениях Конституции РФ часть 2 статьи 5 Жилищного кодекса. В статье 5 Кодекса нормативные правовые акты органов местного самоуправления обозначены в составе жилищного законодательства. Такая позиция является сомнительной. Согласно статье 72 Конституции РФ жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, систему жилищного законодательства образуют федеральные законы и иные, принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты (федеральное жилищное законодательство), а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (жилищное законодательство субъектов РФ) <1>. -------------------------------- <1> Комментирует: Р. Р. Мустафин, практикующий юрист. Как представляется, при определении понятия "жилищное законодательство" более уместно было бы скопировать иерархию нормативно-правовых актов из ГК РФ, где законодательство - это сам ГК и федеральные законы, с той лишь разницей, что с учетом ст. 72 Конституции РФ в ЖК добавляются законы субъектов РФ. Автор совершенно верно отмечает, что нормативные акты местного самоуправления не могут входить в систему законодательства. Вместе с тем на органы МСУ возложено много обязанностей в сфере жилищных отношений и без правового регулирования с их стороны просто не обойтись, но при этом у таких актов должно быть место в системе правового регулирования, отличное от законов.
Следует также обратить внимание на несоответствие статьи 49 Жилищного кодекса положениям Конституции РФ. Согласно статье 40 Конституции РФ малоимущие граждане подлежат обеспечению жилыми помещениями всех публичных форм собственности (государственной, муниципальной). Таким образом, нет оснований для исключения из числа жилых помещений, подлежащих предоставлению малоимущим гражданам, жилых помещений государственного жилищного фонда (см. часть 2 статьи 49 ЖК РФ). Сомнительны положения статьи 29 ЖК в части изъятия жилого помещения в случае его самовольного переустройства и/или перепланировки. Принудительное изъятие жилого помещения предусматривается статьей 293 ГК РФ. Данная статья содержится в перечне случаев такого изъятия, установленном статьей 235 ГК РФ (перечень закрытый). Указанными статьями Гражданского кодекса не обозначены самовольные переустройство и/или перепланировка, следовательно, самовольное переустройство или перепланировка жилого помещения не могут служить основанием для принудительного изъятия жилья. Решение о принудительном изъятии жилого помещения может быть принято на основании статьи 293 ГК РФ, например, если происходит разрушение жилого помещения, причиной которого явилось переустройство жилья, и, конечно, в данном случае не важно, были ли работы "самовольными" либо произведены с соблюдением необходимых формальностей. Важно наличие такого основания, как "бесхозяйственное обращение с жильем, допуская его разрушение" (статья 293 ГК РФ) <1>, <2>. -------------------------------- <1> Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н. В юридической литературе неоднократно высказывались мнения о жилищно-правовой ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности. Считаю, что в действующий ЖК РФ необходимо ввести отдельную главу "Жилищно-правовая ответственность", в которой необходимо изложить правовые предписания, устанавливающие составы жилищно-правовых нарушений и налагаемые за их совершение санкции. К числу составов жилищно-правовых нарушений следует отнести деяния, предусмотренные ст. 29 ("Последствия самовольного переустройства и (или) самовольной перепланировки жилого помещения"), ст. 53 ("Последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий"), ст. 90 ("Выселение нанимателя и проживающих совместно с ним членов его семьи из жилого помещения с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма"), ст. 91 ("Выселение нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения"). В качестве жилищно-правовых санкций будут выступать выселение с предоставлением и без предоставления другого жилого помещения, лишение права постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий в течение пяти лет, изъятие жилого помещения. <2> Комментирует: Р. Р. Мустафин, практикующий юрист. Действительно, в ст. 235 ГК РФ перечень оснований принудительного изъятия у собственника имущества является закрытым. Вместе с тем хотелось бы отметить следующее: ст. 235 ГК РФ носит общий характер и касается всех видов имущества, подпадающего под критерии, предусмотренные данной статьей (точнее - она носит отсылочный характер). Статья 29 ЖК РФ касается непосредственно жилого помещения, кроме того, как представляется, она корреспондирует с положениями ст. 293 ГК РФ: "Если собственник жилого помещения использует его не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение..." При самовольной перепланировке все из перечисленных случаев в ст. 293 ГК РФ могут иметь (и, как правило, имеют) место. Кроме того, ст. 29 ЖК РФ предусматривает судебный порядок продажи с публичных торгов, что, в свою очередь, соотносится с нормой более высокого уровня, чем нормы ГК РФ: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда" (ст. 35 Конституции РФ).
Несоответствие нормам ГК РФ прослеживается в вопросах конкурсного отбора управляющей организации (статья 161 ЖК). Решение о проведении конкурса принимает орган местного самоуправления независимо от того, имеет ли он собственность в многоквартирном доме. Вместе с тем по правилам проведения конкурса его организатором может быть собственник имущества или обладатель имущественного права либо специализированная организация по договору с собственником или обладателем имущественного права (статья 447 ГК РФ). Не согласуется статья 122 ЖК РФ со статьей 57 ГК РФ. Указанной статьей Гражданского кодекса, помимо обозначенного Жилищным кодексом преобразования жилищного кооператива, предусмотрен ряд иных форм реорганизации юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение). Причем статья 122 ЖК даже не содержит норм отсылочного характера, указывающих на иные возможные основания и порядок реорганизации кооператива. Примечательно, что, по мнению Верховного Суда РФ, к жилищным и жилищно-строительным кооперативам подлежит применению общий порядок, предусмотренный для реорганизации юридического лица (статья 57 ГК РФ) <1>, <2>. -------------------------------- <1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2007 года. <2> Комментирует: Р. Р. Мустафин, практикующий юрист. Ст. 122 ЖК РФ предусматривает возможность преобразования в товарищество собственников жилья. Представляется, что при волеизъявлении членов кооператива он может быть преобразован не только в ТСЖ. Однако данная норма, скорее всего, была установлена в связи с наличием в Вводном законе к ЖК РФ ст. 14, которая гласила: "Жилищный или жилищно-строительный кооператив, в котором все его члены полностью внесли паевые взносы за предоставленные этим кооперативом жилые помещения, подлежит до 1 января 2007 года преобразованию в товарищество собственников жилья или ликвидации. По истечении этого срока такие непреобразованные кооперативы подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц". То есть жилищные кооперативы должны были быть преобразованы в ТСЖ, в настоящее время данная статья исключена из Вводного закона.
Жилищным кодексом предложена регламентация вопросов, которые подлежат регулированию гражданским законодательством. Кодекс содержит положения об определении порядка образования жилищных кооперативов, определении органов управления, реорганизации кооперативов и т. п. То же самое можно отметить и в отношении товариществ собственников жилья <1>. -------------------------------- <1> Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н. Жилищный кодекс РФ в части 1 статьи 4 содержит исчерпывающий перечень жилищных правоотношений, к числу которых относятся создание и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов. При постановке вопроса о том, что данные отношения подлежат регламентации гражданским законодательством, из ЖК РФ следует исключить пункт 9 части 1 статьи 4 и соответствующие главы ЖК РФ, регламентирующие правовой статус жилищных кооперативов и ТСЖ. В качестве альтернативного варианта решения обозначенной автором коллизионной проблемы следует ввести в ГК РФ отсылочные нормы, определяющие правовой статус жилищных кооперативов положениями ЖК РФ.
Достойно удивления намерение дополнить Кодекс положениями о малоэтажной застройке. Совершенно очевидно, что вопросы малоэтажной застройки подлежат регламентации (в основном) нормами земельного и градостроительного законодательства. Наверное, вопрос малоэтажной застройки требует решения, но, безусловно, нужен самостоятельный закон. Разумно ли это решение в рамках Жилищного кодекса, если обосновывать его наличием в ЖК положений о кооперации; т. е. небесспорный в ЖК ряд норм о кооперации влечет череду иных сомнительных решений. Ряд положений ЖК РФ (и немалый) требует пояснений, уточнений, изменений. Более четкого изложения требует статья 99 ЖК РФ. Исходя из смысла части 2 этой статьи, специализированные жилые помещения не могут предоставляться гражданам, имеющим в данном населенном пункте жилые помещения (на праве собственности, по договору социального найма, другим основаниям). Однако есть исключения, которые не обозначены в указанной статье Кодекса. Обратимся к статье 88 ЖК РФ, согласно которой жилые помещения маневренного фонда предоставляются лицам в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, где они занимают жилые помещения по договору социального найма, без расторжения этого договора. Следует уточнить положение статьи 64 ЖК РФ, предусматривающей сохранение договора социального найма при переходе права собственности на занимаемое по такому договору жилое помещение (а также права хозяйственного ведения или оперативного управления). Договор социального найма заключается на жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов (статья 60 ЖК РФ), следовательно, под переходом права собственности в этом случае надлежит понимать лишь замену собственника в границах публичных форм собственности. Проблемы возникают и при применении ряда других статей Кодекса. В некоторых случаях его положения грешат невнятностью, небрежностью изложения. Так, статьей 71 ЖК РФ предусмотрено сохранение прав и обязанностей членов семьи нанимателя по договору социального найма в случае их временного отсутствия. Таким образом, в случае реализации нанимателем предоставленных ему прав с учетом мнения (согласия) членов его семьи упоминание временно отсутствующих не нужно. Однако в статьях 72, 81 (обмен и замена жилого помещения) временно отсутствующие обозначены. Тогда возникает вопрос: почему они не названы при решении столь серьезного вопроса, как расторжение договора (статья 83)? Следует отметить, что положение ст. 89 ЖК РФ в части "равнозначности" ранее занимаемому предоставляемого жилья изложено более чем невнятно. Верховный Суд РФ внес в определение ясность. Согласно Определению Верховного Суда РФ от 09.02.2010 предоставляемая квартира должна быть равнозначной не только по площади, но и по числу комнат ранее занимаемой квартире. Согласно статье 57 ЖК РФ комната по договору социального найма может быть предоставлена только в случае заселения освободившихся помещений в коммунальной квартире. Однако статья 89 Кодекса предусматривает такую возможность в связи с выселением по предусмотренным основаниям. Прекращение договора жилищного найма может иметь место в случаях разрушения (уничтожения) жилого помещения, а также в случае смерти одиноко проживавшего нанимателя (см. статью 102, а также статью 83 ЖК РФ). О каком выселении в случае прекращения договора идет речь в статье 103 Кодекса? Жилищный кодекс не предусматривает замены нанимателя в договоре найма специализированного жилого помещения. Вместе с тем в ряде случаев члены семьи сохраняют право пользования жилым помещением при выбытии нанимателя или его смерти. Так, члены семьи нанимателя в указанных случаях продолжают проживать в жилом помещении маневренного фонда на основании договора найма этого жилого помещения до завершения капитального ремонта или реконструкции дома (в котором они имеют жилье на основании договора социального найма - статья 88 ЖК РФ). Вниманию читателя предложена лишь малая часть претензий к Жилищному кодексу РФ. Нет сомнений, что вопрос о проблемах применения положений Кодекса еще не раз будет предметом обсуждения на страницах журнала. Обратимся к вопросу о приватизации жилья. Действие Закона о приватизации жилья <1> продлено до 1 марта 2013 года. Обозначаемый срок означает отмену Закона в целом <2>. Решение об отмене приватизации имеет как противников, так и убежденных сторонников. Господствующий аргумент последних - приватизация приводит к сокращению социального жилья. -------------------------------- <1> Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // Ведомости. 1991. N 28. Ст. 959. <2> Ряд положений Закона утратил силу с 01.03.2005 - Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (ст. 2). Продление действия Закона - Федеральный закон от 01.02.2010 "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".
Это действительно так. Вследствие приватизации жилых помещений утрачивается значительная доля жилищного фонда социального использования. Однако существуют ли правовые основания для упразднения института бесплатной приватизации жилья? Достаточно ли аргументации для отмены предусмотренного упомянутым Законом права гражданина на получение занимаемого жилого помещения в собственность? Можно ли предположить, что в основе позиции об отмене приватизации лежит убежденность, что федеральный законодатель может решить этот вопрос (лишь) в силу имеющихся полномочий: государство предоставило право - государство лишило такового (Бог дал - Бог взял)? Позволим себе рассуждения по этому вопросу несколько позже, а пока обратимся к Закону о приватизации жилья. Согласно статье 1 Закона приватизация жилых помещений есть бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений государственного или муниципального жилищного фондов. Приватизации подлежат жилые помещения, занимаемые по договору социального найма; осуществляется приватизация только с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет (статья 2 Закона) <1>. Жилые помещения передаются в общую собственность либо в собственность одного из совместно проживающих лиц. -------------------------------- <1> Имея в виду положения статей 69, 71 ЖК - сохранение временно отсутствующими прав и обязанностей по договору социального найма, а также сохранение бывшими членами семьи нанимателя по договору социального найма, проживающими в жилом помещении, таких же прав, какие имеют наниматель и члены его семьи, - вопрос о приватизации жилого помещения было бы правильным решать с учетом мнения указанных лиц.
Статьей 4 предусмотрены случаи, когда жилые помещения не подлежат приватизации (жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в домах закрытых военных городков и т. п.). В их числе были указаны жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 года (в ред. статьи 12 Закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ). Однако Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.06.2006 N 6-П <1> признано, что установленный статьей 4 Закона о приватизации жилых помещений (в ред. статьи 12 Вводного закона) запрет на приватизацию жилых помещений, предоставляемых после 1 марта 2005 года, противоречит статье 19 Конституции РФ. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.
Следует отметить, что положения Вводного закона, касающиеся приватизации жилья, оказались, мягко говоря, неустойчивыми. Изменение коснулось также статьи 20 Вводного закона. Следует признать существенной замену слов в этой статье, в результате которой вопрос о деприватизации могут решать не только малоимущие граждане <1>. Была ликвидирована несогласованность между нормами Закона о приватизации жилых помещений и Закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ. Так, статья 9.1 Закона о приватизации жилых помещений предусматривает право всех граждан, приватизировавших жилые помещения, на передачу (в установленном порядке) этих помещений в государственную или муниципальную собственность, т. е. на деприватизацию (с последующим заключением договора социального найма). Тогда как согласно статье 20 Закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ правом на такую передачу обладали лишь малоимущие граждане. Предпочтение в данном случае надлежало отдавать статье 20 Закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ, т. е. иные лица (помимо малоимущих) были лишены этого права. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 30.06.2006 // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.
Что касается отмены приватизации жилых помещений, то этот вопрос стал (по запросу Верховного Суда РФ и на основании жалоб граждан) предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (Постановление от 15.06.2006 N 6-П). Конституционным Судом РФ было признано, что право на приватизацию жилья "не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристику основных прав и свобод человека и гражданина" и что положения Закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ, в соответствии с которыми утрачивают силу нормы Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", предусматривающие бесплатную приватизацию жилья, не противоречат Конституции РФ. Таким образом, установлено, что положения об отмене приватизации не противоречат Конституции РФ. Вместе с тем можно ли считать, что решение об отмене приватизации жилых помещений является безупречным? Право на приватизацию жилого помещения есть право нанимателя по договору социального найма, в определенной степени обозначенное статьей 67 ЖК. Вспомним, что частью 1 этой статьи определены (названы) права нанимателя жилого помещения, а частью 2 предусмотрено, что наниматель помимо указанных в части 1 может иметь иные права, предусмотренные ЖК РФ, другими федеральными законами и договором социального найма. Обратимся к статье 1 ЖК РФ. Согласно этой статье жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (перечень закрытый).
Комментирует: Ева Шипунова, к. ю.н., адвокат. Следует согласиться с глубокоуважаемым автором в том, что согласно ч. 2 ст. 67 ЖК РФ перечень прав нанимателя по договору социального найма является открытым, и, поскольку право на приватизацию закреплено федеральным законом, его можно отнести к правам, предоставленным по договору социального найма. Действительно, как аргументированно утверждает автор, жилищные права граждан могут быть ограничены только по основаниям, указанным в ст. 1 ЖК РФ. Однако хотелось бы отметить, что согласно п. 6 Типового договора социального найма (утвержден Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315 во исполнение ст. 63 ЖК РФ), регламентирующего права нанимателя, такое право, как право на приватизацию жилого помещения, нанимателю не предоставлено. И хотя в соответствии с пп. "ж" п. 6 Типового договора наниматель вправе "осуществлять другие права по пользованию жилым помещением, предусмотренные Жилищным кодексом Российской Федерации и федеральными законами" (перечень прав также открыт), исходя из буквального толкования норм можно заключить, что поскольку право на приватизацию направлено прежде всего на изменение правового режима занимаемого жилого помещения, оно не входит в перечень прав по пользованию жилым помещением. Следовательно, достаточно сложно утверждать, что сам договор социального найма предоставляет нанимателю право на приватизацию. Более того, право на приватизацию, как справедливо указывается в п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 15.06.2006 N 6-П, следует относить к социально-экономическим (а не жилищным) правам. Можно сделать вывод, что, поскольку законодатель не мог заранее детально регламентировать все многообразие отношений, связанных именно с пользованием жилым помещением фонда социального использования (но не направленных на передачу жилого помещения в собственность граждан), он закрепил открытый перечень прав нанимателя. Кроме того, как неоднократно отмечалось ранее, реализация гражданами права на приватизацию жилого помещения неизбежно повлечет за собой сокращение жилищного фонда социального использования; а учитывая ограниченные ресурсные возможности органов местного самоуправления и органов государственной власти, в результате такого сокращения количество предоставляемых жилых помещений гражданам, поставленным на учет в качестве нуждающихся, значительно снизится. Поэтому следует предположить, что ограничение права на приватизацию временными рамками направлено согласно ч. 3 ст. 1 ЖК РФ на защиту прав и законных интересов других лиц (собственника жилых помещений и граждан, поставленных на учет).
Таким образом, для обоснования прекращения приватизации жилья необходимо обратиться к статье 1 ЖК, а именно избрать (из числа содержащихся в части 3 этой статьи) основание возможного ограничения такого жилищного права. Представляется, что привлечение любого из обозначенных оснований для такого решения, как прекращение приватизации жилья, проблематично (недостаточно аргументированно). Еще более сомнительно положение об установлении предельного срока деприватизации, т. е. отмены таковой по истечении определенного срока <1>. Одинаковый подход к вопросам приватизации и деприватизации, как представляется, лишен логики. Если намерение отменить приватизацию объясняется тем, что утрачивается фонд социального пользования, то деприватизация означает прямо противоположное: возвращение полученного в результате приватизации в собственность жилого помещения в государственную или муниципальную собственность (с заключением договора социального найма жилого помещения). -------------------------------- <1> См.: ст. 20 Вводного закона. Федеральным законом от 01.02.2010 срок продлен до 01.03.2013.
Следует обратить внимание на разъяснения Верховного Суда РФ (приводимые далее разъяснения даны практически в полном объеме). Большой интерес представляет позиция Верховного Суда РФ в отношении сохранения права пользования жилым помещением бывшим членом семьи собственника жилого помещения, отказавшегося от участия в приватизации жилья, при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу. Статья 19 Закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ предусматривает, что действие положений части 4 статьи 31 ЖК не распространяются на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором. Согласно статье 292 ГК РФ переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. Статья 2 Закона о приватизации жилых помещений предусматривает одним из условий согласие членов семьи на приватизацию жилья. По мнению Верховного Суда РФ, следует учитывать, что, "дав согласие на приватизацию жилого помещения, лицо исходило из того, что право пользования данным жилым помещением для него будет носить бессрочный характер, следовательно, его права должны быть учтены при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу, поскольку иное толкование нарушило бы положение статьи 40 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен своего жилища". Верховным Судом РФ разъяснено, что "если бывший член семьи собственника на момент приватизации имел равные права с лицом, которое впоследствии приобрело в собственность данное жилое помещение, но отказался от приватизации, дав согласие на приватизацию иному лицу, то при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу он не может быть выселен из этого жилого помещения, поскольку имеет право пользования данным жилым помещением. При этом необходимо исходить из того, что право пользования носит бессрочный характер" (Обзор судебной практики ВС РФ за IV квартал 2005 года). В судебной практике нередко возникают вопросы о приватизации жилых помещений в домах, которые использовались ранее в качестве общежитий. Позиция Верховного Суда следующая. Исходя из статьи 4 Закона о приватизации жилых помещений, жилые помещения в общежитиях не подлежат приватизации. В соответствии со статьей 7 Закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям, использовавшихся в качестве общежитий и переданных в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса о договоре социального найма. Из указанной статьи следует, что общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. При этом отсутствие договора социального найма, а также решения органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда не препятствует осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов. Следовательно, граждане, которые занимают указанные жилые помещения, вправе приобрести их в собственность, руководствуясь статьей 2 Закона о приватизации жилых помещений. Следует учитывать, что приватизации подлежит только изолированное жилое помещение (квартира, комната), поскольку по смыслу части 2 статьи 62 ЖК РФ неизолированное жилое помещение не может быть самостоятельным предметом договора социального найма. Необходимо также учитывать, что пунктом 1 Указа Президента РФ от 10.01.93 N 8 "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий" (признан утратившим силу с 29.03.2003 Указом Президента РФ от 26.03.2003 N 370) было установлено, что при приватизации предприятий, находящихся в федеральной (государственной) собственности, в состав приватизируемого имущества не могли быть включены объекты жилищного фонда. Указанные объекты, являясь федеральной (государственной) собственностью, должны были находиться в ведении администрации по месту расположения объекта. Однако на практике имелись случаи, когда в нарушение действующего законодательства после приватизации государственных и муниципальных предприятий жилые помещения в общежитиях не передавались в муниципальную собственность. На данные правоотношения должны распространяться те же положения, регулирующие порядок приватизации, что и при приватизации жилых помещений в общежитиях, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за I квартал 2006 года).
Комментирует: Ева Шипунова, к. ю.н., адвокат. Хотелось бы отметить, что для реализации указанных положений наймодателю по договору найма служебного жилого помещения в соответствии с п. 13 Типового договора найма служебного жилого помещения (утвержден Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 42) предоставлено специфическое право принятия решения о приватизации жилого помещения. Однако согласно п. 16 Типового положения <1> служебное жилое помещение не подлежит приватизации, т. е. налицо противоречие между нормами типового договора и типового положения. -------------------------------- <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации" (п. 1 Типового положения) // Российская газета. N 244. 28.12.2002.
Учитывая то, что Типовой договор принят во исполнение ЖК РФ, значительно позднее, нежели Типовое положение, оба акта равны по юридической силе, следует руководствоваться именно положением Типового договора. Соответственно, само Типовое положение должно быть приведено в соответствие с Типовым договором путем исключения из п. 16 Типового положения запрета на приватизацию служебного жилого помещения.
В соответствии со статьей 93 ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Частью первой статьи 4 Закона о приватизации жилых помещений установлен перечень помещений, которые не подлежат приватизации. К их числу отнесены и служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных. Частью второй данной статьи предусмотрено, что собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных помещений. Основания и условия приватизации данных помещений могут быть предусмотрены законодательством субъектов Российской Федерации (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2006 года). Что касается вопросов регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства, то они находятся вне круга вопросов, подлежащих регламентации жилищным законодательством. Однако данный институт (регистрация) играет определенную роль в жилищной сфере. Следует отметить, что договор найма жилого помещения, принадлежащего гражданину на праве собственности, как и договор поднайма жилья в государственном или муниципальном жилищном фонде, является основанием для регистрации гражданина по месту жительства. Обратимся к статье 51 ЖК РФ, согласно которой нуждающимися в жилых помещениях признаются граждане, не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения (пункт 1 части 1). Таким образом, проживание граждан по договорам поднайма в жилом помещении государственного или муниципального жилищного фонда или найма жилья в частном жилищном фонде (не имеющих иного жилого помещения - статья 51 ЖК РФ) является основанием для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях <1>. -------------------------------- <1> Напомним, что принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется (как правило) по месту жительства (ч. 3 ст. 52 ЖК РФ).
В ряде случаев регистрация по месту жительства в связи с наймом жилья в частном жилищном фонде вызывает массу проблем. Нередко регистрация осуществляется при наличии жилья даже меньше учетной нормы площади жилого помещения. Иногда число зарегистрированных в принадлежащем на праве собственности гражданину жилом помещении немыслимо велико, доля жилья, приходящегося на каждого, ничтожна. Законодатель предусматривает ограничения по площади жилья при поднайме жилого помещения (см. статью 685 ГК РФ; статью 76 ЖК РФ). Представляется целесообразным установить подобные ограничения и в отношении найма жилого помещения, принадлежащего гражданину на правах собственности, в качестве обязательного условия сдачи внаем жилья. Данное ограничение никоим образом не затрагивает права граждан, предусмотренные Конституцией РФ (статья 27) и Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а лишь будет способствовать регулированию вопросов использования жилищного фонда, что, кстати сказать, является предметом жилищного законодательства.
Название документа