Проблемы прекращения приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда в Российской Федерации
(Семина Т. А.) ("Жилищное право", 2006, N 4) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т. А. СЕМИНА
Т. А. Семина, советник Российской Федерации II класса, соискатель кафедры правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
С 1 марта 2005 г. введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации. С введением нового правового регулирования жилищных отношений в Российской Федерации изменились принципы и подходы к институту приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов социального использования. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) с 1 января 2007 г. признаны утратившими силу положения Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (далее - Закон Российской Федерации), устанавливающие право граждан приватизировать жилые помещения государственного и муниципального жилищного фонда, занимаемые ими на условиях социального найма, а также порядок приватизации таких жилых помещений. Иными словами, с 1 января 2007 г. предусматривается отмена права приватизации жилых помещений для всех граждан Российской Федерации. На основании статьи 12 Федерального закона внесено изменение в часть 1 статьи 4 Закона Российской Федерации, содержащую перечень жилых помещений, которые не подлежат приватизации. В указанный перечень включены жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. Введение в Российской Федерации института приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов было обусловлено переходом к многообразию форм собственности, к свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации. Приватизация жилых помещений способствовала решению стоящих на тот период задач государственной жилищной политики, связанных с отказом от плановой формы хозяйствования, при которой государство играло ведущую роль в сфере жилищного обеспечения граждан, и с признанием необходимости передать часть жилых помещений государственного жилищного фонда в частную собственность граждан. В результате принятия Закона РФ доля частного жилищного фонда в 2000 году составила более 63% по сравнению с 33% в 1990 году, а доля государственного муниципального жилищного фонда сократилась с 67% до 34,8% (Постановление правительства РФ от 17 сентября 2001 года N 675 в редакции от 30 декабря 2005 года). Большинство граждан, которым предоставлено право на приватизацию, смогли принять то или иное решение, касающееся дальнейшей судьбы занимаемого жилого помещения. Указанное обстоятельство, дефицит финансовых средств на строительство государственных и муниципальных жилых помещений, а также смена принципов и подходов предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов позволяют изменить значение приватизации таких жилых помещений и отменить практику их бесплатной передачи в собственность граждан. Законодатель, вводя запрет на приватизацию жилых помещений, полученных гражданами на условиях договора социального найма после 1 марта 2005 г. (частичный запрет приватизации), а также запрет с 1 января 2007 г. на приватизацию любых жилых помещений (полный запрет приватизации), руководствовался необходимостью формирования стабильного государственного и муниципального жилищных фондов, чтобы обеспечить в дальнейшем возможность предоставления жилых помещений социального использования малоимущим и иным предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации категориям граждан на основании норм Жилищного кодекса Российской Федерации. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 10 декабря 2002 г. N 316-О <*>, право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов, предполагает, как вытекает из преамбулы Закона Российской Федерации, создание гражданам равных правовых условий для выбора способа удовлетворения потребности в жилье на основе свободы выбора места жительства, а также возможности эффективно использовать свои средства для улучшения жилищных условий, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться жильем, выступать с ним на рынке недвижимости. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 5. Статья 503.
Очевидно, что и прекращение приватизации жилых помещений также должно базироваться на соблюдении конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации. Однако концептуальные подходы к запрету приватизации, нашедшие отражение в положениях Федерального закона и Закона Российской Федерации, как показывает практика, не позволяют в полной мере гарантировать соблюдение прав граждан, которые до настоящего времени не реализовали свое право приватизации по не зависящим от них обстоятельствам. Представляется, что законодатель, установив запрет на приватизацию жилых помещений, полученных по договору социального найма после 1 марта 2005 г., создал предпосылки для возможного умаления прав граждан, которые принимались на учет с целью последующего предоставления жилого помещения из государственного или муниципального жилищного фонда наравне с другими гражданами в порядке, установленном Жилищным кодексом РСФСР. Отдельные из указанных граждан, не успевшие получить жилое помещение до момента введения в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации, лишаются возможности реализовать право на приватизацию жилого помещения. При этом законодатель оставил без внимания то, что объем прав указанных граждан не совпадает с объемом прав граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий на основании норм Жилищного кодекса Российской Федерации и получивших жилые помещения после 1 марта 2005 г. Следует отметить, что в Жилищном кодексе РСФСР использовался иной подход к определению нуждаемости граждан в улучшении жилищных условий. Возможность постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий обуславливалась уровнем обеспеченности жилой площадью. Закон Российской Федерации предусматривал не ограниченное временными рамками право граждан, получивших жилое помещение на условиях социального найма, приобрести его в собственность бесплатно в порядке приватизации. В настоящее время законодательством Российской Федерации предусмотрены иные условия принятия граждан на учет и предоставления им жилого помещения. Так, при оценке права граждан на получение жилого помещения по договору социального найма в соответствии с нормами Жилищного кодекса Российской Федерации в первую очередь учитывается их имущественное положение. Жилищным кодексом Российской Федерации не предусматривается право граждан приватизировать занимаемые по договору социального найма жилые помещения. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 29 января 2004 г. N 2-П <*>, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 6. Статья 450.
С учетом указанной позиции Конституционного Суда Российской Федерации частью 2 статьи 6 Федерального закона для граждан, принятых на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохранено право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Однако статьей 12 Федерального закона указанные граждане оказались необоснованно лишены права приватизировать жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов, полученные ими по договорам социального найма после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации. Очевидно, что установленный запрет на приватизацию жилых помещений, полученных по договору социального найма после 1 марта 2005 г., не вполне согласуется с конституционным принципом равенства, закрепленным в части 2 статьи 6 и в части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым все граждане Российской Федерации обладают на ее территории равными правами и свободами, при этом равенство перед законом и судом гарантируется государством независимо от каких-либо обстоятельств. Принцип равенства в полной мере относится к регулированию жилищных отношений. Право на приватизацию жилых помещений, как неоднократно указывалось Конституционным Судом Российской Федерации, напрямую связано с реализацией прав граждан на жилище, на свободу передвижения, а также права собственности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2000 г. N 13-П <*>; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 316-О). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 44. Статья 4399.
Таким образом, запрет приватизации с 1 марта 2005 г. допускает возможность ограничения прав граждан (имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма до указанного срока, однако не получивших и, следовательно, не приватизировавших его) на свободное передвижение, на выбор места пребывания и жительства (часть 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации), на получение в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилья из государственного и муниципального жилищных фондов в собственность, а следовательно, на владение, пользование и распоряжение им (часть 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации), а также требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечения одинаковых правовых предпосылок для осуществления права на жилище (часть 2 статьи 40 Конституции Российской Федерации). Указанное обстоятельство также, по нашему мнению, допускает отступление от провозглашенного статьей 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства прав и свобод граждан. Отмена права приватизации жилых помещений с 1 января 2007 г. для всех граждан, предусмотренная пунктом 1 части 2 статьи 2 Федерального закона, по нашему мнению, не в полной мере согласуется с частью 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации. В соответствии с указанной конституционной нормой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Следует иметь в виду, что после 1 января 2007 г. права приватизации лишатся отдельные категории граждан, которые до указанного срока не смогут его реализовать по не зависящим от них причинам, что очевидно уже сегодня. В частности, права приватизации жилого помещения лишаются несовершеннолетние граждане, а также граждане, проживающие в жилых помещениях, находящихся в аварийном состоянии, в общежитиях. Указанные граждане лишаются права выбора способа удовлетворения потребности в жилище наравне с другими лицами без предоставления какого-либо возмещения. Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иными словами, вводимые законодателем ограничения не должны быть чрезмерными. Однако универсально сформулированные полный и частичный запреты приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, не позволяющие дифференцированно подходить к оценке складывающихся у граждан жизненных ситуаций и обстоятельств, могут, по нашему мнению, привести к ограничению их прав. При этом возникает сомнение, что закрепленные в Федеральном законе и Законе Российской Федерации подходы к полному и частичному запрету приватизации жилых помещений могут быть обоснованы интересами защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. С учетом изложенного допустимо сделать вывод, что может быть поставлен вопрос о конституционности пункта 1 части 2 статьи 2 и статьи 12 Федерального закона, а также части 1 статьи 4 Закона Российской Федерации. Представляется, что подход к изменению порядка приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, предоставленных гражданам по договорам социального найма, требует дополнительного анализа и законодательной корректировки. Это особенно важно, поскольку на сегодняшний день жилье для многих граждан Российской Федерации является единственной реальной ценностью, дающей им в дальнейшем возможность улучшить жилищные условия самостоятельно, с использованием рыночных институтов, развитие которых и являлось целью разработки и принятия нового жилищного законодательства Российской Федерации. Всесторонне продуманный подход к окончанию процесса приватизации жилых помещений может явиться надежным основанием для развития в Российской Федерации, в частности, ипотечного кредитования граждан. Наиболее приемлемым способом прекращения приватизации жилых помещений, по нашему мнению, является установление в законодательстве Российской Федерации единого срока, до истечения которого граждане, проживающие в жилых помещениях на условиях социального найма, должны принять решение о судьбе своих жилых помещений - либо приватизировать их и стать собственниками, либо остаться их нанимателями по договору социального найма <*>. При этом такой подход должен касаться всех граждан, за исключением тех, которые были приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и получили жилые помещения на основании норм Жилищного кодекса Российской Федерации, поскольку граждане, принимаемые на учет после 1 марта 2005 г., в соответствии с новым жилищным законодательством не приобретают права бесплатного получения в собственность жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, предоставленного им по договору социального найма. -------------------------------- <*> Подобное мнение также высказано П. В. Крашенинниковым (См. предисловие к постатейному комментарию Жилищного кодекса Российской Федерации. Эрделевский А. М., Трушин. Е. В. М., 2005. С. 4).
В настоящее время предельным сроком, определяющим полное прекращение бесплатной передачи в собственность граждан жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, является 1 января 2007 г. Однако практика показала, что указанный срок является недостаточным. Так, в г. Москве сложилась напряженная ситуация, связанная с оформлением прав собственности граждан, обратившихся в органы государственной власти г. Москвы с заявлениями о приватизации своего жилья. По данным Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве <*>, максимально возможное количество регистрационных действий, осуществляемых указанной службой, составляет около 100 тысяч в год. За 2005 г. численность обращений уже составила около 280 тысяч, а за 2006 г. прогнозируется резкий рост числа обращений граждан - примерно в 5 - 6 раз. Приближение момента окончания приватизации вызывает значительное увеличение числа граждан, решивших в спешном порядке приватизировать свои жилые помещения, что, очевидно, приводит к возникновению очередей, невозможности органов власти вовремя оформлять необходимые документы и принимать решения о передаче жилых помещений в собственность граждан. Следует иметь в виду, что подобная ситуация также возникла не только в г. Москве, но и в других крупных городах Российской Федерации. Представляется, что в описанной ситуации требуется принять решение о продлении срока окончания приватизации жилых помещений, например до 1 января 2010 г., о чем уже неоднократно указывалось некоторыми авторами (Крашенинников П. В. "Приватизация не укладывается в сроки". Российская газета, 7 февраля, 2006 года). -------------------------------- <*> Данные приведены в пояснительной записке к проекту Федерального закона N 247964-4 "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", внесенному в Государственную Думу Московской городской думой / Система "КонсультантПлюс". 2005.
Помимо изложенного представляется, что введение запрета на приватизацию жилых помещений должно сопровождаться разработкой и внедрением дополнительных правовых механизмов, предусматривающих предоставление гражданам, которые, имея право приватизации, по объективным причинам не смогут до 1 января 2007 г. его реализовать, иных вариантов выбора способа удовлетворения потребности в жилище. Например, допустимо рассмотреть вопрос о предоставлении несовершеннолетним гражданам, не имеющим возможности реализовать право приватизации жилых помещений до установленного законодательством Российской Федерации срока окончания приватизации, права после достижения совершеннолетия выкупить жилое помещение по цене существенно ниже рыночной <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Л. Ю. Михеевой "Система прав граждан на жилые помещения в свете реформы жилищного законодательства" включена в информационный банк согласно материалу, подготовленному для Системы КонсультантПлюс, 2005. ------------------------------------------------------------------ <*> Мнение о возможном появлении в дальнейшем в законодательстве Российской Федерации норм о выкупе жилых помещений также высказано Л. Ю. Михеевой (См.: Михеева Л. Ю. Система прав граждан на жилые помещения // Закон. 2005. N 6. С. 23).
Законодательное закрепление высказанных выше или подобных им предложений, учитывающих одновременно как интересы собственников жилых помещений социального использования - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, так и интересы граждан, в совокупности позволит цивилизованно завершить процесс приватизации жилых помещений в России с соблюдением основных принципов и норм Конституции Российской Федерации.
Название документа