Выселение из жилого помещения

(Потяркин Д.) ("Законность", N 3, 1999) Текст документа

ВЫСЕЛЕНИЕ ИЗ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ

Д. ПОТЯРКИН

Д. Потяркин, ведущий юрисконсульт управления жилищной политики Комитета муниципального жилья Москвы.

До принятия Закона РФ "О приватизации жилищного фонда" нормы Жилищного кодекса РСФСР о порядке выселения граждан из жилых помещений, занимаемых по договору найма, вполне отвечали потребностям практики. Проблема выселения из жилого помещения зазвучала более остро, когда, главным образом, в связи с приватизацией жилья в стране появились частные собственники жилых помещений, для выселения которых потребовались уже иные правовые подходы. Если быть более последовательным, то общепринятое понятие о выселении граждан, по своей сути, следствие расторжения договора найма жилого помещения или лишения гражданина права собственности на жилье. Сейчас, как и ранее, выселение, осуществляемое практически по любому основанию, должно производиться в судебном порядке. Выселение в административном порядке (с санкции прокурора), как исключение из общего правила, допускается федеральным законодательством лишь в единственном случае - в отношении лиц, самоуправно занявших жилое помещение (ч. 2 ст. 90 ЖК). В случае самоуправного занятия жилого помещения отсутствие договора найма или документа, устанавливающего право собственности на жилое помещение, как бы само собой исключает проведение судебных процедур по расторжению договора или, соответственно, лишению права собственности. Вместе с тем "лица, самоуправно занявшие помещение, выселяются в административном порядке... лишь из домов государственного и общественного жилищного фонда... Лица, самовольно занявшие жилые помещения в домах... принадлежащих гражданам на праве личной собственности... выселяются в судебном порядке" <*>. -------------------------------- <*> Жилищное законодательство: Комментарий / Под ред. В. Ф. Яковлева, П. И. Седугина. М., 1991. С. 291.

Итак, при самоуправном занятии жилого помещения, принадлежащего гражданину на праве частной собственности, по логике вещей, должна применяться ст. 301 ГК РФ об истребовании имущества из незаконного владения. Реализация этой статьи на практике, безусловно, должна означать выселение гражданина из самоуправно занятого жилого помещения, несмотря на отсутствие в существующем жилищном законодательстве подобного общего правила о выселении из самоуправно занятых жилых помещений в частном жилищном фонде <*>. -------------------------------- <*> Пример со ст. 49.3 ЖК РСФСР, как устанавливающий один из случаев выселения из частного жилищного фонда, не может претендовать на статус общего правила и будет отдельно рассмотрен ниже.

Учитывая равенство всех субъектов права собственности, Гражданский кодекс (п. 4 ст. 212) в принципе позволяет распространить положения ст. 301 и на случаи самоуправного занятия жилых помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности. "Под самоуправным занятием жилого помещения понимается вселение в помещение без предоставления его в установленном порядке (т. е. без ордера) и без заключения договора найма", - говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1993 г. С позиции приведенного определения логичным выглядит и другое утверждение Конституционного Суда о том, что судебное решение не может считаться законным основанием для "самоуправного" вселения гражданина, поскольку "судебное решение... без выдачи ордера не может породить субъективного права на жилое помещение". В то время, когда и ст. 4 ГК РСФСР 1964 г., и ст. 3 Основ гражданского законодательства СССР 1991 г. имели юридическую силу и утверждали перечни оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, они вполне отвечали сути вывода Конституционного Суда РФ. Напомню, обе статьи не содержали указаний на судебное решение как одно из этих оснований. В ст. 8 действующего ГК, напротив, прямо указывается, что судебное решение является юридическим фактом. Здесь все дело в том, что судебное решение действительно не может породить права на жилое помещение. Оно тогда способно породить права и обязанности, когда является юридическим фактом непосредственного действия. В нашем же случае между решением суда и вселением гражданина в жилое помещение необходимо совершение, по крайней мере, двух значительных действий (юридических актов): оформление ордера (выписки из решения органа исполнительной власти) и заключение договора (как правило, договора найма). Вселение граждан, производимое не на основании ордера, П. Седугин предлагает квалифицировать как незаконное вселение <*>, поскольку решение принято органом, не компетентным в области управления государственным и муниципальным жилищным фондами. -------------------------------- <*> См.: Седугин П. И. Жилищное право. М., 1997. С. 155.

Если ордер считать единственно правильным "инструментом" вселения в жилое помещение (или заключения договора найма), то все иные формы, в том числе и судебное решение, как нарушающие законный порядок вселения, по логике Конституционного Суда РФ, являются самоуправными. В то же самое время нарушение установленного порядка вселения (т. е. посредством оформления ордера) можно было бы охарактеризовать и как незаконное вселение. На самом деле, это две стороны одной медали, дополняющие друг друга: вселение без ордера - самоуправное действие, идущее вразрез с предписаниями нормативных актов. До принятия Конституционным Судом Постановления от 5 февраля 1993 г. второй возможностью для применения административного выселения служило признание угрозы обвала жилого здания. Несмотря на отсутствие в постановляющей части этого Постановления четкой позиции Конституционного Суда о недопустимости административного выселения из жилого дома, грозящего обвалом, его однозначное мнение по этому вопросу было сформулировано при изложении материалов дела: "Исключена возможность административного порядка расторжения договора найма жилого помещения и выселения лиц, проживающих в домах, грозящих обвалом, с санкции прокурора". Эта же позиция нашла свое продолжение и в московском жилищном законодательстве (см., напр., п. 1.12 Приложения N 1 и п. 2.9 Приложения N 2 к Постановлению правительства Москвы от 26 мая 1998 г. N 402: переселение осуществляется на основе договора <*>. В случае отказа гражданина от заключения договора или его исполнения следует обращение в суд, который призван определить конкретную форму компенсации изымаемого жилого помещения. -------------------------------- <*> Понятия "переселение", "выселение", "отселение" и "освобождение" целесообразно рассматривать в одном контексте, так как они предполагают одно и то же - расторжение договора найма или лишение права собственности и возможное предоставление взамен иного жилого помещения.

Гарантией соблюдения прав и интересов граждан, подвергающихся выселению "по суду", служит исчерпывающий перечень случаев такого выселения. В зависимости от правового статуса выселяемого лица можно определить три вида лишения гражданина жилого помещения. Во-первых, когда гражданину на праве собственности принадлежит жилой дом, земельный участок под которым подлежит изъятию для государственных или общественных нужд (ст. 137 ЖК). Изъятие земельного участка ведет, в большинстве случаев, к прекращению права собственности на здание, так как само здание, согласно ст. 137 ЖК, подлежит сносу. Напомню, уничтожение имущества, бесспорно, является основанием прекращения права собственности на имущество (в нашем примере - на здание) - ст. 235 ГК. В качестве компенсации за лишение собственника его имущества закон определяет выкуп или продаже с публичных торгов (ст. 239 ГК). Причем выкуп или продажу с торгов, что следует из п. 2 ст. 239 ГК, должны использоваться как при непосредственном изъятии имущества, так и при прекращении права собственности на недвижимое имущество (здание) в связи с изъятием земельного участка. Если ст. 239 ГК не оговаривает, когда именно должен быть внесен выкуп, то ст. 35 Конституции определенно указывает на предварительный характер возмещения. Представляется, что обе статьи, несмотря на кажущееся различие ситуационных примеров, должны трактоваться в совокупности - выкуп предшествует изъятию. На предварительный характер возмещения собственникам указывает и ст. 3 Закона Москвы от 9 сентября 1998 г. "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения". Одновременно с этим "земельное и иное законодательство может предусмотреть альтернативу изъятию в виде переноса зданий или сооружений на новый участок за счет средств того, в чьих интересах производится изъятие, либо строительства за его счет новых аналогичных сооружений" <*>. Избрание некой альтернативы изъятию влечет и изменение правовых последствий. -------------------------------- <*> Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М.: Редакция журнала "Хозяйство и право"; Спарк, 1995. С. 292.

Вместо уничтожения дома как следствия изъятия земельного участка и выплаты выкупа жилищное законодательство действительно предоставляет возможность переноса или строительства здания на новом месте (ст. ст. 138, 139 ЖК). Московское законодательство размер "натуральной формы" компенсации, возмещаемой собственнику при освобождении жилого помещения, напрямую увязывает с размером денежного возмещения, который, по общему правилу, определяется как рыночная стоимость освобождаемого жилого помещения (абз. 2 ст. 4 Закона Москвы "О гарантиях города Москвы..."). Если гражданин не будет требовать сохранения принадлежащего ему сносимого дома или строительства для него нового, а изберет иной способ компенсации (предоставление квартиры в доме государственного жилищного фонда), то в этом случае он, в соответствии со ст. 137 ЖК, вправе дополнительно требовать выплаты стоимости сносимого здания. Такая возможность справедливо исключена московским законодателем, как нарушающая баланс интересов города и собственника жилого помещения, выступающих в данном случае в качестве равноправных субъектов имущественного оборота. Названный Закон Москвы (абз. 1 ст. 4) предполагает, что если изымаемое жилое помещение является единственным местом проживания собственника этого жилого помещения, то ему может быть предоставлено иное благоустроенное жилое помещение. Размер натурального возмещения должен соответствовать размеру денежного возмещения при освобождении того же жилого помещения <*>. -------------------------------- <*> О возникающем при этом несоответствии изымаемого и предоставляемого жилых помещений, порожденном стоимостной оценкой жилых помещений, более подробно будет сказано ниже при анализе ст. 49.3 ЖК.

Выбор формы возмещения (денежная или натуральная) определяется соглашением между отселяющим лицом и собственником изымаемого жилого помещения. Внимательное знакомство с содержанием ст. 137 ЖК указывает на предмет ее действия - жилой дом, в то время как указанный выше Закон Москвы регулирует отселение из жилого помещения. Тем самым он восполняет пробел, образовавшийся в ЖК в связи с появлением наряду с собственниками домов и собственников квартир и комнат. Наличие товарищества собственников жилья, имеющего в своем управлении жилой дом, который планируется снести, не должно в данном случае препятствовать применению по аналогии ст. 137 ЖК. Товарищества собственников жилья, по Закону РФ от 15 июня 1996 г. "О товариществах собственников жилья", являются лишь формой объединения собственников для совместного управления и обеспечения эксплуатации (ст. 1). Члены товарищества не передают свои вещные права на помещения организованному ими юридическому лицу. Не исключена, правда, ситуация, когда придется выкупать имущество и у товарищества собственников жилья, как собственника какого-либо помещения в данном жилом доме. Смежная с описанной ситуацией возможность выселения гражданина, являющегося собственником квартиры в сносимом доме, предусмотрена, во-вторых, ст. 49.3 ЖК. При этом закон специально подчеркивает, что для квалификации какого-либо случая по ст. 49.3 ЖК огромное значение имеет основание возникновения права собственности на квартиру - в порядке приватизации или иной частноправовой сделки. В соответствии со ст. 49.3 ЖК, граждане, чьи приватизированные квартиры находятся в доме, подлежащем сносу, вправе претендовать на равноценное жилое помещение либо иную компенсацию (по московскому законодательству - денежную компенсацию). Расширение вторичного рынка жилья, безусловно, сузит "поле деятельности" ст. 49.3. В связи с этим возникает вопрос о том, какой правовой нормой следует руководствоваться при выселении граждан из жилых помещений, приобретенных ими не в порядке приватизации, а по иным, нежели договор передачи, сделкам. Такое ничем не обоснованное ограничение круга субъектов ст. 49.3 подводит к мысли о возможности применения близкой по смыслу ст. 137 ЖК, если оставаться в рамках только федерального законодательства <*>. Ее применение будет объясняться тем, что снос домов сопровождается, как правило, последующим строительством на этом месте другого объекта, в связи с чем появляется формальная причина для изъятия земельного участка - общественные нужды в постройке жилого дома для очередников соответствующего административного образования. -------------------------------- <*> О том, как решается эта проблема московским жилищным законодательством, было кратко сказано при анализе ст. 137 ЖК.

Неудачность формулировки ст. 49.3 проявляется также в предусмотренных статьей правовых последствиях сноса здания и выселения гражданина, сводящихся к предоставлению "равноценного" жилого помещения. При трактовке равноценности и возникают проблемы. Очевидно, что за основу берутся стоимости изымаемого помещения и предоставляемого взамен на праве собственности. Сносу же, как правило, подлежат здания, не отвечающие современным требованиям к жилому дому, в результате чего стоимость жилых помещений в таких домах определяется намного ниже стоимости новых квартир. Получается, что собственники жилых домов, приобретшие их, допустим, на вторичном рынке, имеют явное преимущество перед гражданами, владеющими жилыми помещениями на праве собственности в порядке приватизации, - при выселении первых по федеральному законодательству напрямую в расчет не берется стоимостная оценка "меняемых" квартир <*>. -------------------------------- <*> Разница в объекте регулирования (жилой дом по ст. 137 и квартира по ст. 49.3) в данном случае сведена на "нет". В противном случае возникает отмеченный выше правовой вакуум в регулировании процесса выселения граждан из жилых помещений, принадлежащих им на праве собственности, возникшем по иному, нежели приватизация, основанию.

Такой коллизии, как представляется, удалось избежать московским властям. Закон Москвы N 6 "Основы жилищной политики в городе Москве" (п. 4 ст. 13) установил единое для всех собственников и нанимателей правило - предоставление равнозначного или равноценного жилого помещения при переселении граждан. Однако, на первый взгляд, не совсем ясна в этой формулировке соотносимость терминов "равнозначность" и "равноценность". Духу жилищного законодательства наиболее близким видится следующее понимание. В связи с тем, что основными пользователями жилых помещений являются собственники и наниматели, то для них сообразно их статусу установлены различные последствия сноса или реконструкции жилого дома. Для собственника - это предоставление равноценного <*>, а для нанимателя - равнозначного жилого помещения. -------------------------------- <*> См., напр., п. 1.17 Приложения N 1 к Постановлению правительства Москвы от 26.05.1998 N 402.

При этом в целях уравнивания стоимостей изымаемого и предоставляемого жилых помещений в размер денежной компенсации, которая, напомню, служит основой и для определения размера натуральной компенсации, должна быть включена причитающаяся собственнику освобождаемого жилого помещения компенсация за непроизведенный ремонт дома (абз. 2 ст. 4 Закона Москвы "О гарантиях..."). И, наконец, третий случай выселения касается нанимателей жилого помещения (ст. 89 ЖК). Предусматривая возможность выселения граждан из занимаемых ими по договору найма жилых помещений, закон непосредственно устанавливает два варианта его осуществления: с предоставлением другого жилого помещения и без предоставления. Включая ситуации, связанные не только с чисто социальным наймом, перечень оснований выселения выглядит следующим образом: ст. ст. 91 - 94, 95, 100, 108, 110 и ст. ст. 80, 81, 98 - 100, 107, 110, 124, 136 ЖК РСФСР соответственно. Вопрос о выселении без предоставления жилого помещения не зависит от истечения срока договора найма <*>, как возможного основания прекращения вытекающих из договора обязательств (п. 3 ст. 425, ст. 684 ГК РФ) или невнесения платы за жилье. В последнем случае ст. 687 ГК, напротив, предусматривает возможность отсрочки выселения для устранения нарушений обязательств со стороны нанимателя. -------------------------------- <*> На этом примере видна тенденция, обратная той, которая была выявлена А. Жгуновой: "По духу... жилищного законодательства бессрочное пользование жилыми помещениями не сохранится даже в домах государственного и муниципального жилищных фондов" (Законность. 1994. N 4. С. 23). Наоборот, даже максимальный срок для договора коммерческого найма стремится выйти за свои рамки через предоставление нанимателю определенных гарантий по продлению этого договора или заключению нового.

Особенность жилищного законодательства в таком вопросе проявляется в том, что наряду с применением негативных последствий (расторжение договора + выселение, как следствие этого) при нарушении договорного обязательства (например, невнесении платы за наем жилого помещения) законодателем проводится идея социальной защиты и придания праву на жилище "абсолютного" характера. Даже при описанных выше обстоятельствах выселяемому гражданину предоставляется жилое помещение, но уже, правда, по нормам общежития (ч. 6 ст. 15 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"). Не так давно точно по такому же основанию - неплатежу квартирной платы - договор найма жилого помещения подлежал расторжению, а гражданин, занимающий жилое помещение в частном жилищном фонде, - выселению без предоставления вообще какого-либо жилого помещения в соответствии со ст. 90 Основ гражданского законодательства Союза ССР. Предоставление жилого помещения по нормам общежития (не менее 6 кв. м жилой площади <*>) немедленно влечет возникновение условий, когда гражданин может быть признан нуждающимся в улучшении жилищных условий. Пункт 12 Положения "О порядке постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья в городе Москве", утвержденного Постановлением Московской городской Думы от 24 декабря 1997 г. N 95, гласит: "Нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане и члены их семей, постоянно проживающие на законных основаниях (с соблюдением правил регистрации) в городе Москве не менее 10 лет и: ... д) проживающие в общежитиях...". И так может происходить до бесконечности. Возможно, для таких ситуаций необходима разработка некоего института моратория на право на благоустроенное жилое помещение из государственного и муниципального жилищных фондов как своего рода "санкция". В этих целях, для начала, можно было бы распространить на эти случаи давно известное правило, которое было заложено и в новом Положении "О порядке постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья в городе Москве", утвержденном Постановлением Московской городской Думы от 24 декабря 1997 г. N 95. Имеется в виду абз. 2 п. 22, устанавливающий, что граждане, ухудшившие свои жилищные условия, подлежат постановке на учет лишь по истечении 5 лет. -------------------------------- <*> Пункт 11 Примерного положения "Об общежитиях", утвержденного Постановлением СМ РСФСР от 11.08.1988 N 328.

Представляется, что при наличии договора коммерческого найма жилого помещения из государственного или муниципального жилищных фондов проблема должна разрешаться аналогичным способом. Основания для расторжения договора коммерческого найма, в общем виде, сводятся к одному - неисполнению обязательств (невнесение нанимателем платы за жилое помещение, несоблюдение им обязанности по обеспечению сохранности жилого помещения и т. д.) - ст. 687 ГК. При использовании договора коммерческого найма в частном жилищном фонде его расторжение по какому-либо законному основанию не должно влечь за собой обязанность государства предоставить другое жилое помещение, даже и по нормам общежития. Такая постановка проблемы поднимает вопрос о целесообразности и необходимости сохранения в региональных Правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, такого основания для признания нуждающимся, как отсутствие жилого помещения у гражданина, проживающего длительное время в квартирах, принадлежащих на праве собственности другим гражданам (пп. "е" п. 7 Примерных правил, утвержденных Постановлением СМ РСФСР от 31.07.1984 N 335).

Название документа