Понятие малоимущих граждан в российском жилищном законодательстве - проблемы терминологии
(Юрченко М. О.) ("Российская юстиция", 2012, N 7) Текст документаПОНЯТИЕ МАЛОИМУЩИХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОМ ЖИЛИЩНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ - ПРОБЛЕМЫ ТЕРМИНОЛОГИИ
М. О. ЮРЧЕНКО
Юрченко М. О., ведущий специалист - помощник депутата Законодательного Собрания Ростовской области.
В данной статье рассматривается проблема содержания понятия малоимущего гражданина в российском законодательстве, проводится анализ законодательства, предлагается способ разрешения проблемы.
Ключевые слова: малоимущий гражданин, улучшение жилищных условий, жилые помещения.
The problem of low-income citizen's value is considered in this article, analysis of legislation is executed, method to solve the problem is proposed.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом 12 декабря 1993 г. в ст. 7 декларирует, что Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека <1>. -------------------------------- <1> Российская газета. 1993. N 237.
Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. <2>, указывает, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. -------------------------------- <2> Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1978. С. 1 - 3.
Право на жилище представляется одним из краеугольных прав человека в социальном государстве. Без обеспечения каждому права на жилище невозможно представить развитое гражданское общество: только лишь удовлетворив свои личные потребности, человек способен задуматься о потребностях коллективных, в том числе о развитии государства. Статья 40 Конституции России закрепляет за каждым право на жилище, его неприкосновенность, гарантирует предоставление жилища бесплатно или "за доступную плату" для некоторых категорий граждан. Действующее законодательство содержит в себе различные способы реализации данной конституционной нормы: устанавливает правила предоставления муниципального жилья по договору социального найма, служебного жилья, оказания помощи для строительства собственного жилья, субсидии по оплате коммунальных платежей. Категории граждан, пользующихся указанными видами поддержки, как и условия их предоставления, совершенно различны. Наиболее остро данный вопрос стоит в отношении малоимущих граждан. В условиях рыночной экономики, неоправданно высоких цен на жилые помещения в стране, местами даже одних из самых высоких в мире, приобрести квартиру, построить дом или заключить договор найма жилого помещения малоимущие не в состоянии. Именно в этом случае социальная роль государства должна быть выявлена в наибольшей форме. Жилищный кодекс Российской Федерации <3> в ст. 49 предусматривает, что малоимущим гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке. Малоимущими гражданами в целях настоящего Кодекса являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. -------------------------------- <3> Российская газета. 2005. N 1.
Одновременно с этим согласно ст. 6 Федерального закона от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <4> семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которого - ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной поддержки. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 1997. N 43. Ст. 4904.
Таким образом, в действующем российском законодательстве существует двойственность содержания понятия малоимущего гражданина: в одном случае сравнивается его доход с установленным прожиточным минимумов, в другом - наравне с доходом учитывается стоимость его имущества. Кроме того, разнятся последствия такого признания: в первом случае человек получает право на социальные пособия, во втором случае - право на заключение договора социального найма и получение жилого помещения для проживания. Представляется, что данная ситуация негативно сказывается на правоприменительной практике, поскольку близость наименований способствует отождествлению данных понятий среди граждан, увеличению ошибок со стороны государственных органов. Согласно ст. 49 ЖК РФ, признание человека нуждающимся в улучшении жилищных условий производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Данное положение в Ростовской области было реализовано в Областном законе Ростовской области от 07.10.2005 N 363-ЗС "Об учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма на территории Ростовской области" <5> и принятом в его развитие Постановлении администрации Ростовской области от 29.12.2005 N 327 "Об утверждении Положения о порядке признания граждан малоимущими в целях обеспечения жилыми помещениями по договорам социального найма и организации учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях" <6>. Пункт 2 части II указанного Постановления устанавливает, что решение о признании гражданина и членов его семьи малоимущими принимается при сравнении расчетного показателя рыночной стоимости приобретения жилого помещения по норме предоставления жилого помещения по договору социального найма и возможности приобретения жилья путем накопления, рассчитываемых по формулам: -------------------------------- <5> Наше время. 2005. N 259. <6> Наше время. 2006. N 10 - 11.
СЖ = НП x КЧС x РЦ,
где СЖ - расчетный показатель рыночной стоимости приобретения жилого помещения по норме предоставления жилого помещения по договору социального найма; НП - норма предоставления жилого помещения на одного члена семьи; КЧС - количество членов семьи; РЦ - средняя расчетная рыночная цена 1 кв. м жилья.
ПЖ = СИ + (СД - ПМ) x ПН,
где ПЖ - возможность приобретения жилья путем накопления; СИ - стоимость имущества, находящегося в собственности гражданина и каждого члена его семьи; СД - среднемесячный совокупный доход семьи; ПН - установленный период накоплений (в месяцах), который равен среднему по Ростовской области времени ожидания в очереди на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда по договору социального найма; ПМ - прожиточный минимум на всех членов семьи; 1) если расчетный показатель рыночной стоимости приобретения жилого помещения по норме предоставления жилого помещения по договору социального найма равен или превышает возможность приобретения жилья путем накопления (СЖ (=)> ПЖ) - принимается решение о признании гражданина и членов его семьи малоимущими; 2) если расчетный показатель рыночной стоимости приобретения жилого помещения по норме предоставления жилого помещения по договору социального найма меньше возможности приобретения жилья путем накопления, но не более чем на 10 процентов - принимается решение о признании гражданина и членов его семьи малоимущими; 3) если возможность приобретения жилья путем накопления превышает расчетный показатель рыночной стоимости приобретения жилого помещения по норме предоставления жилого помещения по договору социального найма более чем на 10 процентов - принимается решение о непризнании гражданина и членов его семьи малоимущими. Таким образом, гражданин признается малоимущим, однако получает не все права, гарантированные согласно Федеральному закону от 24.10.1997 N 134-ФЗ, а исключительно право на постановку на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий. При этом малоимущие граждане с совокупным доходом ниже уровня прожиточного минимума для постановки на учет также должны соответствовать тем же критериям по уровню дохода и имуществу, принадлежащему им на праве собственности. Исходя из изложенного представляется, что в данном случае имеет место определенная конструкция для выделения совершенно отдельной, независимой и автономной группы людей, которым государство гарантирует конкретную социальную помощь - право на получение жилища по договору социального найма. В данном случае, на наш взгляд, использование термина "малоимущий" вносит некоторую неопределенность, двусмысленность. Исходя из принципа единства терминологии в законодательстве, для облегчения понимания и применения норм законодательства, регламентирующих данные отношения, необходимо рассмотреть вопрос об изменении указанного термина на иной. Другим вариантом устранения данной проблемы является изменение подхода к постановке граждан на учет как нуждающихся - не признавать их малоимущими. В этом случае предлагается осуществлять их постановку на учет непосредственно при удовлетворении необходимых установленных законом условий. Как следствие исчезнет необходимость в использовании дополнительной довольно сложной юридической конструкции - отдельного вида малоимущих граждан.
------------------------------------------------------------------
Название документа