Некоторые проблемы реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства
(Гайдин Д. Ю.) ("Право в Вооруженных Силах", 2011, N 9) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ В ИЗБРАННОМ МЕСТЕ ЖИТЕЛЬСТВА
Д. Ю. ГАЙДИН
Гайдин Д. Ю., юрисконсульт подразделения ФСО России, капитан юстиции.
Анализируются теоретические и практические проблемы реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства.
Ключевые слова: военнослужащий, право на жилище, избранное место жительства.
Some implementation issues to ensure the rights of military personnel living quarters in the chosen place of residence D. Y. Gaydin
Analyzes the theoretical and practical problems of implementation of the right personnel to provide accommodation in chosen place of residence.
Key words: soldier, the right to housing, favorite place of residence.
Наконец-то свершилось! Прошло более двух с половиной лет с момента вступления в силу Федерального закона от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ, внесшего изменения в абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", до вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512, утвердившего Правила признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и Правила предоставления военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, жилых помещений в собственность бесплатно (далее - Правила). После столь продолжительного срока появился механизм реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства. В настоящей статье автор рассматривает некоторые проблемы теоретического и практического аспектов реализации указанного права военнослужащих. I. Теоретический аспект. На страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" уже неоднократно поднимался вопрос о разобщенности подходов законодателя к правовому регулированию жилищного обеспечения различных категорий военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, в избранном постоянном месте жительства при увольнении или после увольнения с военной службы. Из формального и буквального толкований норм ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" следует, что военнослужащие-граждане, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями (обобщенно к таковым можно отнести военнослужащих, заключивших первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г. Назовем их в рамках настоящей статьи военнослужащими первой категории), при достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более вне зависимости от основания увольнения приобретают право на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства (абз. 12 п. 1 ст. 15). Военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования) (назовем их в рамках настоящей статьи военнослужащими второй категории), даже при выслуге более 20 лет приобретают право на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства лишь при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями (абз. 1 п. 14 ст. 15). Вместе с тем для военнослужащих первой категории ставится условие признания нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ), тогда как для военнослужащих второй категории такого условия не предусмотрено. Правила распространяются лишь на военнослужащих, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями; перечень таких военнослужащих указан в п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", тогда как в отношении военнослужащих второй категории в части, не противоречащей действующему законодательству, продолжают применяться Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054, что подтверждается судебной практикой. По мнению автора настоящей статьи, уже давно назрела объективная необходимость объединить две категории в одну и предусмотреть для нее на уровне подзаконного нормативного правового акта механизм реализации права на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства как по договору социального найма с федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральными законами предусмотрена военная служба, так и в собственность бесплатно по решению таких органов. Объективных причин против такого порядка, по нашему мнению, не имеется. Более того, теоретически только после 2018 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации не останется военнослужащих второй категории, а это значит, что еще на протяжении как минимум семи лет государству необходимо будет реализовывать их права на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства. Установление и применение различных механизмов по реализации одного и того же права военнослужащих в зависимости от принадлежности их к той или иной категории и, более того, различие принципов, на которых основываются эти механизмы, может привести к повышению уровня коррупции в органах военного управления, дискриминации и ущемлению прав военнослужащих. Установление в законе в качестве основания для обеспечения военнослужащих жилыми помещениями в избранном месте жительства признания их нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в соответствии со ст. 51 ЖК РФ, и дублирование этой нормы в Правилах, по мнению автора настоящей статьи, является по меньшей мере некорректным. Такая формулировка содержит в себе подводные камни, которые могут вызвать проблемы в практике правоприменения. Например, как указывал Акчурин З. Х., многие военнослужащие принимались на учет в соответствии с ранее действовавшим ЖК РСФСР, и, более того, впоследствии никто не застрахован от внесения изменений в ЖК РФ, которые могут изменить как нумерацию статей данного Кодекса, так и полностью сам этот кодифицированный акт <1>. -------------------------------- <1> Акчурин З. Х. Жилищное обеспечение военнослужащих при увольнении с военной службы: проблемы теории и практики правоприменения: Моногр. М., 2009. С. 40.
Фактически законодатель приравнял обеспечение военнослужащих жилыми помещениями в избранном месте жительства к обеспечению граждан жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма по месту жительства в порядке улучшения жилищных условий, что является в корне неправильным. Право на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства является уникальным правом военнослужащих <2>. Оно выступает гарантией реализации военнослужащими не только их конституционного права на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации), но и в первую очередь конституционного права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции Российской Федерации), которое ограничивается в период прохождения военной службы. В юридической литературе высказывалось мнение, что конституционное право на жилище включает в себя и такой важный компонент, как свобода выбора гражданином места пребывания и жительства <3>. Однако, как видно из Конституции Российской Федерации, законодатель закрепил право на свободу передвижения и выбор места жительства как самостоятельное право в отдельной статье. Указанное право характеризуется прежде всего как важная форма свободы личности, условие профессионального и духовного развития человека, его достойной жизни. Однако очевидна и тесная связь права на свободу передвижения и выбора места жительства с правом на жилище, которое реализуется в тех или иных формах в избранном месте жительства. -------------------------------- <2> Ильменейкин П. В. Жилищные нормы и связанные с ними проблемы обеспечения военнослужащих жилищем // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 3. С. 52; Он же. Отдельные проблемы реализации военнослужащими права на получение жилых помещений в собственность // Там же. N 1. С. 37. <3> Скрипко В. Р. Конституционное право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право. 2002. N 12. С. 32.
Так или иначе, компенсируя военнослужащим утраченное в период военной службы право на свободу передвижения и выбор места жительства при увольнении с военной службы, государство не вправе ставить его реализацию в зависимость от нуждаемости военнослужащих в жилых помещениях. Вводя определенные запреты и ограничения для граждан в силу особого характера их деятельности по выполнению наиважнейших государственных функций и задач, государство обязано предусматривать правовой механизм безусловной возможности возвращения таких граждан в "исходное состояние" после прекращения этой деятельности. А для того, чтобы избежать злоупотреблений со стороны военнослужащих, достаточно урегулировать и применять механизм передачи имеющихся у военнослужащих и членов их семей жилых помещений для постоянного проживания федеральным органам исполнительной власти, в которых федеральными законами предусмотрена военная служба, обеспечивающим военнослужащих жилыми помещениями в избранном месте жительства. Правилами, помимо прочего, установлена норма о том, что в целях признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях применяется учетная норма площади жилого помещения, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации по избранному постоянному месту жительства. Следует согласиться с тем, что поставлена точка в вопросе, которым давно задавались юристы: относительно какого места (места службы или места постоянного жительства после увольнения) должна оцениваться нуждаемость военнослужащего в жилом помещении по избранному им после увольнения постоянному месту жительства? Однако примененный к решению данного вопроса подход также имеет определенные изъяны. Подробно тему установления для военнослужащих учетной нормы площади жилого помещения, исходя из которой определялся бы уровень обеспеченности военнослужащих общей площадью жилого помещения, рассматривал на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" Е. Г. Воробьев <4>. Автору настоящей статьи хотелось бы лишь еще раз обратить внимание на необходимость установления для военнослужащих единой учетной нормы на всей территории Российской Федерации. -------------------------------- <4> Воробьев Е. Г. Об учетных нормах для приобретения военнослужащими права на улучшение жилищных условий: к чему и почему ведет устоявшаяся правоприменительная практика // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 3, 4.
В соответствии с п. 5 ст. 50 ЖК РФ учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. Проведенный автором настоящей статьи анализ показал, что, например, в одной лишь Московской области находится более 70 муниципальных образований, устанавливающих в пределах своих территорий учетную норму, размер которой варьируется от 8 до 14 квадратных метров общей площади жилого помещения. О какой тогда свободе выбора места жительства после увольнения с военной службы может идти речь, если при такой дифференциации некоторые населенные пункты становятся недоступными для избрания в качестве постоянных мест жительства? Причем зависит это от органов местного самоуправления, вольных устанавливать учетные нормы по своему усмотрению, без учета правового регулирования статуса военнослужащих. Согласно указанному выше пункту размер учетной нормы не может превышать размер нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленной органом местного самоуправления. Однако для военнослужащих такую норму предоставления устанавливает федеральный законодатель, и эта норма применяется для определения размера жилого помещения, предоставляемого военнослужащим в избранном месте жительства. Чисто теоретически может возникнуть такая ситуация, когда учетная норма, установленная органом местного самоуправления, станет больше нормы предоставления, установленной в федеральном законе, и тогда военнослужащий в избранном месте жительства получит жилое помещение и при этом не утратит основание, предусмотренное ст. 51 ЖК РФ. Или, что еще хуже, при предоставлении ему жилого помещения с условием передачи имеющегося жилого помещения для постоянного проживания в избранном месте жительства (применение оснований, установленных в ст. 51 ЖК РФ, допускает такой способ предоставления жилого помещения) военнослужащий получит жилое помещение меньшего размера, чем сдаваемое жилое помещение по месту службы! Определенная коллизия возникает и при применении "нормы о намеренном ухудшении жилищных условий", установленной Правилами. Военнослужащие, совершив в целях приобретения права состоять на учете действия по намеренному ухудшению жилищных условий, связанные с изменением порядка пользования жилыми помещениями, обменом жилых помещений, невыполнением условий договора социального найма жилого помещения, повлекшим выселение из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения или с предоставлением другого жилого помещения меньшей площади, выделением доли собственниками жилых помещений, отчуждением жилых помещений или их частей, и иные действия по намеренному ухудшению жилищных условий, в результате которых они могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий. Во-первых, при таком порядке возникает широта дискреционных полномочий органов, уполномоченных принимать военнослужащих на соответствующий учет, потому что только они будут усматривать в действиях военнослужащих намеренность в приобретении права состоять на учете и относить к иным действиям любые другие действия, которые "показались" им намеренным ухудшением жилищных условий. Представляется, что, в свою очередь, военнослужащие смогут доказать ненамеренность своих действий по ухудшению жилищных условий только в судебном порядке. Вот и появилась почва для произрастания коррупции! Во-вторых, за пятилетний срок после совершения действий по намеренному ухудшению жилищных условий военнослужащие могут быть уволены с военной службы, и в этом случае они утрачивают право на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства. В законе четко указано, что жилые помещения в собственность бесплатно или по договору социального найма предоставляются по избранному постоянному месту жительства военнослужащим, но никак не лицам, уволенным с военной службы. Парадоксально, но, фактически имея основания, установленные ст. 51 ЖК РФ, военнослужащие, не принятые на учет нуждающихся в жилых помещениях в силу того, что не истек пятилетний срок после совершения ими намеренных действий по ухудшению жилищных условий, после увольнения с военной службы утрачивают единственную возможность получить жилое помещение в натуре - уполномоченные органы не будут, да и не должны рассматривать заявления лиц, уволенных с военной службы. А вот военнослужащие, принятые на учет, даже после увольнения в соответствии с Правилами обеспечиваются жилыми помещениями. Вообще, автору настоящей статьи представляется абсолютно нецелесообразным при регулировании отношений по реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства устанавливать какие-либо временные ограничения при принятии на учет. Преодолев временной барьер, военнослужащие будут приняты на учет, и не важно, когда это произойдет - за пять лет до предполагаемого увольнения военнослужащего или по истечении пяти лет после совершения намеренных действий по ухудшению жилищных условий, но за определенное время до увольнения военнослужащего. В любом случае жилые помещения в избранном месте жительства должны предоставляться военнослужащим при их увольнении с военной службы в предшествующий увольнению период, который, как правило, составляет не более года. Автором в настоящей статье были освещены лишь некоторые проблемы теоретического характера. Возможно, другие авторы обнаружат не менее актуальные вопросы и рассмотрят их в своих статьях в журнале "Право в Вооруженных Силах". II. Практический аспект. Утвержденные Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 Инструкция о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма и Инструкция о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, служебных жилых помещений по-новому упорядочивают систему жилищного обеспечения военнослужащих, для чего в Вооруженных Силах Российской Федерации создан центральный орган военного управления - Департамент жилищного обеспечения (далее - Департамент). В соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации от 3 ноября 2010 г. N 1455 Департамент определен как уполномоченный орган Министерства обороны Российской Федерации по вопросам реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации указанных Инструкций, осуществляющий свои функции через специализированные организации Министерства обороны Российской Федерации <5>. Таким образом, прежняя система, при которой реализация жилищных прав военнослужащих осуществлялась посредством деятельности жилищных комиссий, прекратила свое существование. -------------------------------- <5> Таковыми в настоящее время являются федеральные государственные учреждения Западное региональное управление жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации; Центральное региональное управление жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации; Восточное региональное управление жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации; Южное региональное управление жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации.
Однако система жилищных комиссий продолжает действовать во всех других федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральными законами предусмотрена военная служба: ФСО России, ФСБ России, МВД России, МЧС России, СВР России, ГУСП и Спецстрое России. Возложение Правилами на уполномоченные органы обязанности признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях требует, по мнению автора настоящей статьи, внесения изменений в ведомственные правовые акты перечисленных федеральных органов исполнительной власти, за исключением Министерства обороны Российской Федерации, для наделения жилищных комиссий полномочиями по реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства в порядке, установленном Правилами, либо для создания новой системы уполномоченных органов, как это сделано в Министерстве обороны Российской Федерации. Второй вариант видится автору наиболее правильным, потому что едва ли действующие на общественных началах и принимающие юридически значимые решения коллегиально жилищные комиссии могут иметь статус уполномоченных органов. Понятно, что Правила были разработаны специально под организационную структуру органов военного управления Министерства обороны Российской Федерации, но при этом другие федеральные органы исполнительной власти вынуждены будут приводить свои ведомственные акты в соответствие с Правилами, что займет немало времени и от чего могут пострадать конкретные военнослужащие. В пользу ликвидации системы жилищных комиссий говорит и еще один факт. Согласно Правилам для признания нуждающимся в жилом помещении военнослужащий подает в уполномоченный орган заявление, к которому прилагаются следующие документы: - копии паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность военнослужащего, и указанных паспортов, удостоверяющих личности всех членов его семьи (с отметками о регистрации по месту жительства), а также свидетельств о рождении детей, не достигших 14-летнего возраста; - выписки из послужного списка, справки о прохождении военной службы, общей продолжительности военной службы и составе семьи, а для военнослужащих, увольняемых с военной службы по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, - о планируемом сроке увольнения с военной службы; - копии свидетельств о заключении (расторжении) брака; - выписки из домовых книг, копии финансовых лицевых счетов с мест жительства военнослужащего и членов его семьи за последние пять лет до подачи заявления; - копии документов, подтверждающих право на предоставление дополнительных социальных гарантий в части жилищного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации. Безусловно, всего пять наименований документов и - главное - исчерпывающий характер их перечня являются большим облегчением для военнослужащих. Однако указанных документов явно будет недостаточно для принятия решения о признании военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным ст. 51 ЖК РФ. В частности, одним из оснований является отсутствие у военнослужащего и членов его семьи жилых помещений в собственности (подп. 1 п. 1 ст. 51 ЖК РФ). Установить факт отсутствия или наличия жилых помещений на праве собственности можно путем получения информации о зарегистрированных правах из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) <6>. Выписки из ЕГРП не входят в перечень документов, представляемых военнослужащими, а это значит, что запрашивать и получать информацию из ЕГРП должны уполномоченные органы. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, предоставляет сведения в срок не более чем пять рабочих дней с даты получения запроса <7>. Таким образом, уполномоченным органам необходимо так организовать свою работу, чтобы с учетом времени на получение сведений из ЕГРП решение о принятии на учет или об отказе в принятии на учет было принято не позднее чем через 30 рабочих дней со дня представления военнослужащими в уполномоченные органы заявления и документов, как того требуют Правила. Более того, в настоящее время предоставление сведений из ЕГРП для уполномоченных органов де-юре не является бесплатным. С точки зрения автора настоящей статьи, выполнение таких организационных мероприятий для уполномоченных органов, а в большей степени для жилищных комиссий, если они являются таковыми органами, будет являться затруднительным в практическом плане. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". <7> Приказ Минэкономразвития России от 14 мая 2010 г. N 180 "Об установлении порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Правилами установлено, что в случае признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащие принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Очевидно, что этот учет предназначен для обеспечения военнослужащих жилыми помещениями в избранном месте жительства и должен вестись отдельно и самостоятельно. Главой 7 ЖК РФ также предусмотрен учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, однако этот учет предназначен для обеспечения жилыми помещениями по месту жительства в порядке улучшения жилищных условий. В федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральными законами предусмотрена военная служба, уже ведется учет военнослужащих в качестве нуждающихся в жилых помещениях по месту прохождения военной службы. Теперь этим ведомствам необходимо предусмотреть такой внутренний порядок исполнения функции по обеспечению военнослужащих жилыми помещениями в избранном месте жительства, чтобы не допустить слияния двух видов учета. В противном случае может возникнуть путаница во времени предоставления жилых помещений и с распространением социальных льгот, связанных с нахождением на учете нуждающихся в жилых помещениях (имеется в виду запрет на увольнение военнослужащих, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по месту прохождения военной службы, без их согласия до обеспечения жильем). При обеспечении лиц, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по месту прохождения военной службы, применяется принцип очередности предоставления жилья, установленный п. 1 ст. 57 ЖК РФ. Однако принцип очередности не должен применяться при обеспечении военнослужащих жилыми помещениями в избранном месте жительства. На практике случается, что кого-то увольняют с военной службы ранее планируемого срока. Соответственно, при наличии у ведомства жилого помещения, подходящего для предоставления в избранном месте жительства военнослужащему, который принят на учет и у которого приближается срок увольнения, не имеет смысла предоставлять такое жилое помещение "впередистоящим", но пока не увольняемым очередникам. Ведь, пока они не увольняются, а проходят службу, они обеспечены по месту службы служебными жилыми помещениями и, в принципе, жилье в избранном месте жительства им не нужно, а вот увольняемые военнослужащие должны как можно скорее освободить занимаемые служебные жилые помещения и переехать в избранное место постоянного жительства. Автором в настоящей статье были затронуты лишь некоторые практические проблемы реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями в избранном месте жительства. Думается, эта тема еще неоднократно будет рассматриваться на страницах нашего журнала.
------------------------------------------------------------------
Название документа