Защита прав граждан - собственников помещений в многоквартирных домах
(Подласенко О. А.) ("Законность", 2012, N 7) Текст документаЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН - СОБСТВЕННИКОВ ПОМЕЩЕНИЙ В МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМАХ
О. А. ПОДЛАСЕНКО
Подласенко Ольга Анатольевна, прокурор отдела по надзору за исполнением законов в социальной сфере и о несовершеннолетних управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Хабаровского края.
Статья привлекает внимание к недостаткам правового регулирования и неоднозначности судебной практики в сфере управления многоквартирными домами на примере проблем, возникающих при смене управляющей организации и отказе от договора управления многоквартирным домом. Приводятся примеры мер прокурорского реагирования, а также некоторые аспекты, которые должны быть учтены прокурором при рассмотрении жалоб и обращений о нарушении жилищных прав.
Ключевые слова: прокуратура, защита прав и свобод, судебная защита, общее собрание собственников, смена способа управления, управляющая организация, расторжение договора управления.
The protection of the rights of citizens - owners of premises in apartment houses O. A. Podlasenko
The article draws attention to the lacks of legal regulation and ambiguity of judiciary practice in the sphere of management of an apartment house by the example of problems of change management company and refusion from management contract. In article is mentioned examples of particular prosecutors measures and some aspects, which should be considered during the permission of complaints and references about the infringements of housing rights.
Key words: the public prosecution service, protection rights and freedoms, judicial protection, general meeting of owners, change way of management, management company, refusion from management contract.
В целях исполнения возложенной на государство задачи защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура наделена правозащитной функцией, которая должна реализовываться в том числе при рассмотрении поступающих жалоб и обращений.
Как отмечается практикующими сотрудниками, в органы прокуратуры поступают многочисленные обращения о нарушениях прав граждан - собственников помещений в многоквартирных домах <1>. При этом наиболее эффективным и действенным способом оказания помощи в большинстве случаев является обращение в суд с иском в интересах гражданина, который не имеет возможности самостоятельно реализовать свое право на судебную защиту. По результатам такого обращения принимается судебный акт, обеспеченный силой принудительного исполнения. Контролирующие органы подобной возможности не имеют. -------------------------------- <1> См., напр.: Зарецкий А. Нарушение управляющими компаниями жилищных прав // Законность. 2011. N 2. С. 36.
Проводимая в этом направлении работа свидетельствует о противоречивой практике понимания и применения Жилищного кодекса РФ, в результате чего страдают граждане, проживающие в многоквартирном доме. Это обстоятельство обусловлено в первую очередь несовершенством законодательного регулирования, что находит отражение в юридической литературе <2>. Так, А. Тарасова отмечает, что в настоящее время имеет место "вседозволенность в области отношений по управлению многоквартирными домами" <3>. Сделанные выводы подтверждаются практикой. -------------------------------- <2> См.: Тарасова А. Правовая квалификация модели управления многоквартирными домами в жилищном законодательстве РФ // Жилищное право. 2011. N 9. С. 69 - 99; Юрьева Л. А. Прекращение договора управления многоквартирным домом путем одностороннего отказа от его исполнения // Жилищное право. 2010. N 9. С. 75 - 84. <3> Тарасова А. Указ. соч. С. 70.
В городе Хабаровске нередки случаи ненадлежащего исполнения управляющими организациями возложенных на них обязанностей, что усугубляется фактическим отсутствием волеизъявления собственников на выбор конкретной компании для управления домом и установление соответствующего тарифа на оплату ее услуг. При этом домовладельцы самостоятельно предпринимают попытки судебной защиты своих прав, которые не всегда заканчиваются благоприятно. Так, жильцы одного из домов Кировского района г. Хабаровска хотели признать договор управления недействительной сделкой в судебном порядке. Требования мотивированы тем, что собственники помещений в доме не участвовали в выборе управляющей компании. Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд исходил из того, что протокол заочного голосования жильцов, на основании которого заключен договор управления, в порядке ст. 46 ЖК оспорен не был, истцы ежемесячно производили оплату по квитанциям управляющей организации, приложение к договору содержит реестр подписавших его собственников жилых помещений, в связи с чем договор заключен на законных основаниях, а также соответствует всем требованиям, предъявляемым к этому виду договора <4>. Кассационным определением Хабаровского краевого суда решение оставлено без изменения. -------------------------------- <4> Решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 10 ноября 2010 г. по делу N 2-4314/10 // Архив Центрального районного суда г. Хабаровска.
Прокуратура одного из районов г. Хабаровска провела проверку соблюдения жилищного законодательства по обращению пожилых домовладельцев. В соответствии с доводами заявителей управление их домом ранее производилось муниципальным унитарным предприятием, однако с июня 2011 г. выставление квитанций производится обществом с ограниченной ответственностью, которое не принимает мер к надлежащему обслуживанию дома. При этом решение о выборе этой управляющей организации жильцами дома не принималось, ранее обслуживающее дом унитарное предприятие по решению собрания выполняло отдельные работы по ремонту, которые не были завершены в связи с прекращением обслуживания дома по непонятным заявителям причинам. Прокуратурой установлено, что есть протокол внеочередного общего собрания собственников помещений дома о выборе общества с ограниченной ответственностью для управления домом. На основании этого протокола заключен договор управления, который подписан представителем администрации города, поскольку в доме есть незначительная доля муниципальной собственности. В ходе проверки жильцами в прокуратуру района представлены заявления от расписавшихся в реестре вручения бланков о проведении общего собрания и учтенных в голосовании жильцов, общая площадь жилых помещений которых составляет более 50% от указанной в протоколе площади помещений проголосовавших собственников, о том, что они не принимали участия в голосовании, не получали бланки, не проставляли подписи в реестре. Жильцы, чьи подписи подтверждают участие в подсчете голосов, дали аналогичные пояснения. Это обстоятельство свидетельствует о нарушении ч. 3 ст. 45 ЖК о необходимости кворума, неправомочности проведенного собрания. Договор управления в нарушение требований ч. 1 ст. 162 ЖК подписан лишь инициатором собрания, тогда как должен быть заключен с каждым собственником помещения в доме. Представители муниципального унитарного предприятия о конкретных причинах прекращения обслуживания дома и о том, расторгался ли ранее заключенный договор управления, ничего пояснить не смогли. Прокуратура района в соответствии с требованиями ч. 6 ст. 46 ЖК в интересах заявителей в суд подала исковое заявление о признании решения собрания недействительным, возложении обязанности на муниципальное унитарное предприятие продолжить обслуживание и содержание дома в соответствии с принятыми на себя обязательствами по договору, который не расторгался жильцами. Аналогичным образом может быть обжаловано фиктивное решение собрания собственников помещений в доме об увеличении размера оплаты за содержание и ремонт. В случае если управляющей организацией на основании фиктивного решения собрания собственников (или без решения) производится начисление такой платы и ее размер превышает размер, установленный органом местного самоуправления, виновные лица могут быть привлечены к ответственности по ст. 14.7 КоАП (обман потребителей). При этом необходимо учитывать, что состав правонарушения будет налицо в случае уплаты начисленной суммы хотя бы одним потребителем жилищно-коммунальных услуг. Как правило, даже граждане, относящиеся безразлично к судьбе многоквартирного дома, в котором они проживают, обращаются в прокуратуру в случае получения двух платежных документов от разных хозяйствующих субъектов, претендующих на управление домом. В последнее время количество таких обращений возросло. Так, в прокуратуру одного из районов г. Хабаровска обратились домовладельцы с вопросом о получении квитанций по оплате за жилье одновременно от управляющей организации и товарищества собственников жилья этого дома. В ходе проверки установлено, что в связи с ненадлежащим обслуживанием дома управляющей организацией общее собрание собственников жилых и нежилых помещений в доме в июле 2010 г. приняло решение создать товарищество собственников жилья (ТСЖ) для самостоятельного управления домом. ТСЖ приняло решение о расторжении договора управления и переходе на самостоятельное управление, о чем уведомило управляющую организацию. Также было заключено несколько договоров на выполнение работ по дому. Однако управляющая организация отказала в передаче необходимой производственной документации жилого дома, продолжила направлять жильцам дома счета по оплате за жилье, а в дальнейшем - рассылала приглашения на комиссию по фактам складывающейся задолженности. Учитывая, что управление многоквартирным домом фактически осуществлялось силами ТСЖ, эта организация жильцам дома также направляла платежные документы для внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Проанализировав фактические обстоятельства дела, а также содержание ст. ст. 44, 135, 161, 162 ЖК, прокурор района пришел к выводу, что действия управляющей организации не отвечают требованиям закона и нарушают права жильцов дома на благоприятные условия проживания, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме и решение вопросов пользования этим имуществом. В связи с этим в соответствии со ст. 45 ГПК в интересах социально незащищенных жильцов дома в суд направлены исковые заявления о признании требований управляющей организации незаконными, возложении обязанности произвести перерасчет, прекратить действия по истребованию задолженности и дальнейшие начисления. ТСЖ в свою очередь обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с исковым заявлением об истребовании производственной документации на дом от управляющей организации. Прежде чем указать на принятые судами решения, необходимо отметить, что разрешение подобного рода обращений и заявлений граждан (о двойных платежах по счетам за управление домом) в органах прокуратуры может быть различным. Наиболее простой способ - разъяснить заявителю спорность сложившейся ситуации, недопустимость вмешательства прокуратуры в хозяйственную деятельность организаций и возможность в соответствии с ч. 1 ст. 11 ЖК самостоятельно обратиться в суд за защитой. Однако, учитывая правозащитную функцию прокуратуры, необходимо не оставлять без внимания обращения граждан, которые в силу возраста, состояния здоровья, недостатка юридических знаний и средств на получение квалифицированной помощи не имеют возможности самостоятельно найти выход из сложившейся ситуации. В связи с этим при разрешении подобных обращений необходимо сделать вывод о легитимности той или иной формы управления домом, который неразрывно связан с правовой природой договора управления многоквартирным домом и, как следствие, с возможностью его расторжения в одностороннем порядке. Широко известны сложившиеся в судебной практике подходы к правовой природе договора управления многоквартирным домом: либо этот договор относится к договорам возмездного оказания услуг, в связи с чем может быть расторгнут в одностороннем порядке в соответствии с положениями ст. 782 ГК, либо это особый вид договора, в отношении которого действует специальный режим правового регулирования, в связи с чем его расторжение возможно только по специально предусмотренным ЖК основаниям и в особом порядке. В теории высказана справедливая позиция, согласно которой восполнение пробелов правового регулирования отношений управления многоквартирными домами зависит от метода правового регулирования таких отношений <5>. Так, если допустить возможность их диспозитивного регулирования, то применение положений гражданского законодательства об одностороннем отказе от договора становится допустимым. -------------------------------- <5> См.: Тарасова А. Указ. соч. С. 69 - 99.
Арбитражный суд Хабаровского края, рассмотрев дело по иску ТСЖ, пришел к выводу, что исковые требования удовлетворению не подлежат, поскольку вопрос об отказе от услуг управляющей организации не был включен в повестку дня и собранием по существу не рассматривался; протокол, отражающий результаты голосования по вопросу о передаче функций управления домом ТСЖ, сам по себе не свидетельствует о том, что собственниками помещений принято решение об отказе от исполнения договора управления многоквартирным домом, истцом не представлены доказательства расторжения договора <6>. Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда доводы суда первой инстанции признаны обоснованными, отмечено, что в отношении договора управления действует специальный режим правового регулирования, его прекращение возможно по основаниям, установленным законом, а также в случаях, определенных соглашением сторон; порядок расторжения договора, который предусмотрен нормами жилищного (ст. 162 ЖК) и гражданского законодательства (ст. ст. 450, 452 ГК), соблюден не был; само по себе создание ТСЖ не является обстоятельством, вследствие наступления которого невозможно исполнение договора управления, заключенного собственниками жилья с соответствующей управляющей компанией; при отсутствии оснований для прекращения договора управления не возникла обязанность передать истцу истребуемые документы <7>. -------------------------------- <6> Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 21 марта 2011 г. по делу N А73-11649/2010 // Сайт Высшего Арбитражного Суда РФ, картотека арбитражных дел. <7> Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2011 г. по делу N 06АП-1649/2011 // Сайт Высшего Арбитражного Суда РФ, картотека арбитражных дел.
Представляется, что принятыми судебными актами не учтены интересы жильцов дома, их права на выбор способа управления домом по своему усмотрению. Категоричность судебных актов обусловлена позицией, обозначенной в известном Постановлении Президиума ВАС РФ от 15 июля 2010 г. N 1027/10, в соответствии с которым договор управления многоквартирным домом по своей правовой природе является особым видом договора, в отношении которого действует специальный режим правового регулирования; такой договор может быть прекращен в одностороннем порядке по инициативе собственников помещений по основаниям, установленным ч. ч. 8.1 и 8.2 ст. 162 ЖК, а также в случаях, определенных соглашением сторон. Кроме того, из этого Постановления следует, что вопрос об отказе от услуг управляющей организации обязательно должен быть включен в повестку дня, рассмотрен собранием по существу и включен в протокол голосования <8>. -------------------------------- <8> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 1027/10.
В литературе отмечается, что указанная позиция является правомерной, справедливой и полностью раскрывает смысл, заложенный законодателем в ч. 8.2 ст. 162 ЖК РФ <9>. Однако в рассматриваемой ситуации имело место шаблонное применение права без учета конкретных обстоятельств дела, а именно инициативы жильцов на самостоятельное управление домом, принятия ими мер по надлежащему его содержанию, недопустимости неосновательного обогащения за счет средств домовладельцев. Фактически причиной такого разрешения судебного спора послужило отсутствие нужной формулировки в протоколе голосования собственников помещений дома, тогда как выбор жильцов дома был выражен вполне однозначно: "Выбрать способом управления домом создание товарищества собственников жилья для самостоятельного управления". -------------------------------- <9> См.: Дуксин П. А. Актуальные вопросы расторжения собственниками договора управления многоквартирным домом в одностороннем порядке // Законодательство и экономика. 2011. N 7. С. 52 - 57.
Принимая во внимание, что на суд, как и на прокуратуру, возложена правозащитная функция, охрана прав и свобод граждан, принятие такого рода формальных решений без учета указанных аспектов и конкретных обстоятельств дела недопустимо. К моменту удовлетворения судом Центрального района г. Хабаровска исков прокурора о признании действий управляющей организации незаконными Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа (далее - ФАС ДВО) необоснованные судебные акты отменил <10>. Указано, что изменение способа управления домом является основанием для прекращения ранее заключенного договора управления таким домом со специализированной организацией, предусмотренное законом право собственников помещений на свободный выбор способа управления таким домом не может ограничиваться наличием ранее заключенного с управляющей организацией договора, применение ч. 8.2 ст. 162 ЖК признано ошибочным, поскольку эта норма регулирует порядок разрешения вопроса прекращения договора на управление многоквартирным домом в рамках одного из ранее выбранных способов управления, тогда как требования по делу связаны с изменением порядка управления многоквартирным домом. Выводы судов о том, что собственниками помещений в многоквартирном доме не решен вопрос об отказе от услуг ответчика по управлению жилым домом, признаны противоречащими фактическим обстоятельствам дела. -------------------------------- <10> Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 16 августа 2011 г. N Ф03-3531/2011 // Сайт Высшего Арбитражного Суда РФ, картотека арбитражных дел.
Учитывая положительное разрешение этого дела, прокуратура района продолжила принимать меры в целях судебной защиты прав жильцов дома. Обозначенная позиция ФАС ДВО соответствует выводам, сформулированным в Определении ВАС РФ от 25 июля 2011 г. N ВАС-8944/11, о том, что изменение способа управления многоквартирным домом является основанием для прекращения ранее заключенного договора управления таким домом со специализированной управляющей организацией, в то время как правовая позиция, изложенная в Постановлении Президиума ВАС РФ от 15 июля 2010 г. N 1027/10, относится к спорам, которые связаны с применением ч. 8.2 ст. 162 ЖК при разрешении судом вопроса о прекращении договора на управление многоквартирным домом в рамках одного из ранее выбранных способов управления <11>. -------------------------------- <11> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 июля 2011 г. N ВАС-8944/11.
Определением ВАС РФ от 16 августа 2011 г. N ВАС-7677/11 договор управления многоквартирным домом квалифицирован как разновидность договора на оказание услуг, включающего заказ или самостоятельное выполнение управляющим лицом подрядных работ в отношении многоквартирного дома. При этом указано, что гражданское законодательство предусматривает возможность одностороннего отказа заказчика и от исполнения всякого договора подряда при заказе работ для бытовых нужд (ст. ст. 717, 731, 740 ГК), и от исполнения договора на оказание услуг (ст. 782 ГК), поэтому односторонний отказ домовладельцев от исполнения договора с управляющей компанией (расторжение договора) ни ЖК, ни ГК не противоречит. Действительное волеизъявление домовладельцев может быть установлено при участии в деле их самих или созданных ими юридических лиц, выражающих их интересы; при оценке волеизъявления на смену способа управления или управляющей компании следует не только исходить из юридической техники оформления общего собрания, но и учитывать иную переписку, а также последующее поведение сторон <12>. -------------------------------- <12> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 августа 2011 г. N ВАС-7677/11.
Таким образом, из сложившейся в настоящее время судебной практики следует вывод, что отказ от договора управления многоквартирным домом в случае смены способа управления или управляющей организации возможен в одностороннем порядке в соответствии с ГК, что согласуется с ч. 8 ст. 162 ЖК. Россия не считается страной прецедентного права, однако, как показано выше, судебная практика играет большую роль в регулировании складывающихся отношений. В связи с невозможностью однозначного толкования затронутого вопроса расторжения договора управления многоквартирным домом представляется необходимым более подробное законодательное урегулирование. В его отсутствие при разрешении обращений о нарушениях жилищных прав граждан в органах прокуратуры необходимо исходить из приоритетного порядка их защиты, конкретных обстоятельств каждого дела, действительного волеизъявления домовладельцев, а также соблюдать требования Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", не допуская при этом вмешательства в экономическую деятельность организаций и вовлечения в хозяйственные споры.
Пристатейный библиографический список
1. Дуксин П. А. Актуальные вопросы расторжения собственниками договора управления многоквартирным домом в одностороннем порядке // Законодательство и экономика. 2011. N 7. 2. Зарецкий А. Нарушение управляющими компаниями жилищных прав // Законность. 2011. N 2. 3. Тарасова А. Правовая квалификация модели управления многоквартирными домами в жилищном законодательстве РФ // Жилищное право. 2011. N 9. 4. Юрьева Л. А. Прекращение договора управления многоквартирным домом путем одностороннего отказа от его исполнения // Жилищное право. 2010. N 9.
Название документа