Оспаривание органом исполнительной власти предписания антимонопольного органа об отмене нормативного акта
(Клейн Н. И.) ("Юридическая литература", 2003) Текст документаОСПАРИВАНИЕ ОРГАНОМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРЕДПИСАНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА ОБ ОТМЕНЕ НОРМАТИВНОГО АКТА
Н. И. КЛЕЙН
Н. И. Клейн, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Дело N 115826А/03 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа
Правительство округа обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Ханты-Мансийского антимонопольного управления МАП РФ (далее - антимонопольный орган), обязывающего правительство отменить распоряжение от 31 октября 2002 г. N 724р. Этим распоряжением правительство округа предусмотрело, что с 1 ноября 2002 г. обязательное медицинское страхование жителей автономного округа будет осуществляться Ханты-Мансийским окружным фондом обязательного медицинского страхования, и рекомендовало главам муниципальных образований автономного округа заключить договоры обязательного медицинского страхования неработающих граждан именно с этим фондом. На основании обращения прокурора и ряда организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование, антимонопольный орган возбудил дело и признал, что распоряжение правительства округа нарушает нормы Федерального закона от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", предоставляя Ханты-Мансийскому фонду право без проведения открытого конкурса осуществлять страхование. На основании этого распоряжения рядом глав муниципальных образований были расторгнуты договоры с организациями медицинского страхования, действующими на территории округа. Антимонопольный орган выдал правительству округа предписание об отмене распоряжения, ограничивающего конкуренцию. В обоснование своих требований при обращении в суд заявитель выдвинул ряд оснований. Во-первых, правительство считало, что принятое им распоряжение не является нормативным актом, а антимонопольный орган не обладает правомочиями принимать решения и направлять предписания в отношении документов, имеющих ненормативный характер. Во-вторых, заявитель полагал, что правоотношения в системе обязательного медицинского страхования граждан не относятся к юрисдикции антимонопольных органов, так как обязательное медицинское страхование осуществляется на некоммерческой основе. Такая деятельность не является предпринимательской, поэтому нельзя вести речь о конкуренции как таковой и влияющих на нее отношениях. Следовательно, по мнению заявителя, правоотношения, возникающие в системе медицинского страхования, не могут регулироваться антимонопольным законодательством. Ханты-Мансийский окружной фонд обязательного медицинского страхования вступил в дело в качестве третьего лица на стороне заявителя и поддержал его доводы. Антимонопольный орган представил необходимые документы, доказывающие законность предписания, и предъявил встречное требование о признании распоряжения правительства округа недействующим, поскольку правительство не выполнило предписание антимонопольного органа и распоряжение не отменило. В качестве третьего лица на стороне антимонопольного органа суд привлек ОАО "Газпроммедстрах". Суд первой инстанции признал обжалуемое предписание антимонопольного органа законным и обоснованным, принятым в соответствии с нормами Конституции, другими законами Российской Федерации и в удовлетворении требований заявителя отказал. Заявление со встречным требованием суд возвратил без рассмотрения. В определении о возврате встречного заявления без рассмотрения и тем самым об отказе его рассмотрения одновременно с первоначальным суд, сославшись на ст. ст. 129 и 132 АПК, мотивировал отказ тем, что в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК встречный иск принимается арбитражным судом, если между встречным и первоначальным исками имеется взаимная связь и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному рассмотрению дела. В данном случае принятие встречного заявления для совместного рассмотрения с первоначальным заявлением не ускорит рассмотрение дела, а лишь затянет процесс, поскольку распоряжение правительства является нормативным актом и встречное заявление должно рассматриваться судом в коллегиальном составе. В апелляционной жалобе правительство заявило те же доводы, а также сослалось на нарушение принципа состязательности, так как судом к участию в деле в качестве третьего лица по непонятным причинам было привлечено ОАО "Газпроммедстрах". Апелляционная инстанция оставила решения суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения. При рассмотрении дела, возникшего из административных отношений, арбитражный суд должен был решить ряд вопросов, связанных с применением Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", Закона РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", разд. III АПК и иных нормативных актов. Такие дела нередко рассматриваются арбитражными судами, и решения по этим делам имеют принципиальное значение. 1. Прежде всего суд должен был ответить на вопрос о правовом характере распоряжения правительства округа, признанного незаконным оспариваемым решением антимонопольного органа. Принятое правительством округа распоряжение носит двойственный характер. Первым пунктом распоряжения Ханты-Мансийскому окружному фонду обязательного медицинского страхования предоставлено право осуществлять обязательное медицинское страхование жителей автономного округа и тем самым определено, что только эта организация выступает стороной договоров обязательного медицинского страхования неработающих граждан. По своему содержанию п. 1 распоряжения является нормативным актом, поскольку касается прав неопределенного круга лиц, заключающих договоры обязательного медицинского страхования, и его действие рассчитано на неоднократное применение. Однако акту придана форма распоряжения, в то время как согласно порядку, действовавшему в округе, нормативные акты принимаются органами исполнительной власти в форме постановлений. Характер принятого акта определяет не его форма, а содержание. Следовательно, независимо от того, что правительством округа акт принят в форме распоряжения, он является нормативным правовым актом. Во втором пункте распоряжения главам муниципальных образований автономного округа даны рекомендации заключать договоры обязательного медицинского страхования неработающих граждан именно с Ханты-Мансийским окружным фондом обязательного медицинского страхования. Рекомендации не являются нормативным актом и необязательны к исполнению. Однако рекомендации оказывают психологическое влияние на глав муниципальных образований. Поэтому их можно рассматривать как действия, влияющие на конкуренцию. Следует учесть, что Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" под нормативным правовым актом понимает изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения. 2. С учетом утверждения заявителя об отсутствии у антимонопольного органа правомочий контролировать законность индивидуальных актов важен ответ на вопрос о том, правомочен ли антимонопольный орган направлять органам исполнительной власти субъектов Федерации предписания об отмене принятых ими актов ненормативного характера, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг? В соответствии со ст. 22 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (далее - Закон о защите конкуренции) одной из задач антимонопольных органов является государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг. Из этой нормы следует, что контролю подлежат акты как нормативного, так и ненормативного характера. Статья 12 Закона о защите конкуренции запрещает исполнительным органам субъектов Федерации принимать нормативные правовые акты и (или) совершать действия, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг. Статьей 23 Закона, определяющей полномочия антимонопольного органа, ему предоставлено право направлять в органы исполнительной власти субъектов Федерации предписания об отмене принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих антимонопольному законодательству. В то же время в ст. 28 Закона о защите конкуренции предусмотрена обязанность органов исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с решениями и предписаниями антимонопольного органа отменять акты, не соответствующие антимонопольному законодательству и иным нормативным актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Таким образом, из содержания ст. ст. 12, 23, 28 Закона о защите конкуренции следует, что Закон запрещает органам исполнительной власти принимать акты, противоречащие антимонопольному законодательству, и предоставляет антимонопольному органу право выдавать предписания об отмене таких актов. Эти правомочия относятся как к нормативным, так и к ненормативным (индивидуальным) правовым актам. Соответствующие полномочия антимонопольных органов предусмотрены ст. 12 основополагающего антимонопольного Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Антимонопольный орган вправе выдавать органам исполнительной власти субъектов Федерации предписания об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих антимонопольному законодательству. В Законе использован термин "акт", т. е. он охватывает как нормативные, так и ненормативные (индивидуальные) акты. 3. В ст. 13 Закона о защите конкуренции идет речь об участниках отдельных операций со средствами соответствующих бюджетов. Заявитель с учетом этой нормы утверждал, что поскольку страховые медицинские организации не осуществляют операции со средствами бюджета, то к ним не применяется Закон о защите конкуренции, в том числе ст. 13 Закона. Поэтому суд должен был решить, относятся ли правоотношения, возникающие в сфере обязательного медицинского страхования, к юрисдикции антимонопольных органов и вправе ли антимонопольный орган применять к данным отношениям антимонопольное законодательство. Согласно ст. 1 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" предметом регулирования Закона являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг. Отсюда следует, что нормы Закона о защите конкуренции применимы к отношениям на рынке страховых услуг. Поэтому необходимо было определить, относятся ли отношения в сфере медицинского страхования к отношениям на рынке страхования услуг. Статья 3 Закона о защите конкуренции определяет финансовую услугу как деятельность, связанную с привлечением и использованием денежных средств. Услуги обязательного медицинского страхования отвечают тем признакам финансовых услуг, которые используются в законодательстве Российской Федерации о конкуренции. В соответствии с Законом "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" обязательное медицинское страхование осуществляется на основе договоров. Услуги по обязательному медицинскому страхованию неработающих граждан оплачиваются из бюджетных средств, т. е. оказываются на возмездной основе. Таким образом, сфера обращения обязательных страховых медицинских услуг по своим признакам отвечает признакам рынка. Необходимо отметить, что содержание договора обязательного медицинского страхования, порядок оплаты услуг по обязательному медицинскому страхованию, источники денежных средств на оплату услуг медицинского страхования неработающих граждан определены Законом "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", а не Законом о защите конкуренции. Согласно Закону о медицинском страховании граждан организации медицинского страхования действительно осуществляют свою деятельность по страхованию неработающих граждан на некоммерческой основе. Коммерческой обычно называют деятельность, направленную на получение прибыли. Хотя деятельность по обязательному медицинскому страхованию и не имеет целью получение прибыли, однако она не безвозмездна, так как оплачивается страхователем - органом исполнительной власти или органом муниципального образования по смете из средств соответствующего бюджета. Именно поэтому услуги по обязательному медицинскому страхованию, являющиеся возмездными, включаются в сферу рынка страховых услуг. О применении Закона о защите конкуренции к отношениям по обязательному медицинскому страхованию указывает МАП России в разъяснениях антимонопольного законодательства. В соответствии с Положением о МАП России, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. N 793, МАП России предоставлены полномочия давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства. Закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" является составной частью антимонопольного законодательства. Судебная практика, руководствуясь Законом о защите конкуренции, разъяснениями МАП России, стоит на позиции применения Закона о защите конкуренции к отношениям, возникающим при обязательном медицинском страховании. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 сентября 2002 г. N 4043/02 отменено решение Арбитражного суда Брянской области, принятое с нарушением Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Президиум признал, что правоотношения, возникающие при заключении договоров обязательного медицинского страхования, регламентируются Законом "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Следовательно, суд, разрешающий дело, обязан установить, основан ли выбор страховой организации, имеющей право осуществлять обязательное медицинское страхование, на результатах конкурса <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 9. М., 2002. С. 90.
4. Суд, определив, что предписание об отмене распоряжения было направлено антимонопольным органом в пределах его правомочий и что к отношениям в сфере обязательного медицинского страхования, возникающим на рынке финансовых услуг, применим Закон о защите конкуренции, должен был решить вопрос о том, действительно ли правительством округа при принятии распоряжения нарушен Закон о защите конкуренции. Антимонопольным законодательством установлен ряд запретов для органов исполнительной власти субъектов Федерации при осуществлении ими властных функций. В силу ст. 12 Закона о защите конкуренции они не вправе ограничивать доступ финансовых организаций на рынок финансовых услуг или устранять с него финансовые организации, предоставлять одной или нескольким финансовым организациям льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим финансовым организациям, работающим на одном и том же рынке финансовых услуг. Эти нормы были нарушены правительством округа при издании распоряжения. Кроме того, правительство округа, принимая решение, полагало, что оно вправе выбрать страховую организацию для обязательного медицинского страхования. Однако такое право не предоставлено органам исполнительной власти ни Законом о медицинском страховании граждан, ни Законом о защите конкуренции. В соответствии со ст. 13 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" перечень финансовых организаций, привлекаемых для операций со средствами соответствующего бюджета, определяется путем открытого конкурса. Как уже отмечалось, обязательное медицинское страхование неработающих граждан оплачивается за счет средств соответствующего бюджета. Поэтому организации медицинского страхования, осуществляющие страхование неработающих граждан за счет бюджета, должны определяться только путем открытого конкурса. Выбор конкретной страховой медицинской организации правительством округа означает, что эта страховая организация ставится в предпочтительное положение. Кроме того, выбор стороны договора обязательного медицинского страхования без открытого конкурса и без учета предъявляемых к организации муниципального страхования требований безусловно ограничивает конкуренцию на рынке страховых услуг и является нарушением Закона о защите конкуренции. Правительством округа при издании распоряжения не было учтено и Постановление Правительства РФ от 4 октября 2002 г. N 737 "О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета". Этим Постановлением Правительства РФ, изданным в целях реализации ст. ст. 13 и 14 Закона о защите конкуренции, установлено, что порядок проведения открытого конкурса по отбору страховщиков для осуществления страхования за счет средств бюджета подлежит согласованию с МАП РФ, если страховые взносы или страховые выплаты уплачиваются за счет федерального бюджета, и с территориальным управлением МАП РФ, если страховые выплаты уплачиваются за счет средств бюджета субъекта Федерации или бюджета муниципального образования. Согласно Основным требованиям к проведению открытых конкурсов, утвержденным указанным Постановлением Правительства РФ, антимонопольный орган проверяет, не содержатся ли в документах о конкурсе ограничения доступа страховщиков к конкурсу, не создаются ли одному или нескольким участникам конкурса преимущественные условия участия в конкурсе и в соблюдении иных требований. Суд в результате судебного разбирательства установил, что распоряжение правительства Ханты-Мансийского округа было принято с нарушением ст. ст. 12 и 13 Закона о защите конкуренции и Постановления Правительства РФ. Следовательно, предписание антимонопольного территориального управления правительству округа об отмене этого распоряжения было направлено на законном основании, что и послужило основанием для признания решения антимонопольного органа правомерным. На основании ч. 3 ст. 201 АПК суд отказал в удовлетворении заявленного требования о признании решения антимонопольного органа недействительным. 5. При отказе в удовлетворении заявленных требований суд в мотивировочной части решения признал распоряжение правительства округа незаконным. Однако резолютивная часть решения касалась лишь законности ненормативного акта - предписания антимонопольного органа. Иное решение было бы принято в случае одновременного рассмотрения первоначального и встречного требований. Суд возвратил встречное заявление по мотивам процессуальной нецелесообразности совместного рассмотрения первоначального и встречного требований со ссылкой на п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК. Однако применение судом указанной нормы не соответствовало содержанию ст. 132 АПК. Статья 132 АПК предусматривает три основания для принятия встречного иска. Два из них - предъявление встречного требования к зачету и предъявление встречного требования, удовлетворение которого ведет к подрыву основания первоначального иска и к отказу в этом иске, - по существу являются средством защиты ответчика против первоначального иска. Следовательно, суд обязан принять встречный иск с такими требованиями к одновременному рассмотрению с первоначальным иском независимо от того, приведет ли принятие встречного иска к усложнению процесса и удлинению срока рассмотрения исков. Третье основание - наличие взаимной связи исков предусмотрено п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК и решение вопроса о принятии встречного иска для одновременного рассмотрения с первоначальным передано на усмотрение суда. Положительное решение принимается судом с учетом процессуальной целесообразности <*>. -------------------------------- <*> Именно такое толкование получил п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК в Комментарии к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. В. Яковлева и М. К. Юкова. М., 2003 (автор комментария к ст. 132 - Т. К. Андреева) и в Комментарии к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. А. Жилина (автор комментария к ст. 132 - И. А. Приходько).
Антимонопольный орган мог лишь дать предписание об отмене незаконного нормативного акта. Признание же такого акта недействующим предоставлено ст. 195 АПК только суду. Отказ суда в одновременном рассмотрении первоначального и встречного требований при невыполнении предписания правительством округа приведет к необходимости обращения антимонопольного органа в суд с требованием о признании незаконного нормативного акта недействующим и к удлинению срока восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций медицинского страхования. 6. При решении вопроса о принятии встречного заявления о признании недействующим нормативного акта возникал вопрос о том, подведомственно ли такое требование арбитражному суду? Согласно ч. 3 ст. 191 АПК дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указал, что к подведомственности арбитражного суда относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, т. е. в Законе назван арбитражный суд (п. 3). В ст. 23 Закона о защите конкуренции и в ст. 12 основополагающего антимонопольного закона - Закона "О конкуренции и ограничении антимонопольной деятельности на товарных рынках" предусмотрено обращение антимонопольного органа именно в арбитражный суд с оспариванием актов, нарушающих антимонопольное законодательство. Следовательно, арбитражному суду подведомственны требования по нормативным актам, касающимся экономической сферы и принятым исполнительными органами субъектов Федерации либо органами местного самоуправления по вопросам конкуренции. Такую позицию о праве антимонопольных органов обращаться в арбитражный суд с оспариванием нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство, занял Арбитражный суд Республики Хакасия в решении по делу N А74-3664/02-К2 <*>. -------------------------------- <*> См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. N 7. С. 47.
Следует обратить внимание и на такую проблему, как возможность предъявления встречных требований в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Правовая доктрина длительное время отрицала такую возможность. Однако арбитражная практика давно допускает предъявление встречных требований по такой категории дел, особенно по налоговым спорам <*>. -------------------------------- <*> См. с. 133, 135 настоящего Комментария.
В соответствии с ч. 1 ст. 189 АПК дела, возникающие из административных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными разд. III АПК РФ. В особенностях рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, нет норм, препятствующих предъявлению встречных требований, отвечающих условиям и основаниям, предусмотренным ст. 132 АПК. 7. Аналогичная норма применяется и при решении вопроса о возможности участия третьих лиц в делах об оспаривании нормативных и ненормативных актов органов исполнительной власти и местного самоуправления. Правительство округа считало нарушением принципа состязательности участие в процессе в качестве третьего лица ОАО "Газпроммедстрах". Между тем решение по делу прямо касалось законных интересов ОАО "Газпроммедстрах", так как на основании распоряжения правительства округа орган местного самоуправления расторгнул с обществом договор об обязательном медицинском страховании. Согласно ст. 51 АПК третьи лица без самостоятельных требований могут вступить в дело на стороне истца или ответчика (в делах из административных правоотношений - на стороне заявителя и органа, акт которого оспаривается), если судебный акт может повлиять на их права и обязанности. Права ОАО "Газпроммедстрах", как и права Ханты-Мансийского отделения фонда социального медицинского страхования, зависят от того, будет ли проводиться конкурс или в нарушение антимонопольного законодательства орган исполнительной власти субъекта Федерации выберет самостоятельно без конкурса одну организацию, предоставив ей соответствующие права в сфере обязательного медицинского страхования. Каждое из участвующих в деле лиц пользовалось правами, предоставленными им АПК, влияя на решение, которое должен был принять суд. Таким образом, участие в деле третьих лиц, на права и обязанности которых и на их законные интересы может повлиять судебный акт, не является нарушением принципа состязательности. 8. Предметом рассмотрения суда был оспариваемый акт антимонопольного органа, являющийся ненормативным актом органа исполнительной власти. Вместе с тем при оценке законности этого ненормативного акта суду необходимо было решить вопрос и о законности распоряжения правительства округа, имеющего нормативный характер. В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК право на обращение в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными предоставлено гражданам, организациям и иным лицам, если оспариваемый ненормативный акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В ч. 2 этой же статьи предусмотрено право государственных органов и органов местного самоуправления обращаться с заявлениями о признании недействительными ненормативных правовых актов, если они нарушают права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Между тем в данном случае орган исполнительной власти обратился с заявлением в защиту своих прав и интересов, полагая, что принятый им акт соответствует закону и антимонопольным территориальным органом неправомерно дано предписание о его отмене. Непосредственно из ст. 198 АПК такое правомочие не вытекает. Право на обращение в арбитражный суд федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления с заявлением о признании недействительными решений и предписаний антимонопольных органов предусмотрено ст. 28 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", ст. 31 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Таким образом, круг лиц, имеющих право обращаться с заявлениями о признании недействительными ненормативных правовых актов, как и о признании недействующими нормативных актов антимонопольных органов, предусмотрен антимонопольными законами. Следовательно, ст. 198 АПК должна применяться с учетом норм этих Законов, расширяющих круг лиц, которые могут обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими и (или) недействительными соответственно нормативных и ненормативных правовых актов.
------------------------------------------------------------------
Название документа