Обжалование в соответствии со ст. 13 ГК РФ в суде действий и решений исполнительной власти субъекта Российской Федерации, нарушающих права граждан
(Литовкин В. Н.) ("Юридическая литература", 2002) Текст документаОБЖАЛОВАНИЕ В СООТВЕТСТВИИ СО СТ. 13 ГК РФ В СУДЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НАРУШАЮЩИХ ПРАВА ГРАЖДАН
В. Н. ЛИТОВКИН
В. Н. Литовкин, заведующий отделом гражданского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Граждане К., М. обратились в суд с заявлением о признании недействительными Постановления правительства Москвы от 22 июля 1997 г. N 553 "О строительстве теннисного спортивно-оздоровительного центра на Воробьевых горах по Университетскому проспекту в порядке подготовки к проведению Всемирных юношеских игр" и Постановления правительства Москвы от 29 июня 1999 г. N 569 "О ходе выполнения Постановления правительства Москвы от 22 июля 1997 г. N 553", ссылаясь на то, что данные правовые акты противоречат федеральному законодательству: Земельному кодексу РСФСР, Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды", Федеральному закону "Об экологической экспертизе", а также законодательству г. Москвы, а именно Законам: "О консультативном опросе граждан в районе г. Москвы", "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в г. Москве", "О защите зеленых насаждений", "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса г. Москвы" и другим нормативным правовым актам мэра и правительства Москвы. В обоснование своих требований они указали на то, что предоставленный под строительство теннисного корта и плавательного бассейна земельный участок располагается на землях рекреационного назначения, на которых запрещена любая деятельность, противоречащая их целевому назначению. Постановления нарушают их экологическое право на благоприятную окружающую среду, поскольку приняты в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, санитарно-эпидемиологической службы, технико-экономического обоснования, нарушают их права на участие граждан в рассмотрении вопросов, связанных с подготовкой градостроительных решений. Бесспорным для сторон и всех судебных инстанций был факт ненормативного, индивидуального характера принятых правительством Москвы указанных актов. Это означает, что такого рода правовые акты государственного органа в соответствии со ст. 13 ГК РФ могут быть признаны судом недействительными, если акты управления не соответствуют закону или иным правовым актам и нарушают гражданские права, охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц. Дело неоднократно рассматривалось в Московском городском суде и Верховном Суде Российской Федерации. Первоначально, 9 ноября 2000 г., судебная коллегия по гражданским делам Мосгорсуда отказала в удовлетворении заявления о признании недействительными правительственных Постановлений от 22 июля 1997 г. N 553 и от 29 июня 1999 г. N 569, исходя из того что заявителями не предоставлено доказательств, подтверждающих, что оспариваемыми актами городской администрации нарушены их права. При этом суд сослался на то, что оспариваемое Постановление правительства Москвы от 22 июля 1997 г. N 553 соответствовало действовавшему на день его принятия законодательству, указав, что границы территорий природного комплекса г. Москвы и режимы регулирования градостроительной деятельности на этих территориях не были установлены, поскольку эти отношения были урегулированы позднее, к моменту принятия второго Постановления от 29 июня 1999 г. N 569 (Постановление правительства Москвы от 24 февраля 1997 г. N 117 "О состоянии и мерах развития природного комплекса г. Москвы" и Законы г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений", от 21 октября 1998 г. N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса г. Москвы" и от 25 июня 1997 г. N 51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в г. Москве" были изданы после принятия оспариваемого Постановления). Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила решение Мосгорсуда от 9 ноября 2000 г., признав выводы суда неправильными. При новом рассмотрении судебная коллегия по гражданским делам Мосгорсуда 18 июля 2001 г. удовлетворила заявление граждан К. и М. и признала названные Постановления недействительными и не порождающими правовых последствий со дня их издания. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 2 октября 2001 г. оставила решение Мосгорсуда от 18 июля 2001 г. без изменения, а кассационную жалобу правительства Москвы - без удовлетворения.
1. Отсутствие исполнительно-разрешительной документации, в том числе экологической экспертизы
Если к моменту принятия первого Постановления (от 22 июля 1997 г. N 553) о порядке подготовки к проведению Всемирных юношеских игр правительство Москвы вообще никакой исполнительно-разрешительной документацией не располагало, то ко времени издания второго Постановления (от 29 июня 1999 г. N 569), через два года, были приняты к сведению наличие разработанной документации, определенность условий присоединения к городским инженерным сетям, факт заключения договоров на проведение геодезических работ, инженерно-геологических изысканий, разработка и представление на рассмотрение Москомархитектуры эскизного проекта спортивно-оздоровительного центра. Однако никакой исполнительно-разрешительной документации, предусмотренной установленным порядком, не было ни к 29 июня 1999 г., когда принималось второе Постановление (от 29 июня 1999 г. N 569), переносившее сроки строительства объекта на 31 декабря 1999 г., ни даже к моменту принятия второго решения Мосгорсудом 18 июля 2001 г. В состав исполнительно-разрешительной документации неотъемлемой частью входит заключение государственной экологической экспертизы (распоряжения мэра Москвы от 31 июня 1996 г. N 39-РМ и от 8 апреля 1997 г. N 273-РМ). В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <*> (ст. 3) государственная экологическая экспертиза обязательно проводится до принятия решения о реализации объекта экспертизы. Такая же обязательность ее проведения установлена и Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (ст. 36) <**>. --------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4556; 1998. N 16. Ст. 1800. <**> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 457; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.
О завершении государственной экологической экспертизы (ГЭК) по материалам "Предпроектные проработки по размещению теннисного клуба по адресу: Березовая Роща, вл. 1, Воробьевы горы" (ЗАО г. Москвы) было сообщено заявителям только 16 августа 2001 г. Департаментом природных ресурсов по центральному региону Минприроды (письмо N 28-1/4-II). При этом вывод экспертизы был однозначным - "представленная документация противоречит законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей среды, действующим нормативным и экологическим требованиям" (утверждено приказом Департамента природных ресурсов по Центральному региону N 877-7 от 14 августа 2001 г.)". Условия присоединения объекта к городским коммуникациям были определены через два месяца после принятия Постановления правительства Москвы от 29 июня 1999 г., а договор на геолого-геодезические работы предусматривал выдачу заказчику-застройщику ЗАО "Московский теннисный клуб" заключения Мосгеотреста лишь в IV квартале 2000 года. На запрос суда о представлении исполнительно-разрешительной документации ко времени начала второго судебного разбирательства Москомархитектура сообщила (16 апреля 2001 г.), что "представить весь комплекс исполнительно-разрешительной документации по данному объекту нельзя из-за их отсутствия". Итак, начиная с 1997 по 2001 годы никакой исполнительно-разрешительной документации не было. Как в первом (2000 году), так и во втором (2001 году) судебном разбирательстве представители правительства Москвы, равно как и заказчик-застройщик, не оспаривали факт принятия правительственных постановлений без проведения государственной экологической экспертизы. Их аргументы сводились к тому, что в Москве в соответствии с установленным порядком можно сначала предоставить земельный участок под строительство объектов, а затем разрабатывать исполнительно-разрешительную документацию (в дальнейшем - ИРД), с чего и начиналось принятие управленческого решения в первом Постановлении (от 22 июля 1997 г. N 553). ИРД разрабатывалась на основе отведения земельного участка. Ссылку на распоряжение мэра Москвы от 23 апреля 1996 г. N 234-РМ "О внесении дополнений в распоряжение мэра от 31 января 1996 г. N 39-РМ" суд в 2001 году не признал обоснованной, поскольку распоряжением изменялся лишь источник финансирования ИРД за счет средств заказчика-инвестора, тогда как первоначально финансирование было установлено из бюджетных ассигнований. Ответчик не ограничился одним вариантом объяснения, почему субъект Российской Федерации мог избрать любой вариант последовательности изготовления ИРД. Утверждалось, что государственная экологическая экспертиза требуется только для особо важных крупных объектов (при этом ссылка делалась на Приказ Минприроды от 18 июля 1994 г. N 222) или для проектов нормативных правовых актов, а будущий спортивно-оздоровительный центр не является субъектом хозяйственной деятельности. Представитель правительства Москвы некорректно использовал нормативно-правовую базу необходимости проведения государственных экологических экспертиз. Перечень видов и объектов в хозяйственной и иной деятельности при подготовке обосновывающей документации, на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) проводится в обязательном порядке, утвержденный Приказом Минприроды от 18 июля 1994 г. N 222, был принят за год до Федерального закона "Об экологической экспертизе" и к тому же не приведен в соответствие с этим Законом. При этом сторона в своих объяснениях поставила подзаконный акт в иерархии актов выше закона. Следует отметить, что Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (ст. 3) основывает необходимость ее осуществления на презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также обязательности ее проведения до принятия решений о реализации объекта. Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (ст. 36) рассматривает такого рода экспертизу как обязательную меру, основу финансирования строительства объектов, если экспертиза положительная. Если заключение отрицательное, запрещается вообще финансирование строительства. Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (ст. 12) называет не закрытый, а примерный перечень оснований проведения такой экспертизы. В их числе и экспертиза проектов нормативных правовых актов. Но наряду с ними Закон называет все виды градостроительных документов, в том числе и на "участок города", а также "иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации". Роща на Воробьевых горах, где отведен земельный участок под строительство спортивно-оздоровительного центра, находится в непосредственной близости от главного здания университета и расположена прямоугольником между двумя проспектами - Университетским и Мичуринским, а также ул. Косыгина и Университетской площадью, является обособленным участком города, имеет самостоятельную градообразующую функцию, а также ей придано то функциональное назначение, которое вытекает из включения ее в правовую зону территории объекта особого федерального значения. Она не может быть объектом строительства регионального значения без согласования с компетентными федеральными органами, осуществляющими охрану памятников истории и культуры, государственную экологическую экспертизу, поскольку включена Москвой в одну зону при зонировании земель природного комплекса г. Москвы. Целью зонирования, предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 37), в частности, является охрана историко-культурных объектов, когда вводятся ограничения на использование территории для осуществления градостроительной деятельности в зонах охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов. Постановлением правительства Москвы от 22 июля 1997 г. N 553 была обоснована будущая хозяйственная деятельность Центра на отводимом земельном участке в составе ЗАО "Московский теннисный клуб". Функционирующий объект мог оказать отрицательное воздействие на окружающую среду, что относится к ведению государственной экологической экспертизы, выводы которой оформляются в виде заключения (ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Поэтому, как было отмечено во втором судебном решении от 18 июля 2001 г., до принятия хозяйственного решения, содержащегося в правительственном Постановлении, следовало провести государственную экологическую экспертизу, чего не было сделано ни до, ни после, равно как не было заключения органа по охране памятников истории и культуры. Однако ее необходимость была продиктована не только будущей хозяйственной деятельностью, но и другими обстоятельствами, не принятыми во внимание при первом судебном разбирательстве за год до этого, связанными с несколькими функциональными назначениями территории. Со стороны представителя правительства Москвы была попытка представить имеющееся в материалах судебного дела заключение Москомприроды (к тому же без номера и даты) достаточным, чтобы заменить заключение государственной экологической экспертизы. Сторона ссылалась на ст. 10 Закона г. Москвы "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса г. Москвы", по которому государственная экологическая экспертиза обязательна только тогда, когда территория относится к особо охраняемым природным территориям. Документация на другие территории природного комплекса, если речь идет об их застройке, включается в состав ИРД лишь на уровне согласования с Москомприродой. С позиций локального закона действительно в этом случае не требовалась государственная экологическая экспертиза. Но в этой части региональный закон вступил в противоречие с федеральным законом, предусматривающим принципы и широкие основания осуществления государственной экологической экспертизы. К сожалению, суд не отметил названного противоречия в пользу федерального закона.
2. Назначение отведенного земельного участка
Согласно кадастровой справке Службы государственного градостроительного кадастра от 26 февраля 2001 г. рассматриваемый земельный участок был отнесен к категории незастраиваемой озелененной парковой зоны (решение Мосгорисполкома от 16 июня 1975 г. N 1523). Из кадастровой справки также следует, что в составе предложений по приданию отдельным территориям природного комплекса г. Москвы статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения (п. 11 приложения N 5 к Постановлению правительства Москвы от 27 октября 1995 г. N 889 "Об основных направлениях сохранения и развития территорий природного комплекса г. Москвы") был подтвержден статус парковой территории участка. Сначала территория входила в природный комплекс в составе его участка "Воробьевы горы" (приложение N 5). Но уже ко времени принятия второго Постановления правительства Москвы от 29 июня 1999 г. N 569, когда установили границы природного комплекса г. Москвы, она была выведена из территории "Воробьевы горы" природного комплекса и переведена в состав другой территории того же природного комплекса - "Комплекс МГУ им. М. В. Ломоносова" (квартал N 104) с установлением границ парка и с отнесением к второму режиму регулирования градостроительной деятельности (Постановление правительства Москвы от 19 января 1999 г. N 38 "О проектных предложениях по установлению границ природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий"). Перевод территории в состав зоны комплекса зданий МГУ имеет особое значение. Эта зона одного из 17 особо ценных объектов национального наследия народов Российской Федерации, Свод которых был утвержден Указом Президента Российской Федерации от 18 декабря 1991 г. В этот Свод наряду с МГУ вошли Кремль, Большой и Малый театры, Эрмитаж, Третьяковская галерея и др. Положением об этом Своде, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 г., названные объекты были отнесены "к высшей категории охраны и учета". Перевод этой территории в состав зоны "Комплекс МГУ им. М. В. Ломоносова" не означал, что она вошла в состав земельного участка, отведенного МГУ, или в состав охранной зоны объекта национального достояния. Нет, территория осталась городской землей общего пользования, но, будучи сопредельной, ее правовой режим не может быть независимым от правового режима земли, отведенной под комплекс зданий Университета. В этом суть, природа объединения земель и застройки в единую зону одних функций. Таким образом, рассматриваемая территория получила строго определенную целевую направленность, связанную с недвижимостью федерального значения, став его "спутником". Более того, по решению Президиума Моссовета от 30 июля 1992 г. эта территория была объявлена территорией памятника археологии - с. Воробьево XV - XVII веков (приложение N 4 и паспорт памятника археологии, учетная карточка памятника археологии). Названные обстоятельства уже позднее, через полгода после принятия Постановления от 29 июня 1999 г. N 569, были суммированы в Постановлении правительства Москвы от 28 декабря 1999 г. N 1215 "Об утверждении зон охраны памятников истории и культуры Москвы (на территории между Камер-Коллежским валом и административной границей города)", и спорная территория была отнесена в состав охранной зоны памятника истории и культуры, охраняемого культурного слоя и охраняемого ландшафта. Указанное правительственное Постановление логически завершало признание значимости этой территории, интегрированной в единую зону с комплексом зданий МГУ. Однако принятие этого Постановления не повлекло признания правительством Москвы двух его оспариваемых Постановлений от 22 июля 1997 г. N 553 и от 29 июня 1999 г. N 569 утратившими силу как противоречащих позднее принятому акту. Не повлекло отмену этих актов также принятие уже через месяц после издания второго Постановления 1999 года, связанного функционально с ним Постановления правительства Москвы от 27 июля 1999 г. N 687 "О проекте Генерального плана развития г. Москвы на период до 2020 года", которым эта территория определялась: 1) функционально - как территория природного типа; 2) ландшафтно - как территория озелененного типа и 3) строительно - как незастраиваемая. Правительству Москвы не следовало в 1999 году издавать новое постановление, чтобы в нем подводить итоги фактического выполнения первого решения, а необходимо было по своей инициативе отменить последнее. Тем более что правительство Москвы в Постановлении от 27 февраля 2001 г. осудило свою же практику принятия решений до утверждения градостроительной и предпроектной документации, установления границ и режима регулирования градостроительной деятельности. При принятии в 1999 году второго правительственного Постановления действовало большинство из названных актов. Именно при принятии двух правительственных Постановлений не было ни предпроектной проработки документации освоения земельного участка, при принятии первого Постановления 1997 года не было утверждения границ в составе природного комплекса, ни режима регулирования градостроительной деятельности. Но были установлены запреты к предлагаемому использованию участка, которыми следовало руководствоваться. Отменяя судебное решение от 9 ноября 2000 г., Верховный Суд Российской Федерации указал: судом не было принято во внимание, что Постановлением 1997 года установлен двухлетний срок строительства Центра, а в этот срок Центр построен не был, в связи с чем Постановлением 1999 года был установлен новый срок строительства - до конца 2001 года. При этом в Постановлении 1999 года речь идет о земельном участке общей площадью 2,5 га, а не 2,2 га, как в предыдущем Постановлении 1997 года. В период принятия второго Постановления уже действовали отвергнутые судом правовые нормы. В первом разбирательстве суд не сделал анализа законодательства, действовавшего на момент принятия Постановления 1999 года, в связи с чем вывод суда об отказе в признании принятого акта незаконным нельзя признать обоснованным и правильным. На Рощу в 1998 - 1999 годах был распространен второй режим регулирования градостроительной деятельности (в соответствии со ст. 4 Закона г. Москвы "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса г. Москвы"), который предусматривал возможность осуществления следующих действий: новое озеленение, благоустройство, реконструкцию инженерных сетей, дорог и проездов, ограниченное новое строительство, необходимое для содержания территорий и деятельности хозяйствующих субъектов, не противоречащее установленному назначению территорий. Сам по себе этот режим исключал возможность строительства новых объектов не по заказу МГУ (если абстрагироваться от иных запретов), поскольку локальный закон допускал лишь такое новое строительство, которое необходимо для содержания территории и деятельности существующих хозяйствующих субъектов в той правовой зоне, каким был Университет, учреждение федерального (общероссийского) значения. В первом судебном разбирательстве не исследовалось большинство из названных документов и суд положился на заключение Института Генплана г. Москвы, по мнению которого, размещение Центра не противоречит установленному Генеральным планом г. Москвы функциональному и ландшафтному назначению, а также незастраиваемому характеру территории планировочного района (подп. 3.1, 3.2, 3.3). В заключении Института (п. 4) также отмечено, что, по его мнению, размещение Центра на территории природного комплекса не противоречит второму режиму регулирования градостроительной деятельности, установленному для нее Постановлением правительства Москвы "О проектных предложениях по установлению границ природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий" от 19 января 1999 г. N 38. Согласно ст. 4 Закона г. Москвы от 21 октября 1998 г. N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса г. Москвы" этот режим допускает ограниченное новое строительство объектов, деятельность которых не противоречит установленному назначению территории. Территория, являясь парком, в соответствии со ст. 92 Земельного кодекса РСФСР, ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации относится к землям рекреационного назначения. На таких землях, по мнению Института, согласно ст. 92 Земельного кодекса РСФСР могут размещаться спортивно-оздоровительные комплексы. Центр, по существу, является физкультурно-оздоровительным объектом, так как он не предназначен для профессионального спорта. В этом заключении Института Генплана г. Москвы нельзя не видеть его зависимый от правительства Москвы характер, оправдывающий экспансию органа исполнительной власти вопреки явному запрету нового строительства, связанного с новыми хозяйствующими субъектами на территории, где действует второй режим градостроительной деятельности, установленный московским законом. О противоречии назначению данной территории нового строительства Институту Генплана г. Москвы было известно более чем кому-либо. Как отмечал Верховный Суд Российской Федерации, отменивший судебное решение 9 ноября 2000 г., в материалах первого судебного разбирательства отсутствовали сведения об отнесении земель природного комплекса участок "Комплекс МГУ им. М. В. Ломоносова" к землям рекреационного назначения в порядке, предусмотренном ст. 92 ЗК РСФСР и ст. ст. 2, 7 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Второе судебное разбирательство, глубоко исследовавшее функциональное назначение земельного участка, показало, что данная территория не выделялась в установленном порядке под использование для организованного массового отдыха и туризма населения. Представленная суду названная кадастровая справка также не содержит сведений об отнесении участка к землям рекреационного назначения. Поэтому суд не согласился с доводами представителя правительства Москвы о рекреационном характере участка города. Главное управление охраны памятников г. Москвы и Министерство культуры Российской Федерации заключений по поводу отвода земельного участка для строительства не давали. По сообщению органа по охране памятников истории и культуры г. Москвы, рассмотрение этих вопросов носило предварительный характер. Во втором судебном разбирательстве суд обоснованно пришел к выводу, что при издании двух названных правительственных Постановлений (от 22 июля 1997 г. N 553 и от 29 июня 1999 г. N 569) не было выяснено наличие земель с особым режимом использования и землепользования, не установлено наличие памятников истории и культуры, а также их охранных зон, не привлекались все заинтересованные лица (государственные органы и физические лица), отсутствовали необходимые заключения по отводу земельного участка специально уполномоченными органами, не была дана оценка потенциальной экологической опасности, возможного влияния объекта строительства на окружающую среду и гигиенические условия жизни человека. На момент принятия первого Постановления правительства в 1997 году в г. Москве был установлен порядок предоставления земельных участков, в соответствии с которым после обращения заинтересованного в предоставлении земельного участка лица в правительство Москвы или префектуру соответствующего округа городская (окружная) комиссия по земельным отношениям и градостроительству рассматривает обращение и принимает принципиальное решение о целесообразности намечаемого строительства. При положительном решении комиссия поручает Москомархитектуре, Москомзему, Москомимуществу и другим заинтересованным организациям, в своей части, провести подготовку материалов и документов с указанием срока исполнения. Подготовленные и согласованные материалы передаются в комиссию, которая рассматривает и принимает решение о предоставлении земельного участка, которое является основанием для оформления распорядительного акта. Однако ни городская, ни окружная комиссии по земельным отношениям обращения ЗАО "Московский теннисный клуб" о предоставлении земельного участка не рассматривали и никаких предварительных действий, предусмотренных локальными нормативными правовыми актами, действующими в г. Москве, не осуществляли. Земельный участок был выделен без предварительных действий и решений городской комиссии по земельным отношениям. Представители правительства Москвы, ЗАО "Московский теннисный клуб", ОАО "ФСК "Кейстоун", являющегося подрядчиком, не оспаривали того обстоятельства, что Генеральным планом развития г. Москвы не предусматривалось строительство теннисного центра, полагая при этом, что строительство центра не противоречит Генеральному плану развития города и проектам планировки и застройки территории, а, следовательно, предусмотрено им, что противоречит ч. 12 ст. 28 ЗК РСФСР и п. 2 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Распоряжением мэра Москвы от 14 декабря 1993 г. N 721-РМ предусмотрено, что предоставление земельных участков в г. Москве для коммерческого использования любым физическим или юридическим лицам производится только на условиях конкурса и в соответствии с порядком, установленным распоряжением мэра Москвы от 18 декабря 1992 г. N 571-РМ. То обстоятельство, что при решении вопроса о предоставлении спорного участка конкурс не проводился, в судебном заседании не оспаривалось. Суд не согласился с доводами представителя правительства Москвы, что участок предоставлялся не для коммерческого использования, а следовательно, участок мог быть предоставлен без конкурса. В оценке природы ЗАО "Московский теннисный клуб", признанного первым Постановлением правительства Москвы от 22 июля 1997 г. заказчиком-застройщиком, Мосгорсуд в решении от 18 июля 2001 г. в отличие от первого решения от 9 ноября 2000 г. обоснованно сослался на ст. 50 и ч. 1 ст. 66 ГК РФ, характеризующие акционерные общества как организации, преследующие цели извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности, как организации коммерческие. В судебном решении было указано на предпроектное решение, по которому на первом этаже этого сооружения предусматривался ресторан, зал для презентаций, на двух этажах - бары, а также размещение блока игровых автоматов. Суд не согласился с доводами ЗАО "Московский теннисный клуб", участвующего как третье лицо и принявшего на себя обязательство содержать за свой счет детскую спортшколу, и пришел к выводу, что это "не свидетельствует о некоммерческом характере деятельности на предоставляемом участке". В отмененном же судебном Постановлении от 9 ноября 2000 г. по этому делу характер организации, которой был отведен земельный участок, специально не исследовался, однако презюмировалось, что участок "предоставляется не для коммерческого использования". Такую исходную оценку нужно признать судебной ошибкой, которая предопределила другие ошибки в этом решении суда. В соответствии со ст. 50 ГПК РСФСР каждая сторона обязана представить доказательства, на которых она основывает свои требования или возражения против них. Представителями правительства Москвы, ЗАО "Московский теннисный клуб" и ОАО "ФСК "Кейстоун" не представлено доказательств того, что спорный участок был предоставлен не для коммерческого использования.
3. Нарушение конституционного экологического права
По Конституции Российской Федерации "каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением" (ст. 42). В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. Статьей 41 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (в редакции Законов Российской Федерации от 21 февраля 1992 г., от 2 июня 1993 г.) установлено: 1) при размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения; 2) определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится в соответствии со ст. 28 ЗК РСФСР и ст. 11 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума. Учитывая, что данная территория являлась озелененной парковой территорией, предоставление ее под строительство затрагивало экологические права граждан, поскольку заявители К. и М. проживают в непосредственной близости от озелененной парковой территории и, как они поясняли в судебном заседании, используют эту территорию для отдыха, как и другие проживающие в этом микрорайоне и иные москвичи, посещающие Воробьевы горы. Было собрано более 10 тыс. подписей граждан, проживающих по Университетскому проспекту, возражающих против такого использования Рощи. В судебном заседании было установлено, что до принятия двух правительственных Постановлений от 22 июля 1997 г. N 553 и от 29 июня 1999 г. N 569 обсуждения с жителями прилегающих к озелененной территории районов не проводилось. Более того, оба правительственных акта дезинформировали общественность о подлинных целях их принятия. Власти были не заинтересованы в раскрытии необходимости их принятия. Заявленная в первом из двух Постановлений цель его издания - строительство спортивно-оздоровительного сооружения (теннисные корты и плавательный бассейн) для проведения в 1998 году Всемирных юношеских игр - не соответствовала срокам их проведения. В первом Постановлении от 22 июля 1997 г. строительство должно было завершиться в течение двух лет, тогда как открытие Игр должно было состояться на следующий год после принятия первого Постановления 1997 года. Поэтому объект не входил даже в планы организаторов Игр. Исполнительная дирекция Игр (ВЮИ) за двадцать недель до их открытия заявляла проведение теннисных соревнований "на отличных кортах спорткомплекса "Дружба" в Лужниках" и соревнований по водным дисциплинам "в бассейне спорткомплекса "Олимпийский". Предусмотренная вторым правительственным Постановлением от 29 июня 1999 г. N 569 цель - дальнейшее развитие спортивно-оздоровительной базы города - также не соответствовала действительности. Отодвинутый с 1999 года срок ввода в эксплуатацию на 31 декабря 2001 г. формально совпадал со сроками Целевой программы развития физкультуры и спорта, утвержденной на 2001 год Постановлением правительства Москвы от 13 марта 2001 г. N 247, содержащей план строительства порядка 150 объектов независимо от их форм собственности и организационно-правовых форм, однако и программа-2001 г. не включала этот объект. Подлинная цель заключалась в образовании общей собственности на эти сооружения и их использовании в закрытом режиме у коммерческой организации закрытого типа (ЗАО) с г. Москвой, которую в судебном процессе пытались представить структурой с некоммерческими целями, как и использование ею отведенного земельного участка, который в силу особого, специального решения московских властей якобы не подлежал коммерческому использованию. Намеченное строительство предполагало вырубку на отведенном земельном участке более трех тысяч деревьев и кустарников, в том числе 1092 деревьев. Норматив компенсационных посадок зеленых насаждений, утвержденный на 2001 год распоряжением мэра Москвы от 29 марта 2001 г., был значительно занижен против фактической вырубки деревьев на этом участке: вместо более 1000 вырубленных деревьев следовало посадить лишь 265 - 374 дерева на 2,5 га. Строительство плавательного бассейна сопровождалось строительством котельной в 6 Г/кал и привлечением дополнительного количества людей и автомашин, увеличением объема выхлопных газов и интенсивных нагрузок на спорной территории, что усиливало загрязнение окружающей среды. За один месяц до принятия правительственного Постановления от 22 июля 1997 г. N 553 был принят Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в Москве", которым предусматривались права граждан на получение от органов власти Москвы достоверной информации о конкретном градостроительном решении, об участии в его обсуждении, а также обязанность государственных органов проинформировать до принятия градостроительного решения население. Годом позже распоряжением мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ был утвержден Порядок участия граждан в обращении градостроительных планов, проектов, решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий. В том же году, т. е. до принятия второго правительственного Постановления 1999 года, Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 18) предусматривалось право граждан требовать отмены решения о размещении, проектировании и строительстве в случае нарушения федеральных законов о градостроительстве. Изъятие земельного участка площадью более 2 га из общего пользования в интересах корпоративного использования элитной группой теннисистов, естественно, нарушает права не только обратившихся в суд граждан, но и всех тех, кто пользуется этой территорией, их экологического права. Таким образом, оба правительственных акта ненормативного характера со второго захода судом были признаны обоснованно недействительными в полном соответствии со ст. 13 ГК РФ, что стало возможным благодаря полному и всестороннему исследованию судом всех обстоятельств по делу, что не было сделано ни при первом судебном разбирательстве, ни правительством Москвы, проявившим поспешность в удовлетворении групповых интересов вопреки интересам населения и дезинформировав его о якобы государственных нуждах.
------------------------------------------------------------------
Название документа