Обсуждаем новый Жилищный кодекс РФ

(Грось Л. А.)

("Цивилист", 2006, N 1)

Текст документа

ОБСУЖДАЕМ НОВЫЙ ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РФ

Л. А. ГРОСЬ

Л. А. Грось, профессор кафедры общепрофессиональных дисциплин Дальневосточного филиала Российской академии правосудия.

Информацию мы изложим в форме ответов на некоторые вопросы, возникшие в ходе обсуждения общих положений Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) на конференции, организованной юридической коллегией при мэре города Хабаровска 25 февраля 2005 г., в которой участвовали как ученые-цивилисты, так и практические работники Дальневосточного региона.

1. Что следует понимать под системой жилищного законодательства? Не противоречит ли ч. 1 ст. 5 ЖК РФ ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации? Разве жилищное законодательство не является гражданским законодательством? А оно в соответствии со ст. 71 Конституции РФ не относится к предмету исключительного ведения РФ?

Прежде всего, следует определиться в том, какие общественные отношения являются предметом регулирования норм, содержащихся в жилищно-правовых актах. Впервые они названы в ст. 4 ЖК РФ. Это отношения по поводу:

1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;

2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

3) пользования общим имуществом собственников помещений;

4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

5) учета жилищного фонда;

6) содержания и ремонта жилых помещений;

7) переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) управления многоквартирными домами;

9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

10) предоставления коммунальных услуг;

11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;

12) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Нетрудно заметить, что часть из них (п. п. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ) - это имущественные отношения, регулируемые нормами гражданского права, входящими в содержание подотрасли вещного и института жилищного обязательственного права. Другая часть жилищного законодательства - это источники норм, регулирующих административные жилищные отношения. К ним можно отнести отношения, названные в п. п. 4, 5, 12 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ. В п. 9 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ в числе жилищных отношений названы отношения по поводу создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов. Это явно не гражданские и не административные отношения. Это отношения скорее корпоративные, хотя многие юристы - ученые и практики не признают свойства корпоративности внутренних отношений участников и органов некоммерческих организаций. Таким образом, жилищное законодательство является комплексной отраслью законодательства (не права, а законодательства), источником норм различной отраслевой принадлежности (гражданского, административного, корпоративного). Статья 72 Конституции РФ относит жилищное законодательство к предмету ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время ст. 71 Конституции РФ включает гражданское законодательство в предмет ведения исключительно Российской Федерации. Результатом сравнения этих норм может стать вывод: гражданско-правовые и корпоративно-правовые нормы жилищного законодательства относятся к ведению Российской Федерации, а нормы административного права в жилищном законодательстве относятся к предмету ведения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим неточно указание ст. 5 ЖК РФ на жилищное законодательство в целом как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов правильнее было бы разграничивать по отраслям права, а не законодательства. Жилищное право - термин, достаточно часто употребляемый в литературе и на практике, - не является правовой отраслью. Употребляя сочетание этих слов, следует иметь в виду, что оно означает совокупность разноотраслевых норм.

Применяя нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, следует определить их отраслевую принадлежность, а затем делать вывод о правомерности их принятия тем или иным органом. При этом следует помнить и другое правило, установленное в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: "Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". Из него следует, что субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты в сфере исключительного ведения Российской Федерации, в том числе содержащие нормы гражданского и корпоративного права, важно лишь, чтобы они не противоречили федеральным нормативным правовым актам.

И последнее. Анализ норм ст. 12 и 13 ЖК РФ, посвященных разграничению компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, дает основание для вывода о разграничении между ними предметов ведения в соответствии с Конституцией РФ. К предмету ведения Российской Федерации отнесены полномочия в сфере гражданских, корпоративных и отдельных административных отношений, к компетенции субъектов Российской Федерации - в области административных отношений.

Следует заметить также, что, как и все нормативные правовые акты новейшего времени, ЖК РФ установил приоритет норм международного права по отношению к нормам российского жилищного законодательства.

Однако если бы этого и не было сделано, такой приоритет несомненен после принятия Конституции РФ 1993 г.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные национальным законом, то применяются правила международного договора.

ЖК РФ лишь подтвердил действие данного конституционного принципа, хотя большой нужды в том не было - он уже был подтвержден в ст. 7 ГК РФ и других нормативных правовых актах.

В п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. "О судебном решении" в качестве источника правового регулирования общественных отношений в России признан прецедент - речь о нем идет в подпункте "в" указанного пункта Постановления Пленума Верховного Суда РФ. Для судов России является обязательным толкование Европейским судом по правам человека положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подлежащих применению в конкретном деле. Возникновение однотипной правовой ситуации должно повлечь разрешение, соответствующее толкованию, данному Европейским судом по рассмотренному им делу. Ранее Верховный Суд РФ указал на это в Постановлении Пленума "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации. Поэтому применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Косвенное признание значения прецедента в качестве источника правового регулирования мы находим в нормах ч. 3 ст. 377, ст. 389 ГПК РФ, п. 1 ст. 304 АПК РФ

2. Какова компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений?

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В силу ч. 1 ст. 7 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты. Глава 7 данного Закона посвящена распределению компетенции органов местного самоуправления по принятию муниципальных нормативных правовых актов.

Жилищный кодекс РФ в ст. 14 детализирует полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальным жилищным фондом. Перечень их не является исчерпывающим (п. 10 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ). Источниками норм жилищного права являются уставы муниципальных образований.

3. Каково соотношение норм ГК и ЖК РФ в регулировании жилищных отношений?

Если рассматривать вопрос о соотношении норм гражданского жилищного права в ГК и ЖК РФ в части регулирования отношений из договора социального найма жилого помещения, то следует руководствоваться положением п. 3 ст. 672 ГК РФ: "Договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством. К такому договору применяются правила ст. 674, 675, 678, 680, 681, п. п. 1 - 3 ст. 685 настоящего Кодекса. Другие положения настоящего Кодекса применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством".

Если сравнивать нормы указанных статей ГК РФ с соответствующими нормами ЖК РФ (ч. 1 ст. 63, ст. 64, ст. 67, гл. 4, ст. 80, п. 3 ч. 2 ст. 65, п. 4 ч. 3 ст. 67, ст. 76, 77, 78 ЖК РФ), то следует вывод, что в них нет противоречий, но нормы ЖК РФ более содержательны, они детально регулируют соответствующие отношения.

При этом не следует забывать, что гражданско-правовыми являются нормы и других разделов - II, III, VII, VIII ЖК РФ. Применяться они должны с учетом норм ГК РФ.

И еще одно замечание. Сравним абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ и ч. 8 ст. 5 ЖК РФ. Результатом может быть вывод: устанавливая приоритеты сначала ГК РФ над другими равными по юридической силе федеральными законами, в том числе принятыми позже, а затем такой же приоритет норм ЖК РФ, законодатель ведет правоприменение в тупик.

4. Разъясните подробнее, как следует толковать ч. 8 ст. 5 ЖК РФ. Следует ли из нее, что ЖК РФ обладает приоритетом не только над подзаконными нормативными правовыми актами, а также законами, другими актами субъектов Российской Федерации, но и над федеральными законами?

Эту норму следует толковать как новый опыт установления приоритета ЖК РФ не только над федеральными подзаконными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но и над равными по юридической силе федеральными законами, в том числе принятыми позже.

Установление приоритета равных по юридической силе законов не конституционно - указание на это можно найти в актах Конституционного Суда РФ, актах Верховного Суда РФ по конкретным гражданским делам (см. Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О; Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 25 сентября 2001 г. N КАС01-341). Однако 29 июня 2004 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление по делу о проверке конституционности частей первой и второй ст. 7 УПК РФ, устанавливающих приоритет УПК РФ над другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами и запрещающих суду, прокурору, следователю, органу дознания и дознавателю применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ. Признавая за УПК РФ статус обычного федерального закона, Конституционный Суд РФ указывает на то, что УПК РФ "не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения установленной непосредственно Конституцией Российской Федерации иерархии нормативных актов. В отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posterior derogat priori ("последующий закон отменяет предыдущий"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон". Однако "вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений". И далее, выдвигая и развивая положение о приоритете норм кодифицированных нормативных правовых актов над одноотраслевыми нормами, содержащимися в других федеральных законах, Конституционный Суд установил правовую норму, что не входит в его компетенцию.

Введение такой "надотраслевой" нормы, по мнению практических юристов, облегчило бы процесс правоприменения. Однако это только на первый взгляд. Кодифицированы нормы гражданского и жилищного права, хотя жилищное право - институт гражданского права. ЖК РФ принят позже, потому в случае обнаружения несоответствия между ГК и ЖК РФ должны действовать нормы "последующего" закона.

------------------------------------------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации с образцами правовых документов (под ред. М. Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательство Тихомирова М. Ю., 2007.

------------------------------------------------------------------

5. В комментарии к ЖК РФ М. Ю. Тихомиров пишет о том, что жилищные права могут возникать из закона и (или) договоров, в том числе трудовых (см. Тихомиров М. Ю. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации. М.: Изд. Тихомирова М. Ю. С. 33). Ваше отношение к этим высказываниям?

На наш взгляд, представляется спорным, что субъективное жилищное право может возникнуть непосредственно из закона. В соответствии со ст. 17 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Статья 40 Конституции РФ в числе таких прав называет право на жилище, возлагая на органы государственной власти и местного самоуправления обязанность создания условий для осуществления права на жилище, в том числе посредством предоставления малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Провозглашенное Конституцией Российской Федерации право на жилище - это конституционное субъективное право, входящее в содержание государственно-правового отношения гражданина и государства. Обладая этим правом, гражданин может стать субъектом конкретного субъективного права на конкретное жилое помещение, однако в основе его возникновения всегда должны быть конкретные юридические факты. Статья 10 ЖК РФ называет эти факты. Сравнение содержания ст. 10 ЖК РФ и ст. 8 ГК РФ показывает, что ст. 10 ЖК РФ производна от ст. 8 ГК РФ, посвященной основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей. Это прежде всего договоры и иные сделки как предусмотренные, так и не предусмотренные ЖК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Речь идет о сделках в гражданском праве. Включение в трудовой договор условий о предоставлении работодателем (органами государственной и муниципальной власти, государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями) служебных жилых помещений гражданам в связи с характером их трудовых отношений не меняет гражданско-правовой природы этого условия, поэтому такой договор является одновременно трудовым и гражданско-правовым. Следует заметить, что служебные жилые помещения предназначаются для проживания граждан не только в связи с трудовыми отношениями, но и в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

В п. 3 ст. 10 ЖК РФ, как и в подп. 3 п. 1 ст. 8 ГК РФ, в качестве оснований возникновения жилищных прав и обязанностей названы судебные решения. В свое время норма ст. 8 ГК РФ в этой части подтвердила правильность позиций цивилистов, утверждающих значение судебного решения в качестве юридического факта в гражданском праве. Однако, во-первых, судебное решение ни при каких условиях не может быть единственным основанием возникновения субъективных прав и обязанностей. Оно всегда лишь один из таких фактов в их ряду. Во-вторых, в редчайших случаях оно, судебное решение, в обязательной совокупности с другими юридическими фактами влечет возникновение гражданских прав и обязанностей (п. 1 ст. 8 ГК РФ). Это, например, судебное решение о признании права муниципальной собственности на бесхозяйное недвижимое имущество, в том числе жилые помещения, права собственности на самостоятельную постройку. В большинстве же случаев судебное решение (положительное для заявителя) подтверждает наличие субъективного гражданского (в широком смысле) права, возникшего до суда и помимо суда, или юридический факт. Конечно, есть и другие судебные решения, когда с их вынесением связываются иные последствия, возможные лишь на основе судебных решений (расторжение брака при согласии на него обоих супругов, имеющих несовершеннолетних детей, признание гражданина недееспособным и др.). Судебное решение по жилищному делу может лишь подтвердить наличие (отсутствие) жилищных прав и обязанностей и стать основанием их реализации.

6. Сохраняют ли свое действие нормы ЖК РСФСР и Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" о первоочередном и внеочередном предоставлении жилых помещений (ст. 36, 37 ЖК РСФСР) и других специальных федеральных законов и иных правовых актов?

Статья 6 ЖК РФ определяет переделы действия жилищного законодательства во времени. Акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом. В жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к тем жилищным правам и обязанностям, которые возникли после введения его в действие. Отсутствие обратной силы ЖК РФ весьма актуально для жилищных правоотношений, носящих длительный характер.

К отношениям, возникшим до введения в действие нового акта жилищного законодательства, применяются нормативные правовые акты, ранее регулировавшие эти отношения.

Однако в содержании таких отношений в связи с действием ЖК РФ могут возникнуть новые права и обязанности.

Право граждан, зарегистрированных в качестве первоочередников и внеочередников на предоставление жилых помещений по ранее действовавшему законодательству, сохранится.

7. В ч. 2 ст. 11 ЖК РФ установлена норма: "Защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другим федеральным законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в судебном порядке". Означает ли изложенное, что есть такие жилищные права, первоначальная защита которых возможна только в административном порядке, а в суде может быть оспорено лишь постановление административного органа?

Даже если законодатель вкладывал именно такой смысл в эту норму (подобная норма, к сожалению, содержится в п. 2 ст. 11 ГК РФ), то она не конституционна. Любое право может быть защищено в судебном порядке, важно лишь, чтобы при этом соблюдались правила о подведомственности гражданских дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам, а также разграничении их компетенции и компетенции Конституционного Суда РФ.

Следует заметить, что в ст. 11 ЖК РФ не названа защита нарушенных жилищных прав посредством оспаривания ненормативных актов, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц (гл. 25 ГПК РФ, 24 АПК РФ). Это вовсе не означает исключения такой судебной формы защиты жилищных прав и интересов.

------------------------------------------------------------------

Название документа