Особенности правового режима общежитий по российскому законодательству

(Горина Э. Д.) ("Юридический мир", 2010, N 9) Текст документа

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЩЕЖИТИЙ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ <*>

Э. Д. ГОРИНА

Горина Э. Д., заместитель начальника Департамента недвижимости муниципального образования "Город Новый Уренгой".

В статье анализируются вопросы правового режима общежитий в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации, регулирующими порядок использования объектов специализированного жилищного фонда. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: договор найма, общежитие, жилое помещение, наниматель, специализированные жилые дома.

The article analyses the issues of legal regime of dormitories in accordance with the norms of current legislation of the Russian Federation regulating the procedure of use of objects of specialized housing. The author's conclusions may be used in law-application practice.

Key words: contract of lease, dormitory, living accommodation, tenant, specialized living houses.

Ранее условия и порядок предоставления помещений в общежитиях - жилых домах, специально построенных или переоборудованных для проживания отдельных категорий граждан, содержались в главе 4 Жилищного кодекса РСФСР <1>, а также в принятом впоследствии Примерном положении об общежитиях, утвержденном Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. N 328 <2>. Служебным жилым помещениям и жилым помещениям из фондов жилья для временного поселения в ЖК РСФСР были отведены две другие главы с различным наименованием. -------------------------------- <1> Ведомости ВС РСФСР. 1983. N 26. С. 883. <2> СП РСФСР. 1988. N 17. С. 95.

В настоящее время IV раздел Жилищного кодекса РФ <3> в отношении данных объектов использует объединяющие понятия - "специализированный жилищный фонд", "специализированные жилые помещения", а также "жилые помещения специализированного жилищного фонда". Именно в нем впервые на федеральном уровне комплексно закреплено правовое регулирование порядка и условий предоставления специализированных жилых помещений и пользования ими, определены виды жилых помещений специализированного жилищного фонда, регламентированы условия, являющиеся основаниями для прекращения данных правоотношений. -------------------------------- <3> Российская газета. N 1. 2005. 12 января.

Ю. К. Толстой с учетом изложенного отмечает, что одно из немногих достоинств Жилищного кодекса РФ состоит в том, что он в отличие от Закона РФ об основах федеральной жилищной политики не выносит служебные жилые помещения за пределы специализированного жилищного фонда, а рассматривает их в качестве одного из видов жилых помещений указанного фонда <4>. -------------------------------- <4> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. пособие. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. С. 49.

Однако данный раздел, а именно нормы, регулирующие правоотношения, связанные с использованием общежитий, изложены законодателем не вполне корректно и в последующем, вероятнее всего, будут претерпевать изменения в связи со следующим. В соответствии с правилом, изложенным в ст. 94 ЖК РФ, жилые помещения в общежитиях предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения. Таким образом, данная норма права прямо определяет перечень оснований, дающих право на предоставление объектов специализированного жилищного фонда - общежитий для временного проживания, а именно: в период работы, службы или обучения нанимателя жилого помещения. В то же время в соответствии с Положением о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. N 845 <5>, а также согласно Положению о фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 275 <6>, одним из видов фонда жилья для временного поселения указанных категорий граждан являются общежития. Данные жилые помещения являются федеральной собственностью и находятся в оперативном управлении соответствующего территориального органа по вопросам миграции. -------------------------------- <5> Российская газета. N 221. 2000. 17 ноября. <6> Российская газета. N 84. 2001. 28 апреля.

Указанными общежитиями обеспечиваются признанные беженцами и вынужденными переселенцами лица, если они и члены их семей не имеют жилого помещения, предоставленного им по договору найма или принадлежащего им на праве собственности на территории РФ. Обеспечение данных граждан помещениями в общежитиях осуществляется на период срока действия соответствующего статуса <7>. Следовательно, необходимо, на наш взгляд, дополнить п. 1 ст. 94 ЖК РФ ссылкой, определяющей возможность проживания в общежитиях иной, определенной статьей 97 ЖК РФ категории лиц. -------------------------------- <7> Титов А. А. Жилищное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юрайт-Издат, 2008. С. 354 - 355.

Кроме того, согласно Типовому положению о студенческом общежитии, утвержденному Госкомвузом РФ <8>, на период сдачи вступительных экзаменов в студенческом общежитии в порядке и на условиях, которые определяются соответствующим учебным заведением, могут быть размещены также и абитуриенты. Следовательно, данная норма также доказывает необходимость введения категории иных лиц в п. 1 ст. 94 ЖК РФ. -------------------------------- <8> Бюллетень Минобрнауки РФ. 2007. N 12.

Необходимо отметить, что ранее установленное в ч. 1 ст. 109 ЖК РСФСР аналогичное правило о предоставлении жилых помещений в общежитиях гражданам в период их работы, службы или обучения содержало указание на возможность предоставления жилых помещений в общежитиях иной категории лиц, а точнее, иным гражданам, не являющимся по отношению к наймодателю работниками или учащимися, которое с принятием нового ЖК РФ было законодателем отменено. Указанная норма сохранилась в Постановлении Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. N 328 "Об утверждении Примерного положения об общежитиях", что, однако, в силу п. 8 ст. 5 ЖК РФ не дает возможности ее использования. "Указанное Положение должно применяться с учетом норм, предусмотренных ЖК РФ", - отмечает в данном случае А. А. Титов <9>. -------------------------------- <9> Титов А. А. Указ. соч. С. 351.

В то же время самостоятельно вводит указанную категорию граждан в перечень лиц, имеющих право на предоставление им жилой площади в общежитии, в своих работах П. В. Крашенинников <10>. Также необходимо отметить, что ст. 99 ЖК РФ закрепляет единственное правило, согласно которому специализированные жилые помещения предоставляются по установленным ЖК РФ основаниям гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте. -------------------------------- <10> Крашенинников П. В. Жилищное право. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2008. С. 146.

Следовательно, при определении обеспеченности гражданина жилым помещением в общежитии необходимо, на наш взгляд, руководствоваться нормами ст. 51 ЖК РФ - основаниями признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Во всяком случае, обращение к ст. 51 ЖК РФ необходимо осуществлять, на наш взгляд, исходя из смысла и буквального трактования ст. 99 ЖК РФ. М. Ю. Тихомиров здесь точно подмечает распространение данной нормы права на любое физическое лицо - гражданина РФ, иностранного гражданина, лица без гражданства в отличие от социального найма, по которому нанимателем может быть только российский гражданин <11>. -------------------------------- <11> Тихомиров М. Ю. Бесплатное жилье: предоставление и использование по договорам жилищного найма. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. С. 71.

Юридическим основанием предоставления жилых помещений в общежитиях и заключения соответствующих договоров найма является решение, указанное в ст. 99 ЖК РФ и принятое субъектом, за которым общежитие закреплено на соответствующем вещном праве. По мнению П. В. Крашенинникова, преимуществом на получение жилой площади в общежитии пользуются граждане, имеющие право на внеочередное получение жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов, а также другие лица в случаях, установленных решением трудового коллектива и администрации <12>. Однако законодателем приоритетное право на внеочередное получение жилого помещения в общежитии не установлено. По нашему мнению, в данном случае вполне целесообразно было бы закрепить основополагающие моменты на законодательном уровне. -------------------------------- <12> Крашенинников П. В. Жилищное право. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2008. С. 148.

Так, в соответствии с нормами действующего законодательства РФ использование жилого помещения в качестве общежития допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и Типовых договоров найма специализированных жилых помещений" <13>. При этом п. 2, 3 ст. 94 ЖК РФ, а также п. 6 данного Постановления Правительства РФ установлено, что под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей дома либо части домов, жилые помещения укомплектовываются мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами. -------------------------------- <13> Российская газета. N 34. 2006. 17 февраля.

В то же время п. 2 Постановления Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. N 328 "Об утверждении Примерного положения об общежитиях" предусмотрена возможность предоставления под общежития только жилых домов, без указания на возможность их разделения на части. При этом согласно п. 3 указанного Постановления использование под общежития жилых помещений в домах, предназначенных для постоянного проживания, не допускается. Об этом также отмечают в своих работах П. В. Крашенинников <14>, Ю. К. Толстой <15>. -------------------------------- <14> Крашенинников П. В. Жилищное право. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2008. С. 145. <15> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. пособие. М.: Пост-Фактум, 1996. С. 41.

Становится непонятным, какую именно часть жилого дома возможно специально построить или переоборудовать под общежитие, и наоборот, возможно ли вообще предоставление части жилого дома, предназначенного для постоянного проживания, под размещение общежитий. П. И. Седугин в данном случае категоричен: "Во-первых, недопустимо предоставлять под общежития часть жилого дома либо один этаж многоэтажного дома. Это правило установлено для того, чтобы не ущемлять жилищных интересов граждан, проживающих в жилом доме в соответствии с договором найма, не создавать им дополнительные неудобства при проживании в доме. Во-вторых, под общежитие предоставляются как специально построенные, так и переоборудованные для этой цели жилые дома (жилые помещения), приспособленные именно для проживания указанных выше граждан и имеющие соответствующие санитарно-гигиенические и бытовые удобства. В таких домах должны быть предусмотрены наряду с жилыми комнатами помещения для занятий и для проведения культурно-просветительных мероприятий, а также помещения для бытового обслуживания проживающих" <16>. -------------------------------- <16> Тихомиров М. Ю. Бесплатное жилье: предоставление и использование по договорам жилищного найма. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. С. 60.

Данного мнения придерживается также М. Ю. Тихомиров, по мнению которого "недопустимо предоставлять под общежитие часть жилого дома, например одну секцию либо один этаж многоэтажного жилого дома. Дома, предоставленные под общежития (как специально построенные, так и переоборудованные), должны иметь соответствующие их целевому назначению санитарно-гигиенические и бытовые удобства. В таких домах наряду с жилыми комнатами должны быть предусмотрены помещения для занятия, досуга, бытового обслуживания проживающих" <17>. -------------------------------- <17> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 210 - 220.

Полагаем, что данное высказывание является справедливым в отношении жилых помещений в многоквартирных домах, используемых не для семейного заселения. Такая ситуация действительно может привести к созданию определенного рода неудобств жителям многоквартирного дома, к примеру, при заселении ряда жилых помещений в многоквартирном доме студентами учебного заведения. Однако в целях семейного заселения использование квартир в качестве общежитий в многоквартирном доме, в частности одного и более подъездов, представляется нам вполне возможным (вопрос о семейном использовании общежитий мы рассмотрим чуть позднее). В то же время согласно п. 2 ст. 92 ЖК РФ переоборудование жилого дома под общежитие должно быть осуществлено только после принятия органом, осуществляющим управление государственным или муниципальным жилищным фондом, в ведении которого расположено общежитие, соответствующего решения о наделении указанных помещений статусом специализированного жилищного фонда, с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Так, согласно п. 3 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и Типовых договоров найма специализированных жилых помещений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42, отнесение жилых помещений к специализированному жилищному фонду не допускается, если жилые помещения заняты по договорам социального найма, найма жилого помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности жилищного фонда коммерческого использования, аренды, а также если имеют обременения прав на это имущество. Кроме того, жилые помещения, отнесенные к специализированному жилищному фонду, должны быть пригодными для постоянного проживания граждан (отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства), быть благоустроенными применительно к условиям соответствующего населенного пункта. В данном случае Жилищный кодекс РФ в сравнении с прежним жилищным законодательством, предусматривающим комплектацию не только жилых, но и иных помещений в общежитиях, избрал более экономный вариант комплектования соответствующих помещений. Об этом в своих трудах также отмечает М. Ю. Тихомиров <18>. -------------------------------- <18> Тихомиров М. Ю. Бесплатное жилье: предоставление и использование по договорам жилищного найма. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. С. 60; Тихомиров М. Ю. Договоры жилищного найма: Практ. пособие. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. С. 52 - 53.

По мнению же П. В. Крашенинникова, "заселение общежитий должно производиться только после создания в них необходимых жилищно-бытовых условий для проживания и получения соответствующего регистрационного удостоверения. Общежития должны быть зарегистрированы в качестве таковых" <19>. Как отмечает и Ю. К. Толстой, "общежития подлежат регистрации в районной или городской администрации. Принадлежность помещения к общежитию определяется наличием санитарного (ныне технического) паспорта" <20>. -------------------------------- <19> Крашенинников П. В. Жилищное право. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2008. С. 145. <20> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. пособие. М.: Пост-Фактум, 1996. С. 43.

Данные ссылки основаны, по-видимому, на нормах Постановления Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. N 328 "Об утверждении Примерного положения об общежитиях", однако, на наш взгляд, упоминание о наличии регистрационного удостоверения и регистрации общежития в качестве такового на сегодняшний день в районной или городской администрации необходимым не является. Достаточным, по нашему мнению, в соответствии с законодательством РФ является акт ввода объекта в эксплуатацию, подтверждающий ввод объекта как специализированного жилищного фонда на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом (п. 2 ст. 92 ЖК РФ), изготовленный на его основании технический и кадастровый паспорт объекта, а также регистрационное свидетельство, полученное в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <21>. Однако не только нормы Жилищного кодекса РФ, рассматриваемые в настоящей статье, законодательно изложены некорректно, но и нормы иных нормативных правовых актов РФ. -------------------------------- <21> Российская газета. N 145. 1997. 30 июля.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 92 ЖК РФ в качестве специализированных жилых помещений используются помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Также согласно подп. 2 п. 3 ст. 19 ЖК РФ специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV Жилищного кодекса РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Кроме того, установление порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда относится в соответствии со ст. 14 ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом (п. 2 ст. 92 ЖК РФ). Таким образом, законодатель прямо определил подведомственность специализированного муниципального жилищного фонда органам местного самоуправления РФ, с наделением их самостоятельными полномочиями по вопросам определения порядка управления и распоряжения данными объектами жилищного фонда. Однако в ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <22>, определяющей перечень имущества муниципальных образований, наряду с жилищным фондом социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилищный фонд специализированного назначения не отражен. -------------------------------- <22> Российская газета. N 202. 2003. 8 октября.

В заключение необходимо отметить еще одну некорректно изложенную норму права Жилищного кодекса РФ. Так, п. 3 ст. 92 ЖК РФ накладывает непосредственный запрет на отчуждение жилых помещений в общежитиях. В то же время в нарушение указанной нормы права п. 2 ст. 102 ЖК РФ одновременно предусматривает возможность перехода права собственности на жилое помещение общежития. В данном случае возникает вопрос: переход права собственности возможен путем заключения различного рода сделок или, к примеру, только в порядке правопреемства? По данному случаю А. Е. Польщикова <23> считает, что в данном случае "законодатель предусмотрел возможность смены собственника помещения в результате универсального правопреемства (например, как следствие реорганизации юридического лица - титульного владельца помещения), что вполне логично". Данного мнения придерживается также Г. Ф. Шешко <24>. -------------------------------- <23> Польщикова А. Е. Предоставление и использование жилых помещений в общежитии // Жилищное право. 2009. N 9. <24> Шешко Г. Ф. Жилые помещения специализированного жилищного фонда. Предоставление, пользование, выселение // Жилищное право. 2006. N 1.

Мы же постараемся рассмотреть и раскрыть данный вопрос подробнее. Как мы уже ранее отмечали, в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Следовательно, данное имущество является государственным или муниципальным. Согласно ст. 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом РФ - на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями и на праве оперативного управления за государственными учреждениями и казенными предприятиями. Аналогично по отношению к муниципальному имуществу говорит ст. 215 ГК РФ - имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ - на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями и на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями и казенными предприятиями. Средства соответствующего бюджета и иное государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляют государственную (муниципальную) казну РФ, казну республики, края, области, городов федерального значения, автономной области, автономного округа. Следовательно, государственные (муниципальные) общежития могут быть закреплены собственником на праве хозяйственного ведения или оперативного управления либо остаться в соответствующей казне. Согласно ст. 34 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в государственное или муниципальное учреждение. Учитывая, что в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения только государственного и муниципального жилищных фондов, под переходом права собственности в этом случае, на наш взгляд, следует понимать: 1. Правопреемство в результате реорганизации. В данном случае реорганизация возможна в порядке ст. 29 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" - в форме слияния двух или нескольких унитарных предприятий; присоединения к унитарному предприятию одного или нескольких унитарных предприятий; разделения унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятия; выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий; преобразования унитарного предприятия в юридическое лицо иной организационно-правовой формы в предусмотренных данным Федеральным законом или иными федеральными законами случаях. При этом унитарные предприятия могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если их имущество принадлежит одному и тому же собственнику. 2. Замену собственника в границах публичных форм собственности - когда специализированное жилое помещение переходит из собственности одного субъекта Федерации в собственность другого (в собственность РФ) либо передается от одного муниципального образования другому. При этом изменение вида унитарного предприятия, а также изменение правового положения унитарного предприятия вследствие перехода права собственности на его имущество к другому собственнику государственного или муниципального имущества (РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию) не являются реорганизацией. Кроме того, при преобразовании унитарного предприятия в организацию иной организационно-правовой формы в соответствии с законодательством о приватизации приватизация объектов жилищного фонда в силу ст. 30 ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" в составе имущественного комплекса унитарного предприятия запрещена. Что же касается государственных (муниципальных) учреждений, то согласно ст. 34 Закона РФ "Об образовании" <25> реорганизация муниципального (государственного) учреждения возможна только в некоммерческую образовательную организацию в соответствии с законодательством РФ. При этом порядок реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается Правительством РФ, государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта РФ, - органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальных образовательных учреждений - органом местного самоуправления. -------------------------------- <25> Российская газета. N 172. 1992. 31 июля.

Согласно ч. 2 ст. 18 ФЗ "Об автономных учреждениях <26> реорганизация автономного учреждения может быть осуществлена всеми способами, определенными ст. 57 ГК РФ, но только той же, соответствующей формы собственности. Реорганизация же иных государственных (муниципальных) учреждений ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <27> законодателем вообще не предусмотрена. -------------------------------- <26> Российская газета. 2006. N 250. 8 ноября. <27> Российская газета. 1996. N 14. 24 января.

Таким образом, условие о возможности перехода права собственности на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, на наш взгляд, необходимо конкретизировать условием о возможности перехода права собственности только в силу правопреемства или в порядке разграничения в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством РФ.

Название документа