Моменты и основания возникновения правового режима жилого помещения
(Макеев П. В.) ("Жилищное право", 2011, N 5) Текст документаМОМЕНТЫ И ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
П. В. МАКЕЕВ
Макеев П. В., канд. юрид. наук, член Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России".
Вопросы правового режима жилого помещения были и остаются актуальными в теории и на практике. При этом наиболее распространенные вопросы касаются моментов и оснований возникновения правового режима жилого помещения.
Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (далее - ЖК РФ) <1> называет ряд признаков жилого помещения: недвижимый характер, изолированность и пригодность для постоянного проживания граждан (соответствие установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства), наличие которых у помещения позволяет обрести ему правовой режим жилого помещения. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). Ст. 14.
Очевидно, что правовой режим жилого помещения возникает с момента юридического установления соответствия помещения признакам жилого помещения. Однако неясно, с какого момента помещение начинает соответствовать указанным признакам: с момента завершения строительства, принятия в эксплуатацию, проведения технического учета и какими официальными документами это соответствие подтверждается? Первый этап - этап завершения строительства и принятия в эксплуатацию. По сложившейся практике созданный объект должен быть принят в эксплуатацию. Правовой основой приемки объекта в эксплуатацию являются нормы Гражданского кодекса РФ от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (далее - ГК РФ) о строительном подряде, регулирующие общий порядок сдачи подрядчиком результата выполненных работ, и приемка их заказчиком, которая осуществляется по подписываемому сторонами двустороннему акту, и нормы Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) <2>, регулирующие порядок выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
Двухсторонний акт подтверждает, что объект определенного предназначения создан, но не устанавливает наличие или отсутствие нарушений санитарных, технических и иных правил и норм, поскольку, по сути, при сдаче-приемке не происходит проверка соответствия построенного объекта требованиям указанных норм, т. е. не определяется пригодность объекта для постоянного проживания граждан. Учитывая этот факт, говорить о возникновении правового режима жилого помещения с момента подписания сторонами двухстороннего акта сдачи-приемки не представляется возможным. В этой связи не случайным является указание в ст. 55 ГрК РФ среди документов, необходимых для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, наряду с актом приемки объекта также документа, подтверждающего соответствие построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществляющим строительство, и заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации. Во-первых, наличие указанных документов при завершении строительства свидетельствует о проведенной проверке соответствия построенного объекта требованиям санитарных и технических правил и норм, иным требованиям законодательства; во-вторых, позволяет сказать, что объект соответствует данным требованиям, поскольку в противном случае названные документы не были бы подписаны и выданы. Изложенное свидетельствует о том, что разрешением на ввод объекта в эксплуатацию фиксируется факт соответствия созданного объекта требованиям санитарных, технических и иных правил и норм, т. е. установления пригодности. Кроме того, именно наличие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию свидетельствует о капитальном (недвижимом) характере объекта, поскольку при строительстве некапитальных (движимых) объектов в силу ч. 17 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство, равно как и разрешение на ввод в эксплуатацию, не требуется. Изолированность объектов строительства изначально закладывается в проектной документации. Проверка соответствия построенного объекта требованиям проектной документации при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию означает в том числе и проверку наличия или отсутствия изолированности. Применяя сказанное к жилому помещению и учитывая, что разрешением на ввод в эксплуатацию фиксируется соответствие помещения признакам жилого помещения, представляется правильным говорить о возникновении правового режима жилого помещения с момента выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Аналогичную позицию занимает и Верховный Суд РФ. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2003 г. <3> содержит разъяснение норм Положения о государственном учете жилищного фонда в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301. Согласно данному разъяснению объекты жилищного строительства до ввода их в эксплуатацию не могут рассматриваться как жилищный фонд. -------------------------------- <3> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3.
Похожими с разрешением на ввод объекта в эксплуатацию по значению документами обладают предусмотренные в ст. 23 ЖК РФ решение о переводе нежилого помещения в жилое и акт приемочной комиссии, если для использования переводимого помещения в качестве жилого требуется проведение его переустройства и (или) перепланировки. Подобно разрешению на ввод объекта в эксплуатацию решение о переводе и акт приемочной комиссии отражают соответствие переводимого помещения требованиям санитарных, технических правил и норм, предъявляемых к жилым помещениям, т. е. пригодность для постоянного проживания, а также изолированность переводимого помещения. Таким образом, названными документами фиксируются признаки жилого помещения. В связи с этим полагаем, что с момента принятия решения о переводе или подписания акта приемочной комиссией, если для использования переводимого помещения в качестве жилого требуется проведение его переустройства и (или) перепланировки, переводимое помещение приобретает правовой режим жилого помещения. Второй этап - этап проведения технического учета. Общая норма о проведении учета закреплена в п. 2 ст. 131 ГК РФ, в соответствии с которым в случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества. Для объектов капитального строительства и жилых помещений необходимость учета предусмотрена в ст. 55 ГрК РФ и в ст. 19 ЖК РФ соответственно. Основной задачей проведения технического учета является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов. Завершается проведение технического учета выдачей технического паспорта и присвоением объекту учета инвентарного и кадастрового номера <4>. -------------------------------- <4> Пункт 7 Положения об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.12.2000 N 921 (в ред. от 30.04.2009) // СЗ РФ. 11.12.2000. N 50. Ст. 4901; п. 1, 8 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.10.1997 N 1301 (в ред. от 30.04.2009) // СЗ РФ. 20.10.1997. N 42. Ст. 4787.
Как показывает анализ Положения о государственном учете жилищного фонда в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301, и Инструкции о проведении учета жилищного фонда в РФ, утвержденной Приказом Минземстроя РФ от 4 августа 1998 г. N 37 <5>, организации технической инвентаризации не имеют полномочий на проверку объекта признакам жилого помещения. Организации технического учета лишь описывают конструктивные элементы помещения: фундаменты, стены и перегородки, перекрытия, сантехническое и электротехническое оборудование, прочие элементы. При этом само по себе описание указанных элементов не делает помещение жилым. -------------------------------- <5> Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 1998. N 12; 1999. N 1 - 3.
Учитывая, что при техническом учете не происходит проверка соответствия помещения признакам жилого, вполне обоснованным выглядит определение технического паспорта в ст. 19 ЖК РФ как документа, содержащего техническую и иную информацию о жилом помещении, связанную с обеспечением соответствия жилого помещения установленным требованиям. Именно информацию, связанную с обеспечением соответствия, а не устанавливающую или определяющую такое соответствие, что указывает на зависимый характер информации в техническом паспорте от документа, которым устанавливается соответствие помещения признакам жилого (разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, решение о переводе нежилого помещения в жилое или акт приемочной комиссии). На основании изложенного крайне сомнительным выглядит предположение о возникновении правового режима жилого помещения с момента проведения его технического учета. Рассмотрим также вопрос о моментах и основаниях возникновения правового режима жилого помещения в случае неправомерного создания объекта недвижимости, т. е. самовольной постройки. В п. 1 ст. 222 ГК РФ законодатель вполне определенно относит к самовольным постройкам жилой дом. Однако это указание совершенно не означает, что объект, созданный на земельном участке, на отведенном для этих целей либо созданный без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, т. е. в силу факта своего неправомерного создания, является жилым домом. Данное утверждение имеет свое подтверждение и в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2006 г. <6>. Как отмечает Верховный Суд РФ в вопросе N 35, самовольная постройка не может являться объектом гражданских прав, следовательно, указанная постройка не включается в состав жилищного фонда и не имеет статуса жилого помещения. Из этого следует вывод о том, что момент обретения самовольной постройкой правового режима жилого помещения напрямую связан с моментом возникновения такой постройки как объекта гражданских прав. -------------------------------- <6> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 9.
Исходя из смысла п. 3 ст. 222, подп. 3 п. 1 ст. 8 ГК РФ и учитывая, что самовольное строительство относится к числу первоначальных способов приобретения права собственности, такая постройка получает режим полноценного объекта гражданских прав только на основании решения суда. При этом судебное признание права собственности возможно, если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Представляется, что отсутствие нарушений прав и охраняемых законом интересов других лиц либо отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан означает соответствие самовольной постройки требованиям градостроительных и строительных, санитарно-эпидемиологических, противопожарных, экологических норм и правил. В судебном процессе указанное соответствие подтверждается заключениями органов архитектуры и градостроительства, санитарно-эпидемиологическими заключениями, заключениями экологического аудита, заключениями технического обследования, справками органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям <7>. -------------------------------- <7> Шерстнева О. О. Самовольное строение: признание права собственности. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2007. С. 105; Толчеев Н. Признание судом права собственности на самовольную постройку // Российская юстиция. 2003. N 5. С. 34.
Полагаем, что если лицо, осуществившее самовольную постройку, изначально при строительстве не предъявляло к постройке требований постоянного проживания граждан, основанных на санитарных, технических и иных нормах и правилах, то результаты проверки соответствия постройки указанным требованиям (заключения) будут носить отрицательный характер. Таким образом, в процессе доказывания соответствия самовольной постройки требованиям постоянного проживания граждан, основанным на санитарных, технических и иных нормах и правилах, практически решается вопрос о наличии или отсутствии у самовольной постройки признаков жилого помещения. При этом при положительном рассмотрении вопроса самовольная постройка обретает правовой режим жилого помещения с момента вступления в законную силу судебного решения. В свете определенной ранее связи момента возникновения правового режима жилого помещения с моментом юридического установления соответствия помещения признакам жилого помещения нормы Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в редакции Федерального закона от 17 июня 2010 г. N 119-ФЗ) <8> (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) в части государственной регистрации права собственности на объекты индивидуального жилищного строительства и объекты жилищного строительства, расположенные на дачных земельных участках (жилые дома), выглядят крайне противоречивыми и недостаточно четко проработанными. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 28.07.1997. N 30. Ст. 3594.
Согласно ст. 25.3 Федерального закона N 122-ФЗ в качестве документов, являющихся основаниями для государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект индивидуального жилищного строительства до 1 марта 2015 г. и объект жилищного строительства, расположенный на дачном земельном участке (жилой дом), названы кадастровый паспорт (до 29 мая 2008 г. технический паспорт) и декларация соответственно. Таким образом, впервые техническим документам, имеющим описательное значение, был придан статус документа-основания для регистрации права собственности на объект недвижимости. Однако, как было отмечено ранее, при техническом (кадастровом) учете помещение не проверяется на предмет соответствия его признакам жилого помещения. Думается, что законодатель использует презумпцию жилого помещения, которая означает, что находящиеся на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, на земельном участке, расположенном в границе населенного пункта и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), или на дачном земельном участке здания, на которые имеются кадастровый паспорт или декларация, следует признавать жилыми безотносительно к тому, соответствуют ли они признакам жилого помещения или нет. При этом использование презумпции жилого помещения как для граждан, собственников жилых помещений, так и для государства может привести к следующим неблагоприятным последствиям. Во-первых, предельно упрощенный порядок регистрации права собственности на объекты жилищного строительства может привести к установлению правового режима "жилого помещения" на объекты, которые таковыми могут и не являться, например не отвечать требованиям санитарных и технических норм и правил, предъявляемых к жилому помещению. Соответственно в случае выявления органами власти, осуществляющими контроль за соблюдением санитарных, противопожарных, экологических правил и норм, нарушений указанных норм собственники будут привлечены к ответственности. Во-вторых, существенное нарушение санитарных, технических норм и правил может привести к нарушению прав и охраняемых законом интересов других лиц либо создать угрозу жизни или здоровью граждан. По этой причине гражданин, оформивший в упрощенном порядке право собственности на жилое помещение при наличии указанных нарушений, может быть лишен своего права на основании решения суда, поскольку такой объект квалифицируется как самовольная постройка, подлежащая сносу в силу п. 2 и 3 ст. 222 ГК РФ. В-третьих, проживание в здании, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям, является одним из оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях (п. 3 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ), что в перспективе может создать массовые обращения граждан в органы местного самоуправления с просьбой о предоставлении им жилых помещений. При этом в силу п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ граждане, жилые помещения которых признаны непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, имеют право на внеочередное предоставление жилых помещений по договорам социального найма. Выходом из сложившейся ситуации может быть введение обязательной процедуры проверки соответствия объектов индивидуального жилищного строительства и объектов жилищного строительства, расположенных на дачных земельных участках (жилые дома), признакам жилого помещения до момента регистрации права собственности на них. В связи с этим предлагается внести в п. 1 ст. 25.3 Федерального закона N 122-ФЗ изменение, дополнив перечень документов, являющихся основаниями для государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества, документом, подтверждающим соответствие объекта недвижимого имущества требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием на то, что в отношении объекта индивидуального жилищного строительства он должен применяться до 1 марта 2015 г. Полномочия по выдаче указанного документа целесообразно возложить на создаваемую органом местного самоуправления межведомственную комиссию по признанию помещения жилым помещением. Подводя итог, следует отметить, что помещение приобретает правовой режим жилого помещения с момента юридического установления соответствия помещения признакам жилого помещения, что подтверждается разрешением на ввод объекта в эксплуатацию, решением о переводе нежилого помещения в жилое или актом приемочной комиссии, если для использования переводимого помещения в качестве жилого помещения требуется проведение его переустройства и (или) перепланировки, либо вступившим в законную силу судебным решением в случае признания права собственности на самовольную постройку.
------------------------------------------------------------------
Название документа