Контроль собственников жилья за деятельностью управляющих компаний (на примере использования коллективных приборов учета)
(Шеметова Н. Ю.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2012, N 12) Текст документаКОНТРОЛЬ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УПРАВЛЯЮЩИХ КОМПАНИЙ (НА ПРИМЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КОЛЛЕКТИВНЫХ ПРИБОРОВ УЧЕТА)
Н. Ю. ШЕМЕТОВА
Шеметова Наталья Юрьевна, адвокат Адвокатской палаты Иркутской области.
Статья посвящена проблеме установления для собственников жилых помещений законодательных гарантий контроля за деятельностью организаций, осуществляющих управление жилищным фондом.
Ключевые слова: стандарт раскрытия информации; приборы учета энергетических ресурсов; коммунальная инфраструктура; коммунальные сети.
Control over the activities of owners of management companies (for example, the use of collective meters) N. Yu. Shemetova
Shemetova Natalia Yurevna, bar Association of the Irkutsk region, the barrister.
This paper deals with the problem of establishing the law for owners of residential premises of additional guarantees control over the activities of organizations engaged in housing management.
Key words: standard disclosure meters of energy resources; municipal infrastructure; utility networks.
Согласно Федеральному закону от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - ФЗ об энергосбережении) во всех многоквартирных жилых домах России должны быть установлены коллективные приборы учета энергоресурсов. Применение приборов учета наряду с ФЗ об энергосбережении регулируется новыми Правилами предоставления коммунальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства от 6 мая 2011 г. N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" <2>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711. <2> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3168.
Использование данных с приборов учета предполагается производить следующим образом. Показания приборов учета отражаются в журнале учета, который ведется в управляющей компании, и только с показаниями этого журнала собственники имеют право ознакомиться согласно пп. "е" п. 31 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354, который гласит: "...при наличии коллективного (общедомового) прибора учета ежемесячно снимать показания такого прибора учета в период с 23-го по 25-е число текущего месяца и заносить полученные показания в журнал учета показаний коллективных (общедомовых) приборов учета, предоставить потребителю по его требованию в течение 1 рабочего дня со дня обращения возможность ознакомиться со сведениями о показаниях коллективных (общедомовых) приборов учета, обеспечивать сохранность информации о показаниях коллективных (общедомовых), индивидуальных, общих (квартирных) приборов учета в течение не менее 3 лет". Таким образом, возможность доступа потребителей к самим приборам учета и снятия непосредственно с них показаний в законодательстве прямо не предусмотрена. Именно вопрос о доступе к приборам учета, о возможности непосредственно с них снимать показания нередко становится камнем преткновения в отношениях между потребителями и управляющей компанией. Большие надежды возлагались в этой связи на Стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами <3>. Однако этот Стандарт сформулирован по принципу обеспечения наибольшего доступа потребителей к документам управляющих компаний, и далеко не ко всем документам. Однако прямого доступа граждан-потребителей к общедомовому оборудованию по-прежнему нет. Представляется, что необходимо предоставить гражданам возможность лично присутствовать при выполнении работ, отслеживать те же показания приборов учета - это их право как собственников. Сама управляющая компания может посчитать, что права собственности граждан недостаточно для предоставления им права личного присутствия при выполнении работ, что необходима правовая норма, прямо прописывающая такое право граждан. Исторически российские чиновники привыкли ждать прямой, конкретизированной нормы, а не применять общие нормы к отдельным случаям. Практика применения ФЗ об энергосбережении, в том числе судебная, продемонстрировала, что одних общих положений законодательства на этот счет явно недостаточно. Для применения общих норм нужно выстраивать аргументацию, нередко - весьма сложную, с привлечением целого массива законодательства, нужно оформлять требования в письменной форме. Есть ли у большинства российских граждан возможности нанимать юристов для таких целей? Необходимо также учитывать, что задачей законодателя всегда было именно предупреждение конфликтов, создание условий, при которых субъекты правоотношений могли бы решить свои проблемы, не прибегая к помощи суда, других юрисдикционных органов. По нашему мнению, законодательство в сфере ЖКХ должно работать на предупреждение нарушений прав граждан еще и потому, что управляющие компании зачастую игнорируют даже судебные решения, годами не исполняя их (что говорить о рядовых гражданах). Вопрос о предоставлении гарантированного доступа граждан к приборам учета в кратчайшее время, без прохождения ими административных и судебных инстанций (которое занимает немало времени, требует финансовых вложений, сил, которых у граждан, особенно - пожилых, может и не оказаться) актуален еще и потому, что установка индивидуальных приборов учета энергоресурсов осуществляется не одномоментно с установкой коллективных приборов учета. Какое-то время с момента установки и подключения коллективных (общедомовых) приборов учета показания этих приборов будут единственным ориентиром для определения размеров платежей за потребляемые ресурсы. Кроме того, расчет сумм платежей и при наличии индивидуальных (поквартирных) приборов учета будет производиться не только на основе их показаний, но и одновременно с ними будут учитываться и показания коллективных (общедомовых) приборов учета потребления энергоресурсов, т. е. возможность доступа к ним актуальна не только для жильцов квартир, в которых не установлены индивидуальные приборы учета, но и для обладателей таких приборов. Показания коллективных (общедомовых) приборов влияют на размер платежа за потребление энергоресурсов на так называемые общедомовые нужды. -------------------------------- <3> См.: Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 731 "Об утверждении Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами" // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5064.
Учитывая плачевное состояние многих коммунальных, энергетических сетей в стране, эта часть платежа способна составить значительную сумму. Не секрет, что затраты на потери при транспортировке закладываются в тарифы для потребителей. Собственникам не стоит обольщаться в отношении новых Правил. Ведь в них предусмотрено разделение платежа за коммунальные услуги на платеж за индивидуальное (поквартирное) потребление и платеж на общедомовые нужды. Таким образом, все издержки в связи с ненадлежащим качеством сетей и оборудования все равно перекладываются на собственников теперь уже в виде платежа на общие домовые нужды. Зачем организациям ЖКХ нести дополнительные издержки, не только материальные, но и организационные, когда можно просто переложить все издержки на потребителей? Управляющие жилищные компании в последние годы стараются взять на обслуживание коммунальные сети, в том числе и ранее находившиеся в ведении ресурсоснабжающих организаций. Это осуществляется по сугубо коммерческим соображениям. Естественно, что поддержание этих сетей в надлежащем состоянии также требует затрат. И управляющей компании легче не проводить мероприятия по их реконструкции, капитальному ремонту, а переложить на потребителей потери энергоресурсов, вызываемые отсутствием таких мероприятий. У нее нет материальных стимулов для их проведения. В условиях предельной закрытости реальных сведений о потреблении тепла в многоквартирных жилых домах приборы учета обогащают, прежде всего, управляющие жилищные компании, рядовые же потребители вынуждены довольствоваться в лучшем случае тем, что для них сумма оплаты за потребляемую услугу не выросла по сравнению с предыдущим годом или чуть-чуть уменьшилась. О реальной энергоэффективности для потребителей от использования коллективных приборов учета при этом говорить не приходится. Разделение платежа за коммунальные ресурсы на платеж за индивидуальное потребление (потребление в конкретном помещении: квартире, нежилом помещении и т. д.) и платеж на общедомовые нужды было произведено в законодательстве недавно (в связи с вступлением в силу новых Правил предоставления коммунальных услуг). Между тем очевидно, что конфликтов на эту тему, особенно между жителями и управляющими компаниями, ресурсоснабжающими организациями, будет много. Дело осложняется еще и тем, что отношения по определению и распределению потерь энергии в ЖКХ на уровне законов не регулируются. Пока проблемы на этот счет касались лишь организаций, взаимоотношений между ними, особой сложности это не вызывало, так как предприятия, особенно крупные, имеют в своем штате юристов, которые имеют практику работы с подзаконными актами, опыт их толкования и применения. Как только в орбиту правоотношений будут вовлечены миллионы обычных граждан, станет неизбежным принятие закона, который бы единообразно регулировал такие отношения и разрешал возникающие при этом проблемы. Конечно, в силу специфики передачи энергии по сетям потери ее в процессе транспортировки неизбежны в силу самой природы энергии, но в российских реалиях значительную часть потерь все же составляют энергопотери, которых могло не быть или которые могли быть минимизированы при поддержании сетей в соответствующем состоянии. Граждане, оплачивающие услуги управляющих компаний, вправе требовать от них проведения надлежащего ремонта, регулярной замены сетей, других мероприятий по поддержанию коммунальной инфраструктуры в надлежащем состоянии. Будучи материально заинтересованными минимизировать свои издержки на оплату энергоресурсов, они будут активнее требовать выполнения работ и по обновлению сетей, и по их ремонту. Между тем реальные возможности участия граждан в решении существующих в данной сфере проблем в значительной мере ограниченны даже в тех случаях, когда, по мнению законодателей, у граждан есть для этого все права. Проблема доступа к коллективным (общедомовым) приборам учета, к другому общему имуществу (не только к подвалу, где, как правило, находятся приборы учета, но и, например, к чердаку дома, чтобы проверить состояние кровли, качество проведения ее ремонта, а также выявлять факты не согласованных с собственниками случаев установки там антенн, другого оборудования компаний связи) остается одной из злободневных. Отказы собственникам в предоставлении им доступа к этому имуществу стали распространенной практикой. Непростая ситуация с допуском собственников жилых (нежилых) помещений в многоквартирных домах к приборам учета высветила и ряд проблем в законодательстве, касающихся порядка принятия решений собственниками многоквартирных жилых домов по тем или иным вопросам, оформления этих решений, а также в целом проблемы доступности для граждан механизмов воздействия на деятельность организаций, осуществляющих управление жилым фондом (управляющих компаний, ТСЖ и т. д.). Система механизмов, с помощью которых собственники помещений имеют право осуществлять контроль за деятельностью специализированных организаций в сфере ЖКХ, включает в себя: общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме; совет многоквартирного дома; договоры управления многоквартирным домом, заключаемые с каждым собственником помещений в доме, на условиях, указанных в решении общего собрания (в соответствии с требованиями ст. 162 Жилищного кодекса РФ). Содержание и легитимность решений общего собрания собственников приобретают принципиальное значение. Для подписания договоров необходимым условием является как минимум наличие решения общего собрания собственников. Исходя из буквального смысла норм Жилищного кодекса РФ (ст. 44 - 48), общее собрание собственников должно обсудить вопрос об осуществлении контроля за показаниями общедомовых приборов учета и принять решение о его необходимости, а также о формах такого контроля, о лицах, которые будут осуществлять такой контроль (это может быть как председатель совета многоквартирного жилого дома, любой из членов такого совета, так и любой собственник(ки), наделенные общим собранием такими полномочиями. Общее собрание может вообще решить, что для осуществления такого контроля нужно привлечь стороннее лицо, например независимого эксперта, специалиста, который бы профессионально мог оценить реальное положение дел по данному вопросу), о периодичности проверок, о порядке документирования их результатов, о местонахождении этих документов, о возможности и порядке ознакомления всех собственников с их содержанием. Несомненно, этот вопрос целесообразнее включать в повестку общего собрания жильцов (ежегодного или внеочередного, не исключено также, что сам по себе этот вопрос может послужить причиной проведения такого собрания), хотя формально он может быть решен и на уровне совета многоквартирного жилого дома. Общее собрание также может принять решение о необходимости включения в договоры собственников с управляющей компанией, ТСЖ, жилищным кооперативом положений о праве собственников (выбранных собранием, например, специальной контрольной комиссии либо всех собственников без исключения, если собрание посчитает необходимым) регулярно осуществлять проверки приборов учета как для снятия показаний, так и для контроля за их сохранностью, чтобы отслеживать, что именно осуществляет управляющая компания (УК, ТСЖ) с этими приборами. В российских условиях, к сожалению, без постоянного, бдительного контроля со стороны собственников добиться соблюдения управляющей компанией, ТСЖ их прав сложно. Отсутствие прямой, конкретизированной нормы о праве доступа к общедомовым приборам учета в действующем законодательстве осложняет и судебную практику. В судах первых инстанций традиционно много дел по тематике ЖКХ. Савеловский районный суд г. Москвы по гражданскому делу N 2-7585/11 по иску Д. к ЖСК о принятии от него справки об отсутствии в летний период, перерасчете оплаты за водоснабжение, обеспечении доступа жильцам к счетчикам воды и встречного иска ЖСК к Д. о взыскании задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг отказал истцу в заявленных исковых требованиях, в том числе в требовании о предоставлении доступа к счетчикам воды (общедомовым). В этой части исковых требований суд даже не посчитал нужным дать этим требованиям какую-либо правовую оценку, рассмотреть их по существу, не дал никаких ссылок на нормы законодательства, просто отказал в исковых требованиях <4>. Суды в большинстве случаев отказывают гражданам-собственникам в удовлетворении требований о предоставлении доступа к приборам учета; судебная практика, таким образом, опровергает заблуждение, что общих норм законодательства о правах собственников (и предполагающегося в связи с этим права пользования, доступа к принадлежащему собственникам имуществу) якобы достаточно для решения проблемы. Действительно, в соответствии со ст. 36 Жилищного кодекса РФ все оборудование, обслуживающее жилой многоквартирный дом, установленное в нем, является общей собственностью жильцов, а не управляющей организации. Согласно же ст. 209 Гражданского кодекса РФ собственнику принадлежат правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, что предполагает неограниченный доступ для собственников к принадлежащему им на праве общей собственности имуществу. Однако само по себе существование этих норм федеральных законов, похоже, не является для судов ориентиром при принятии ими решений. Возможно, могут разрешить сложившуюся ситуацию вышестоящие судебные инстанции, но само по себе вынесение подобных решений свидетельствует, что целесообразнее было бы решить проблему путем принятия нормы, прямо предусматривающей право доступа к общедомовым (коллективным) приборам учета для собственников, чтобы им не было необходимости доказывать в суде свое право. В уже принятых судебных решениях судебные инстанции в лучшем случае ссылаются на уже упоминавшийся Стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, обязывающий профессионалов рынка ЖКХ предоставлять собственникам лишь журнал учета показаний общедомовых приборов. Хотя обращающиеся в суды граждане настаивают именно на предоставлении доступа к самим приборам, требуют предоставить им возможность самим снимать показания с этих приборов, более того, практически во всех имеющих место судебных процессах по данному вопросу истцы утверждают о наличии фальсификаций, приписок в документах управляющих организаций, завышения реальных показаний приборов учета. Документально подтвердить эти факты, в отсутствие у них доказательственной базы, в виде реальных показаний приборов учета истцы не могут, поэтому практически всегда такие судебные процессы завершаются отказом в удовлетворении их исковых требований. -------------------------------- <4> Решение Савеловского районного суда г. Москвы от 24 ноября 2011 г. // http://www. gcourts. ru/case/3735043.php (дата обращения - 24 июня 2012 г.).
Представляется, что внесение изменений в законодательство в части установления правовых гарантий предоставления прямого доступа к приборам учета собственникам жилых помещений в многоквартирных жилых домах необходимо в самое ближайшее время. Эта мера позволит резко ограничить возможности для злоупотреблений, снизить степень криминализации данной сферы. Полагаем, что среди правовых механизмов, обеспечивающих функционирование системы жилищно-коммунального хозяйства, необходимы следующие меры: необходимо предусмотреть в законодательстве право собственников лично, в день обращения, снимать показания с коллективных приборов учета (а не только знакомиться с записями в журнале их учета); одновременно с этим предусмотреть и меры ответственности управляющих жилищных компаний, их руководства и учредителей за создание препятствий гражданам в доступе к приборам учета.
Библиографический список
1. Блинкова Е. В. Предоставление коммунальных услуг гражданам: новые Правила - старые проблемы // Правовые вопросы недвижимости. 2008. N 1.
------------------------------------------------------------------
Название документа