Внедрение норм ЖК РФ об управлении многоквартирными домами
(Рыжов А. Б.) ("Жилищное право", 2006, N 2) Текст документаВНЕДРЕНИЕ НОРМ ЖК РФ ОБ УПРАВЛЕНИИ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ
А. Б. РЫЖОВ
Рыжов Александр Борисович, консультант аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по жилищно-коммунальному хозяйству.
Отечественный правовед Е. Б. Пашуканис справедливо отмечал, что для утверждения объективного существования права недостаточно знать его нормативное содержание, нужно знать, осуществляется ли это нормативное содержание в жизни, то есть в социальных отношениях. Если нормы закона не воплощаются в правоотношениях, это свидетельствует о том, что попытка создать право не удалась. Целью введенного Жилищным кодексом Российской Федерации института управляющей многоквартирным домом организации является улучшение качества жизни граждан. Управление многоквартирным домом включает в себя организацию процесса выполнения работ и оказания услуг по надлежащему содержанию многоквартирного дома и земельного участка, на котором расположен дом и иные объекты недвижимости, связанные с жилым домом, по ремонту общего имущества в многоквартирном доме и обеспечению граждан коммунальными и другими услугами, а также иную деятельность, определяемую собственниками помещений в многоквартирном доме. Собственники помещений могут выбрать в качестве способа управления многоквартирным домом передачу управления предпринимателю или юридическому лицу независимо от организационно-правовой формы (далее - управляющая организация) на основании решения собственников помещений, товарищества собственников жилья или жилищного кооператива. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме. Договор управления многоквартирным домом с управляющей организацией является публичным договором. Управляющая организация на условиях, указанных в договоре управления, обеспечивает: 1) содержание и ремонт жилых домов в соответствии с требованиями к жилым зданиям, установленными техническими регламентами; 2) оказание коммунальных услуг в соответствии с правилами, принимаемыми Правительством Российской Федерации. Для внедрения в жизнь норм ЖК РФ об управлении многоквартирными домами необходимо, чтобы собственники помещений многоквартирного дома и предприниматели - потенциальные участники рынка управления многоквартирными домами рассматривали данные нормы и возникающие возможности как привлекательные. В этой статье мы рассмотрим пути совершенствования законодательства и организационные меры, направленные на достижение данной цели. Поскольку решение о выборе способа управления многоквартирным домом, об утверждении условий договора управления принимаются большинством голосов собственников помещений, для внедрения в жизнь норм Жилищного кодекса Российской Федерации об управлении многоквартирными домами необходимо: - осведомленность собственников помещений и предпринимателей - потенциальных участников рынка управления многоквартирными домами о данных нормах; - возникновение в многоквартирных домах потенциальных лидеров - убежденных сторонников идеи о полезности норм ЖК РФ об управлении многоквартирным домом; - создание критической массы собственников помещений в многоквартирных домах, готовых воспринять новую идею; - создание условий существования независимых управляющих организаций и честной конкуренции между ними; - обеспечение координации жилищной реформы с взаимосвязанными реформами (с "монетизацией" льгот и субсидий на жилищно-коммунальные услуги, с переходом к 100-процентному возмещению населением затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг, созданием эффективной системы регулирования естественных локальных монополий); - соблюдение буквы и духа новых правил; - адаптация нормативных правовых актов и государственной политики в соответствии со специально собираемой информацией о ходе реформы в сфере управления многоквартирными домами. Для массового распространения идеи Жилищного кодекса Российской Федерации о собственниках помещений как полноправном заказчике услуг по содержанию многоквартирного дома целесообразно предоставить людям абсолютно бесплатную и безопасную возможность проверить данную идею до того, как они начнут ее использовать. И такую возможность законодатель собственникам помещений предоставил. Уже в первые месяцы со дня введения Жилищного кодекса Российской Федерации в действие стали известны случаи, когда в небольших населенных пунктах собственники помещений многоквартирного дома проводили собрание и принимали решение о непосредственном управлении своим домом. Тем самым они отказывались от услуг муниципальных предприятий по содержанию многоквартирного дома и переставали платить за данные услуги. При этом оба желательных условия тестирования новых норм - абсолютная бесплатность и безопасность (решение принималось в преддверии лета) - выполнялись. Для идеи внедрения рыночных отношений в сферу содержания многоквартирных домов чрезвычайно важно создание ауры неизбежности и непобедимости вокруг данной идеи, что ее время пришло, что предлагаемая идея является удобной, надежной и верной" <*>. Распространенный способ убеждения в своевременности идеи состоит в использовании многочисленных сообщений от людей, которые опробовали новую идею и сочли ее привлекательной. Устная молва должна подкрепляться современными средствами массовой информации. При этом со стороны органов государственной власти должна преследоваться конкретная цель: напоминание населению о том, что другие согласились пойти на риск и ничего не потеряли, а только приобрели. Необходимо выделение существенных ресурсов для масштабной пропаганды норм Жилищного кодекса Российской Федерации об управлении многоквартирными домами. -------------------------------- <*> Годин Сет. Идея-вирус? Эпидемия! Заставьте клиентов работать на ваш сбыт: Пер. с англ. СПб.: Питер, 2005. С. 64 - 65.
Сторонники развития конкуренции в сфере содержания жилья могут активно убеждать других граждан, и в первую очередь своих соседей по многоквартирным домам, применить данные нормы Жилищного кодекса Российской Федерации на практике. Такие лидеры - убежденные сторонники идеи о полезности норм Жилищного кодекса Российской Федерации об управлении многоквартирным домом - могут не только выступить в роли распространителей идей, но и организовать проведение общего собрания. Следует предусмотреть моральные и материальные вознаграждения для лидеров - организаторов собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Важно предупредить скандальные неудачи, например, мошенничество со стороны управляющих организаций. Такие неудачи могут отпугнуть граждан. Соответственно, правоохранительным органам должны быть даны тщательно взвешенные указания. Экономисты отмечают <*>, что для успешного культивирования новых институтов требуются как минимум два элемента: -------------------------------- <*> Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А., Ясин Е. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. N 5. С. 5 - 27.
1) длительное время - для того, чтобы институциональная инновация проникла на все уровни институциональной системы, которые развиваются и реагируют с разной скоростью, и укоренилась в них хотя бы в минимальной степени; 2) специальные усилия - для защиты и поддержки институциональной инновации, пока она не преодолела барьера большинства. К специальным усилиям относятся: а) администрирование новых правил; б) мониторинг процессов институциональных изменений; в) информационная поддержка инноваций; г) обучение новым навыкам. Органы власти должны уделить внимание мобилизации сил поддержки жилищной реформы в местном, региональном и федеральном масштабе. Такими силами могут стать общественные организации граждан и ассоциации частных управляющих организаций. Необходимо поддерживать кооперацию как внутри этих двух групп, так и между ними; создавать в них условия для взаимного обучения и распространения лучшей практики. Во многих многоквартирных домах органы местного самоуправления обладают существенной долей участия. В этом случае муниципалитет должен взять ситуацию в свои руки и организовать проведение собрания. Необходимы нормативные правовые акты, во избежание коррупции подробно регламентирующие порядок участия представителей муниципалитета в собрании, формализующие и делающие прозрачным принимаемое представителем решение. Управляющие организации, при наличии необходимых правовых, политических и экономических условий, будут самостоятельно проводить активные действия по привлечению собственников помещений в качестве потребителей услуг <*>. Необходима разработка правовых норм, защищающих частные управляющие организации от административного давления, препятствующего свободной рыночной конкуренции, а также норм, обеспечивающих разумно высокий уровень издержек расторжения договора управления многоквартирным домом при выборе собранием собственников помещений новой, более приемлемой для них управляющей организации. С другой стороны законодатель должен создать условия, чтобы волеизъявление собственников помещений о способе управления многоквартирным домом, выборе управляющей организации могло быть реализовано надлежащим образом и не влекло в общем случае непомерных издержек (рисков). -------------------------------- <*> Рыжов А. Б. Организация маркетинговой деятельности компании, управляющей многоквартирным домом // Маркетинг и маркетинговые исследования. 2005. N 1. С. 66 - 71.
Признано, что государство взяло на себя непомерный груз социальных обязательств. Не надлежащее финансирование льгот по оплате жилья и коммунальных услуг приносит колоссальные общественные издержки: снижается качество жизни в многоквартирных домах; нарушаются гражданские права лиц, в том числе и не имеющих право на льготы, но проживающих со льготниками в одном многоквартирном доме; становится невозможной конкуренция, так как управляющие организации становятся полностью зависимыми от решения чиновников, распоряжающихся бюджетными средствами. Необходимо реформирование системы предоставления населению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг. Так, в Нижегородской области планируется осуществить "монетизацию" региональных льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. "Монетизация" федеральных льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, несмотря на предоставленное субъекту РФ право монетизировать льготы, требует внесения изменений в федеральные законы. Необходимо преодолеть отсутствие нормативно закрепленных финансовых обязательств органов исполнительной власти по финансированию льгот в форме скидок. Согласно статье 83 БК РФ, если денег на предоставление льгот гражданам не хватает, законом о бюджете льготы гражданам частично приостанавливаются. Однако ни составителями проекта бюджета, ни законодателем при принятии закона о бюджете этого не делается, и, следовательно, предприятия ЖКХ обязаны предоставлять не финансируемую бюджетом льготу в форме скидки. Возмещение льгот из бюджета производится настолько, насколько это предусмотрено законом о бюджете, что также парадоксальным образом соответствует БК РФ, статье 83. Необходимо умерить государственное вмешательство в управление многоквартирными домами, так как под лозунгами защиты прав потребителя к управляющим организациям возможно предъявление таких технических требований, что на рынке останутся единицы управляющих организаций. Крупные административные штрафы по статьям 7.22 и 7.23 Кодекса РФ об административных правонарушениях в условиях, когда данные правонарушения стали массовыми, на практике приводит к выборочному применению административных взысканий: муниципальные предприятия получают предупреждение, а частные предприятия выплачивают штраф в максимальном размере. Выборочное привлечение управляющих организаций к административной ответственности потенциально является инструментом борьбы с конкуренцией, поэтому статьи 7.22 и 7.23 Кодекса РФ об административных правонарушениях должны быть пересмотрены. В ряде случаев к управляющим организациям органами власти предъявляются требования о получении лицензий на осуществление деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов, проведению дорожных работ, эксплуатации подъемных устройств, выполнение строительных работ (как правило, управляющие организации имеют в среднем от 3 до 5 лицензий). Однако лицензии на осуществление эксплуатационной деятельности должны получать подрядчики, а не управляющие жилищные организации. Прокуратура должна препятствовать предъявлению таких требований, так как они препятствуют конкуренции, отрывают денежные средства, направляемые на финансирование эксплуатации жилищного фонда. Вероятно, существующая негативная практика требует включения соответствующей нормы в ЖК РФ. Наряду с высокими требованиями государственных регуляторов, конкуренции в сфере содержания жилья будет препятствовать зависимость управляющих организаций от финансирования мер адресной социальной поддержки граждан из бюджета. Дело в том, что несвоевременная выплата субсидий и монетизированных льгот потребителям услуг управляющих организаций приведет к массовым неплатежам населения. Управляющие организации могут столкнуться с требованиями заключать договоры страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации грузовых и пассажирских лифтов, расположенных в жилищном фонде города. Такое требование неправомерно, так как заключение договоров должно быть добровольным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Механизм возмещения причиненного вреда жилищному фонду за счет виновных лиц из-за сложностей оформления судебного решения, недостаточности финансовых средств у управляющих организаций не получил широкого распространения. Существует риск досрочного ветшания и разрушения жилищного фонда из-за ненадлежащей организации его эксплуатации и ремонта. Снижение такого риска должно обеспечиваться путем установления адекватной гражданско-правовой ответственности управляющей организации, страхования последней результатов своей деятельности по управлению жилищным и нежилым фондом. Собственники помещений могут потребовать от кандидата на роль управляющей организации страхования такой ответственности. Необходима максимально точная регламентация в ЖК РФ процедуры проведения общего собрания. Процессуальные сроки рассмотрения в судах дел о смене управляющей организации должны быть законодательно сокращены, так как длительность судебного рассмотрения критически важна для жителей многоквартирных домов. Органам государственной власти следует быть готовыми к потоку фальсификаций решений общих собраний. Нормы ЖК РФ о собрании собственников помещений и особенно заочном собрании с этой точки зрения должны быть уточнены, чтобы снизить вероятность фальсификации. В ЖК РФ должна быть предусмотрена регламентация передачи накоплений (если они осуществлялись) на капитальный ремонт многоквартирного дома от одной управляющей организации к другой, регламентация порядка индексации данных средств, страхование риска банкротства управляющей организации. Целесообразно рассмотреть возможность введения независимого страхования капитального ремонта по схеме: общее собрание выбирает страховую компанию, утверждая условия договора; страховые взносы становятся обязательными для всех домовладельцев. С тем, чтобы государство и муниципалитеты, как собственники государственного и муниципального жилья, могли оплачивать управляющим организациям проведение капремонта пропорциональной своей доле участия в многоквартирных домах, необходимо установление экономически обоснованной платы за социальный наем государственного и муниципального жилья. Базовая ставка за наем жилого помещения должна устанавливаться исходя из определения необходимых отчислений на реновацию (полное восстановление) муниципального и государственного жилищного фонда. Вероятно, целесообразно внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ с целью создания соответствующих бюджетных (внебюджетных) фондов. Описание общего имущества в многоквартирном доме, согласно ЖК РФ, является частью договора на передачу многоквартирного дома в управление. Законодателю следует утвердить форму такого описания. Для снижения издержек смены управляющей организации следует ввести независимую от управляющих организаций систему регистрации, инвентаризации общего имущества в многоквартирных домах, его ремонта и улучшений. Соответствующая поправка направлялась Законодательным Собранием Нижегородской области ко второму чтению проекта Жилищного кодекса РФ. "Новая статья. Реестр о совместном домовладении 1. Состав жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме, описание общего имущества в многоквартирном доме, отражаются в реестре о совместном домовладении. 2. Сведения реестра о совместном домовладении являются доступными для всех заинтересованных лиц. 3. Порядок создания, ведения реестра о совместном домовладении и предоставления сведений из него утверждаются Правительством Российской Федерации.". Так как Федеральный закон о введении в действие ЖК РФ предусматривает сохранение долей участия, установленных договором собственников помещения до введения в действие ЖК РФ, реестр долей участия следует также сделать доступным для инициаторов собрания собственников помещений. Целесообразно введение независимого института регистраторов общего имущества в многоквартирном доме, который также обеспечивал предоставление инициаторам собрания собственников помещений необходимых сведений о всех собственниках. Вероятно, для этого потребуется внесение изменений в федеральное законодательство об информации - в части открытости информации о собственниках помещений в многоквартирных домах. Согласно части 3 статьи 39 ЖК РФ "Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются Правительством Российской Федерации". Эта отсылочная норма дает некоторую надежду, что Правила восполнят пробел правового регулирования. Вместе с тем, следует учитывать, что регистрация общего имущества и статуса отдельных помещений (жилые, нежилые определенного назначения) - критически важны для рыночного оборота недвижимости в многоквартирных домах в целом. До появления института независимого регистратора, как худший вариант, необходима регламентация передачи соответствующих сведений новой управляющей компании, чтобы "увольняемая" управляющая организация не могла цепляться за эти сведения, не допуская вновь выбранную управляющую организацию к работе. Важно ведение независимой от управляющих организаций базы данных о потребителях жилищно-коммунальных услуг в многоквартирном доме. Необходима регламентация передачи сведений о состоянии многоквартирного дома новой управляющей компании, чтобы старая управляющая организация не могла цепляться за эти сведения, не допуская вновь выбранную управляющую организацию к работе. По данным заместителя руководителя департамента жилищной политики Правительства Москвы Виталия Акимкина, за четыре года, что в городе идет инвентаризация нежилых помещений в жилых домах, составлен перечень общего имущества лишь 5% городских домов. Не разработаны документы, по которым должны передаваться нежилые помещения (еще не распроданные чердаки и подвалы). То есть, не ясно, что и как передавать. "Мы должны создать одинаковые условия для всех, - считает г-н Акимкин. - А также передавать нежилые помещения только на хозяйственные нужды, а не для накопления средств" <*>. Решение проблемы документирования многоквартирных домов требует принятия соответствующего администрирования и бюджетных ресурсов. -------------------------------- <*> Власть не готова дать москвичам их права // www. bpn. ru/service/news/8173/
Согласно ЖК РФ за собственниками помещений закрепляется имущественно-земельный комплекс, сформированный в силу закона и естественно, без оценки возможности использования и эффективной эксплуатации многоквартирного дома. Собственники некоторых многоквартирных домов обнаружат, что эксплуатация их дома настолько дорога, что экономически невыгодна. Соответственно ЖК РФ должен регламентировать процедуру соответствующую процедуру принятия решения о сносе многоквартирного дома, устанавливать право собственников помещений распоряжаться земельным участком, входящим в общее имущество многоквартирного дома, процедуру принятия соответствующего решения. Участие управляющей организации в предоставлении коммунальных услуг преследует цели: 1) повышение уровня защищенности потребителей перед локальными естественными монополистами: реализация систематического и квалифицированного контроля за соблюдением исполнителями прав и интересов потребителей, возможности привлечения нарушителей к гражданско-правовой ответственности, а также возможности снижения размера оплаты в случае ненадлежащего выполнения договорных обязательств по срокам, объемам и качеству поставки ресурсов; 2) реализация инвестиционного потенциала ресурсосбережения в жилищном фонде; 3) снижение издержек при осуществлении договоров предоставления коммунальных услуг населению, как для населения, так и для ресурсоснабжающих организаций. Необходимо адекватных правовых норм о договорах управляющей организации и ресурсоснабжающий организаций. В большом количестве случаев ресурсоснабжающие организации навязывают управляющей организации условия о несоразмерно высоких неустойках, устанавливают не предусмотренные законодательством основания полного или частичного прекращения подачи тепловой энергии и воды. Поскольку у управляющих организаций мало возможностей влиять на локальных монополистов, то должны быть организованы тотальные проверки и экспертизы действующих договоров органами прокуратуры, антимонопольными органами, другими компетентными организациями. Целесообразно введение системы индикаторов для контроля ресурсоснабжающих организаций со стороны органов власти: соблюдение условий договоров на поставку ресурсов (объем и структура реализации, соблюдение стандартов качества и т. д.). В орган, осуществляющий мониторинг, должна поступать следующая информация: протоколы разногласий (в случае несоблюдения условий договоров на поставку ресурсов, прежде всего в отношении количества и качества ресурсов) либо информация о том, что условия договоров соблюдаются, а также индикаторы производственной эффективности предприятий. Целесообразно обязать управляющие организации проводить конкурсы среди подрядчиков и утвердить правила таких конкурсов (установление стартовой цены, применение критериев балльной оценки участников конкурса, привлечение к работе в составе конкурсных комиссий представителей собственников помещений, ТСЖ, ЖСК). В целях реализации государственной жилищной политики целесообразно рассмотреть возможность предоставления субсидий гражданам на установку счетчиков при установке приборов учета расхода ресурсов в жилых помещениях в зависимости от совокупного семейного дохода. Необходима максимальная либерализация установки счетчиков, создания рынка услуг по их установке. Чтобы минимизировать сопротивление установке счетчиков со стороны предприятий ЖКХ, структуру платы за коммунальные услуги следует изменить, сделать ее соответствующей обоснованным постоянным и переменным издержкам предприятий: ввести абонентскую плату и плату по объему потребленных ресурсов. Необходимо решить вопрос о передаче функции регистрационного (паспортного) учета от жилищно-эксплуатационных организаций соответствующим органам государственной власти. Например, функция ведения регистрационного (паспортного) учета при необходимости может быть передана органами государственной власти органам местного самоуправления поселений, одновременно с соответствующим финансовым обеспечением. Законодательство должно предусматривать, что конкурсы, предусмотренные ЖК РФ в случае, если собственники помещений многоквартирного дома не выбрали способ управления домом, и проводимые органами местного самоуправления, должны проводиться бесплатно для управляющей организации, то есть за счет бюджета. Либо цена участия в конкурсе должна быть невысокой и ограничена федеральным законом. Следует установить, что информация о проведении конкурса должна опубликовываться в официальном издании органа местного самоуправления и в установленный срок. Следует создать механизм, обеспечивающий достаточно широкий круг участников конкурса, разработать четкие критерии выбора организаций, в обязательном порядке официально приглашаемых на конкурс. Следует установить законом порядок оповещения всех заинтересованных организаций в средствах массовой информации о проведении конкурса органом власти, включая процедурные сроки и порядок предоставления необходимой для формулирования коммерческого предложения "тендерной" информации о многоквартирном доме. Необходимы нормативные правовые акты, согласно которым органы государственной власти требуют от органов местного самоуправления поселений принятия планов проведения конкурсов, утверждения правил проведения конкурсов (и законодателю тоже здесь есть что урегулировать, что не составит труда, так как существует множество правовых разработок по данной теме). Реформу жилищной сферы можно будет признать завершенной, когда большинство граждан (на момент начала рыночных реформ расселенных практически случайным образом) станут занимать жилые помещения, расположенные в определенных жилых домах, микрорайонах, поселениях, сообразно своим предпочтениям, образу жизни и уровню доходов. Поэтому представляется справедливым нанимателей по договорам социального найма из дорогих квартир переселять в благоустроенные, но усредненных потребительских качеств. Расселенные таким образом дорогие квартиры следует продавать на рынке, а разницу в цене направлять на приобретение и создание нового социального, усредненного по потребительским качествам жилья. Стимулом для переселения явится то, что размер платы за наем устанавливается дифференцированно в зависимости от качества и местоположения социального жилья, с учетом рыночной стоимости или рыночных ставок коммерческого найма жилых помещений, аналогичных предоставленному по договору социального найма. В ЖК РФ следует внести изменения, касающиеся установления размера платы за наем жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма: 1) плата (минимальная, базовая по муниципальному образованию) за наем жилого помещения, предоставленного по договору социального найма, не может быть установлена ниже размера платы на капитальный ремонт многоквартирного дома, установленной в соответствии с законодательством для собственника соответствующего жилого помещения; 2) если рыночная стоимость 1 кв. метра общей площади жилого помещения, предоставленного по договору социального найма, превышает среднюю рыночную стоимость 1 кв. метра общей площади жилого помещения по всей совокупности социального жилья в муниципальном образовании в 1,5 раза и более, то размер платы за наем такого помещения должен устанавливаться равным рыночной стоимости найма в жилищном фонде коммерческого использования. Бесплатных реформ не бывает. По оценкам ГУ-ВШЭ, на реализацию каждой серьезной реформы после принятия соответствующих законов на "мониторинг ситуации, становление инфраструктуры, обучение, информационное сопровождение, мероприятия по адаптации людей и предприятий, оказавшихся в новых условиях и т. д." необходимо затратить до 15 - 20 млрд. руб. <*>. Даже такие высокие расходы, несомненно, будут оправданными, поскольку накопившиеся проблемы в сфере управления многоквартирными домами, невозможность для граждан что-либо предпринять для улучшения своей повседневной среды обитания не только негативно отражаются на качестве жизни большей части граждан, но и губительно сказываются на моральном состоянии нации. -------------------------------- <*> Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А., Ясин Е. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. N 5. С. 5 - 27.
Каким может быть механизм реализации жилищной реформы на современном этапе? Поскольку речь, очевидно, идет о расходовании средств федерального бюджета на проведение федеральной политики, необходимо использовать хорошо контролируемые из центра структуры, распространенные на всей территории страны и достаточно хорошо понимающими проблемы содержания многоквартирных домов. Такими структурами могут являться органы местного самоуправления муниципальных районов, либо органы местного самоуправления поселений, либо территориальные органы государственной жилищной инспекции. Окончательный выбор вида наиболее эффективной структуры зависит от отсутствия конфликта интересов данной структуры при проведении реформы, от ее управляемости и прозрачности.
Название документа