Приватизация объектов ТЭК: итоги и перспектива
(Коновалов А. И.) ("Предпринимательское право". Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом", 2013, N 1) Текст документаПРИВАТИЗАЦИЯ ОБЪЕКТОВ ТЭК: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВА
А. И. КОНОВАЛОВ
Коновалов А. И., заведующий кафедрой гражданского права Северо-Кавказского филиала ФБГОУ ВПО "Российская академия правосудия" (г. Краснодар), кандидат юридических наук, доцент.
Двадцатилетний опыт экономической трансформации в России подтверждает, что отношения собственности, вне зависимости от конкретного идеологического и политического курса реформ, остаются первичными, базовыми в системе экономических отношений. Приватизация как наиболее яркое проявление реформирования отношений собственности всегда оказывается в центре общественного внимания, порождает острые противоречия в обществе (между неимущими и "успешными", а также внутри правящей элиты). Одной из причин общественного недовольства политикой власти является неудовлетворительное правовое обеспечение приватизации, которую справедливо называют олигархической. При этом надо помнить, что в мире не существует достаточно надежных рецептов и стандартных схем передачи в частные руки значительных массивов государственной собственности. Другими словами, любая приватизация в начале 90-х гг. прошлого века была бы в глазах общества несправедливой. Россия приступила к ускоренной приватизации <1> отраслей топливно-энергетического комплекса (ТЭК) даже ранее, чем в других секторах экономики, в надежде на быструю адаптацию к условиям мирового рынка и сохранение глубокой включенности ТЭК в мирохозяйственные связи. Вместе с тем в начале 90-х гг. государство, реформируя экономику, стремительно утрачивало возможности прямого руководства предприятиями топливно-энергетических отраслей, их инвестиционной поддержки и предотвращения спада производства. В принципе, все общесистемные проблемы приватизации в России характерны и для ТЭК. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 16 января 1992 г. N 3. Ст. 93.
Разграничение государственной собственности, закрепленное известным Постановлением Верховного Совета, сопровождалось составлением списков объектов, не подлежащих приватизации. Основой для выявления подобных объектов были приложения 1, 2 и 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <2>. Однако многие из объектов, перечисленных не только в приложениях 2 и 3, но и в приложении 1, были приватизированы (предприятия топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, железнодорожного и воздушного транспорта и др.). По этой причине указанный нормативный акт хотя и называет некоторые объекты исключительной публичной собственности, но реально не отражает соответствующего перечня, поскольку его принятие было продиктовано необходимостью разграничить единый фонд государственного имущества (в частности, для целей его возможной приватизации), а не устанавливать ограничения оборотоспособности перечисленных в нем объектов публичной собственности. -------------------------------- <2> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 3. Ст. 89.
Приватизация ТЭК первоначально базировалась на трех Указах Президента РФ: от 14 августа 1992 г. N 922 <3> "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества", от 15 августа 1992 г. N 923 <4> "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" и от 5 ноября 1992 г. N 1334 <5> "О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 922 "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества". Процедура подписания и введения в действие названных Указов в дальнейшем вызвала негативную реакцию общественности <6>. -------------------------------- <3> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 3 сентября 1992 г. N 35. Ст. 2002. <4> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 31 августа 1992 г. N 9. Ст. 592. <5> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 12 ноября 1992 г. N 45. Ст. 2608. <6> См.: Вишняков В. Г. Как Конституционный Суд федеральные энергетические системы делил // Законодательство и экономика. 2005. N 7.
При принятии всех указов Президента по приватизации топливно-энергетического комплекса было нарушено содержание ранее изданных законов по приватизации. Если взять для анализа только один Указ - от 5 ноября 1992 г. N 1334, то в нем нет, пожалуй, ни одной нормы, принятой в соответствии с действовавшим на момент издания Указа законодательством. В течение 1993 г. в ходе острой политической борьбы "центра" и "мест" ставились вопросы принадлежности объектов энергетического комплекса конкретным собственникам, распределения прибыли, установления тарифов и др. В России роль государства в регулировании отраслей ТЭК остается более значительной, чем в других секторах экономики. Поэтому в ТЭК в ходе реформирования управляемость не была утрачена в той мере, как это произошло в большинстве других отраслей. Специфика российского ТЭК и, соответственно, особенности государственной политики приватизации характеризуются рядом факторов. К числу наиболее важных из них можно отнести: - огромные производственные и территориальные масштабы ТЭК при недостаточном развитии инфраструктуры; - сильные центробежные тенденции владения и управления капиталом, диктуемые сложным федеральным устройством страны; - слабость предпринимательских традиций при чрезмерной централизации хозяйственной жизни и низкой активности в регионах и на местах; - протекционизм высших органов власти по отношению к весьма узкой группе "своих" предпринимателей, с учетом интересов которых и формировалось приватизационное законодательство в сфере ТЭК. Все эти особенности, в принципе, учитывались при формировании государственной политики приватизации и реструктуризации в отраслях ТЭК, однако при практическом проведении этой политики проявлялось постоянное деформирующее воздействие как объективных условий (перманентные проблемы с бюджетом, необходимость смягчения социального шока от либерализации цен, проблемы, вытекающие из распада единого экономического пространства СССР), так и преходящих субъективных (борьба в кругу политических, властных и финансовых элит, отпор внешним конкурентам, чрезмерная идеологизация приватизационных процессов). В связи с этим государственная политика в сфере приватизации ТЭК нередко приобретала декларативный характер, а ее цели, в принципе совершенно правильные, подменялись совсем иными. Так, задача формирования конкурентной среды, снижения на этой основе издержек производства, повышения качества продуктов и услуг должна была решаться через коммерциализацию предприятий ТЭК, их акционирование и приватизацию при безусловном контроле со стороны государства за эффективностью использования ресурсов. На деле же происходило перераспределение собственности в пользу влиятельных финансово-олигархических группировок, крупные сделки по продаже госимущества использовались для "затыкания дыр" в бюджете, а создаваемые в ходе приватизации производственные и финансовые структуры лишь имитировали западные аналоги, не были увязаны с общеэкономическими процессами и не имели прочной нормативной базы своего функционирования. Характер государственной политики приватизации в сфере российского ТЭК в значительной степени определялся тем, что большую его часть составляют естественные монополии. Сложность демонополизации российского энергетического рынка, создания рыночных отношений в естественных монополиях определяется тем, что удовлетворение спроса на указанном рынке более эффективно в отсутствие конкуренции, а товары естественных монополий не могут быть заменены в потреблении другими товарами. Отсутствие в России достаточной и качественной законодательной и нормативной базы, а также традиций рыночного регулирования, "непрозрачность" естественно-монопольных хозяйственных структур объективно затрудняли формирование новой системы государственного регулирования, основанной не на директивных, а на экономических методах воздействия. Поэтому важнейшей стратегической задачей стало проведение реструктуризации отраслей деятельности монополий с целью определения и разделения в них потенциально конкурентных и естественно монопольных сфер деятельности. Это могло бы способствовать сокращению прямого государственного регулирования и замене малоэффективных затратных методов регулирования на рыночные стимулы. В целом в результате акционирования и частичной приватизации государство уже существенно сократило свои управленческие функции в электроэнергетике и газовой промышленности, передав их крупным отраслевым холдингам (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России"). Результаты реструктуризации монопольных отраслей в ТЭК с точки зрения их адаптации к рыночным условиям, развитию конкурентной среды оказались весьма скромными. То же можно сказать и об установлении эффективного государственного контроля в естественно-монопольных отраслях. Полностью сохраняют свою актуальность такие цели государственной политики в этой сфере, как создание конкурентных рынков, ценовое регулирование, прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей, улучшение нормативной базы. Высокая степень государственного контроля была предусмотрена на этапе денежной приватизации компаний ТЭК, однако соблюдена лишь формально. На деле в ходе залоговых аукционов государственный контроль не смог помешать созданию откровенно привилегированных условий для ограниченного круга финансовых структур, участвовавших в переделе собственности ведущих топливных компаний. Целью банковских структур, ставших в результате применения залоговых схем приватизации монопольными собственниками лучших компаний ТЭК, были отнюдь не стратегические проекты компаний и государства, а установление контроля над товарно-денежными потоками и скорейший возврат вложенных средств (часто бюджетных), приводившие к откачке денег из производства. Это свидетельствует об очевидных просчетах в государственной политике приватизации. Сказанное тем более очевидно, что во всех случаях залоговых сделок суммы, уплаченные государству за солидные пакеты акций лучших компаний, были намного ниже их рыночной стоимости. Характерно и то, что надежды на масштабные инвестиции, которые, как ожидалось, принесет частный капитал, не оправдались. Таким образом, денежный этап приватизации ТЭК, особенно в нефтяной отрасли, был проведен в основном в ущерб государственным интересам и в пользу тех, кого впоследствии стали называть олигархами. Можно утверждать, опираясь на анализ конкретной ситуации в отраслях и компаниях ТЭК, что государственная политика приватизации 1997 - 1998 гг. не продвинулась дальше создания первичных условий развития частной собственности, не решив при этом текущих оперативных задач. Это объясняет возросшее стремление в структурах власти и в обществе в целом к усилению государственного регулирования. Практически это проявилось во всех основных отраслях ТЭК - нефтяной, газовой, угольной и электроэнергетике. Результаты приватизации в отраслях ТЭК в принципе соответствовали поставленным целям пополнения бюджета. Средства, полученные государством в 1995 - 1996 гг., в четыре с половиной раза превысили поступления предыдущих лет, несмотря на значительную недооцененность капитала компаний. Была достигнута также и цель создания мощных негосударственных компаний, способных выйти на конкурентные рынки Запада как полноправные субъекты. В рамках крупных компаний, прежде всего нефтяных, приватизация привела к существенному изменению стратегии - от процесса жизнеобеспечения производства к процессу зарабатывания денег. Именно борьба за перенаправление финансовых потоков в ходе приватизации стала причиной многочисленных конфликтов и "разборок" по результатам залоговых аукционов. В 1997 - 1998 гг. неоправдавшаяся политика насаждения отечественного капитализма через быструю приватизацию ТЭК в пользу крупных финансовых группировок была скорректирована. Во-первых, усилилась контролирующая и направляющая роль государства в подготовке и совершении приватизационных сделок. Во-вторых, акцент переместился на реальные инструменты рыночного хозяйствования - продажу госимущества за "живые" деньги и по рыночным ценам. В результате в отраслях ТЭК сложилась принципиально новая структура собственности и организационного строения компаний. Эти структуры различаются по отраслевой специфике предприятий, но их объединяет главное - сильный государственный контроль через владение капиталом и участие в органах управления компаниями. Весьма значимым представляется создание в 1998 г. Департамента по управлению государственной собственностью в отраслях ТЭК <7>. -------------------------------- <7> Приказ Минтопэнерго РФ от 8 декабря 1998 г. N 397 "О создании Департамента по управлению государственной собственностью в отраслях ТЭК" // СПС "Гарант". 2012.
Стратегические недостатки государственной политики в области приватизации, выявившиеся в отраслях ТЭК, заключаются в следующем. Во-первых, государство, отойдя в соответствии с российской либеральной доктриной от руководства хозяйственными процессами, устранилось и от решения общесистемных стратегических задач, прекратило инвестиции в крупномасштабные инвестиционные проекты. Во-вторых, серьезно запаздывает нормативная база, а та, что действует (например, в сфере приватизационных отношений), носит для компаний дискриминирующий характер. Анализ обозримых перспектив развития российского ТЭК, его приватизации и реструктуризации, учет которых необходим при выработке государственной экономической политики в комплексе, позволяет выделить ряд особенностей его основных отраслевых сегментов. В нефтяной отрасли продолжатся процессы разгосударствления и приватизации добывающей и нефтеперерабатывающей базы, сбытовых подразделений. Однако нефтетранспортная система, являющаяся мощным рычагом централизованного воздействия и контроля, останется в собственности государства. В газовой отрасли необходимость поддержания и пополнения валютных резервов может подтолкнуть к частичному уменьшению госдоли в капитале РАО "Газпром", однако в целом абсолютный государственный контроль за компанией через собственность и управление останется незыблемым. В угольной промышленности приватизация более, чем где-либо еще, подвержена воздействию политики региональных властей и социальных факторов, поэтому перспективы реформирования отношений собственности остаются неопределенными. В электроэнергетике также сильно влияние региональных интересов, но хороший менеджмент в этой отрасли способен обеспечить значительные экспортные доходы, что поможет смягчить противоречия. Наконец, для всех отраслей ТЭК после завершения стартового этапа приватизации предстоит более длительный и сложный поиск приемлемого баланса государственной и частной собственности. При этом в отдельных сегментах и компаниях вполне возможны радикальные изменения как сложившейся расстановки сил и интересов, так и приоритетов государственной политики. Президент Владимир Путин поручил правительству утвердить программу приватизации компаний ТЭКа с учетом того, что в ней может принять участие "Роснефтегаз". До начала 2015 г. "Роснефтегаз" является инвестором по отношению к компаниям ТЭКа, пакеты акций которых планируются к приватизации. Холдинг "Роснефтегаз", на 100% принадлежащий государству, владеет 75,16% акций крупнейшей нефтекомпании страны "Роснефть", 10,74% акций газового концерна "Газпром" и около 80 газораспределительных предприятий по всей России. В 2011 г. компания получила около 49 млрд. руб. в виде дивидендов. Именно из них "Роснефтегаз" сможет профинансировать новые покупки. В программе на приватизацию на ближайшие два года значится продажа долей государства в 60 компаниях из сектора ТЭКа, среди которых, например, ТГК-5 и РАО "ЕЭС Востока". Однако в 2011 г. приватизации крупных компаний в ТЭК не было. Без учета продажи 10% акций банка ВТБ за 95 млрд. руб. государство продало пакеты акций 359 компаний всего на 26 млрд. руб. Ранее Владимир Путин подписал Указ <8> о включении "Роснефти", ФСК "ЕЭС", холдинга МРСК, "РусГидро" в список стратегических предприятий. Это означает, что доли государства, в частности 1 акция "Роснефти", 60,37% акций "РусГидро", 79,11% акций ФСК "ЕЭС", 53,69% акций холдинга МРСК, не подлежат приватизации. -------------------------------- <8> Указ Президента РФ от 22 мая 2012 г. N 695 "О мерах по приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса" // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 мая 2012 г. N 22. Ст. 2756.
Параллельно Указом утверждается и программа продажи в 2013 - 2015 гг. активов и самого "Роснефтегаза" с учетом конъюнктуры рынка. Получается, что компания на несколько лет выступит временным держателем приватизируемых активов ТЭКа. Президент России на встрече с предпринимателями и представителями общественных организаций прокомментировал свой Указ о приватизации в сфере ТЭК. Владимир Путин заявил, что предприятия топливно-энергетического комплекса, которые сейчас принадлежат государству, не могут быть проданы за копейки <9>. -------------------------------- <9> НТВ-RU. 24.05.2012.
В течение ближайших двух лет российские власти планируют провести "качественную" приватизацию пакета "Роснефти". Речь идет не только о стремлении выручить максимальную сумму за принадлежащий государству пакет акций крупнейшей нефтяной компании страны, но и о привлечении в "Роснефть" "качественных инвесторов".
Название документа