Жилищная проблема и жилищная политика
(Сидоренко А. Д., Чефранова Е. А.) ("Жилищное право", 2006, N 9) Текст документаЖИЛИЩНАЯ ПРОБЛЕМА И ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА
А. Д. СИДОРЕНКО, Е. А. ЧЕФРАНОВА
Преобразования, произошедшие в течение последнего пятнадцатилетия в обществе и экономике, изменили представление о сути жилищной проблемы. В настоящее время она не ассоциируется, как прежде, с дефицитом жилых помещений. Сутью жилищной проблемы стало обеспечение доступности жилища для домохозяйств (семьи и одинокие граждане), у которых доходы не соответствуют затратам на его воспроизводство (строительство, реконструкция, модернизация, ремонт, содержание). А таких домохозяйств сегодня большинство среди тех, у кого жилищные условия ниже социального стандарта. Обеспечение доступности жилища для граждан, имеющих средние и низкие доходы, может осуществляться двумя способами. Первый - это повышение их платежеспособного спроса на жилье за счет роста доходов и оказания им государственной поддержки. Для этого в структуре расходов домохозяйств доля, направляемая на удовлетворение жилищной потребности, должна возрасти. Однако увеличение этой доли, в том числе за счет государственной поддержки, не должно сопровождаться уменьшением потребления домохозяйствами других жизненно важных благ ниже установленного уровня. Для большинства домохозяйств такое увеличение доходов непосредственно связано с ростом заработной платы. Второй способ - это снижение стоимости воспроизводства жилища, то есть не только затрат, связанных с его строительством и приобретением в собственность, но и эксплуатационных издержек. В основе доступности жилья лежит доступность земельных участков, а также сокращение затрат, связанных с получением права землепользования, разрешения на строительство, оплатой инженерно-транспортной инфраструктуры и вводом многоквартирных домов в эксплуатацию. Существенно снизить стоимость жилища позволяет использование при его строительстве относительно дешевых финансовых ресурсов и повышение эффективности эксплуатации жилищного фонда. Это обеспечивается посредством формирования и надежного функционирования в государстве институтов строительных сбережений, ипотечного кредитования, субсидирования процентных ставок по кредитам и реформирования жилищной сферы. В решении жилищной проблемы можно выделить два направления: количественное и качественное. Первое - это обеспечение соответствия между количеством квартир и индивидуальных жилых домов и количеством домохозяйств. Второе - обеспечение соответствия потребительских качеств жилища социальным стандартам и условиям его заселения. На настоящем этапе социально-экономического развития нашего общества первостепенной задачей является достижение количественного соответствия. Процесс обеспечения качественного соответствия по сути является непрерывным, так как требования к жилищу постоянно меняются, увеличивается социальный норматив потребления жилья. Исходя из нового понимания сути жилищной проблемы наращивание объемов строительства жилья не может являться единственным способом ее решения. Строительство - это только один из способов воспроизводства жилищного фонда, масштабы и рациональность использования которого определяется перспективами развития того или иного поселения и состоянием имеющегося фонда. Следовательно, реконструкция, модернизация и ремонт жилищного фонда должны рассматриваться не только как способы воспроизводства, дополняющие строительство, но и как альтернатива ему. Недопущение абсолютизации нового жилищного строительства и учет изменения в перспективе конкурентоспособности поселений являются важнейшими факторами, обеспечивающими рациональное использование средств, направляемых на решение жилищной проблемы. Так, например, в Германии оценка результатов жилищного строительства осуществляется посредством учета вновь построенного и модернизированного жилья. В 1993 - 1999 гг. ежегодно в стране модернизировалось около 70 - 75 тыс. жилых помещений. Это примерно 15 - 17% от количества построенных квартир и индивидуальных домов. В старых землях ФРГ на модернизацию и реконструкцию жилищного фонда в период с 1970 по 1996 г. расходовалось от 26 до 53% капитальных вложений в жилищное строительство. В новых землях (бывшая ГДР) в 1994 - 1996 гг. этот показатель составлял 55 - 56%. За период с 1968 по 2005 г. обеспеченность общей площадью на душу населения в старых землях возросла с 23,8 до 37,9 кв. м, а в новых землях за период с 1991 по 2005 г. - с 28,7 до 31,8 кв. м. Эти результаты достигнуты в значительной мере благодаря целенаправленной работе по реконструкции, модернизации и ремонту жилищного фонда. Развитие жилищного фонда, удовлетворение потребности общества в жилье в период реформирования должны быть направлены не только на увеличение потребления жилья, но и на повышение качества жилища и коммунальных услуг. Ресурсы, вложенные в поддержание жилищного фонда в эксплуатационно-пригодном состоянии, позволят более рационально его использовать. Они приведут к сокращению бюджетных затрат и затрат пользователей, связанных с содержанием жилья и потреблением коммунальных услуг. Реальное повышение качества жилищно-коммунальных услуг будет позитивно восприниматься населением, вызовет уменьшение удельных объемов потребления топливно-энергетических ресурсов и воды. Большинство граждан с пониманием отнесется к возрастанию ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, если оно будет соответствовать повышению их качества. Отсутствие адекватного произошедшим изменениям управления воспроизводством жилищного фонда, и в частности проведением ремонтно-восстановительных работ, обеспечивающих его поддержание в эксплуатационно-пригодном состоянии, приводит к интенсивному накоплению жилыми зданиями физического износа, к потере ими потребительских качеств. Несвоевременное выполнение ремонтно-восстановительных работ влечет за собой существенное увеличение их объема и стоимости в будущем. Оно во многих случаях является причиной досрочного выбытия многоквартирных домов из эксплуатации, переводом в нежилой фонд, их ветшания и сноса. За последние десять лет в России объемы ветхого и аварийного жилья возросли почти в 2,5 раза и на конец 2005 г. достигли примерно 100 млн. кв. м. Реформирование жилищной сферы должно быть направлено на обеспечение устойчивого развития жилища на основе самоуправления со стороны собственников и удовлетворения потребности общества в жилье в объеме, адекватном состоянию экономики. Под устойчивым развитием жилища понимается воспроизводство жилища надлежащего качества в объеме, достаточном для удовлетворения потребности в нем каждого из существующих на данный момент времени домохозяйств, и обеспечение поддержания эксплуатируемого жилищного фонда в техническом состоянии, которое позволяет эффективно и безопасно его использовать как в настоящее время, так и в будущем. Под жилищем понимается не только крыша над головой, то есть дом, квартира, комната и др., но и доступность, посредством использования этих жилых помещений, всех элементов жизнеобеспечения: воды и водоотведения, электро-, газо - и теплоснабжения, информационных ресурсов и др. Необходимость развития самоуправления жилищным фондом предопределяется тем, что около 3/4 фонда находится в частной собственности граждан, которые в основном являются и его пользователями. Участие граждан в управлении принадлежащими им домами и квартирами позволит передать ответственность за состояние недвижимого имущества и эффективное его использование от государства к собственникам. Оно стимулирует привлечение их финансовых, трудовых и др. ресурсов в сферу воспроизводства жилищного фонда, будет содействовать повышению уровня комфортности жилища, его сохранности и энергоэффективности. Передача ответственности должна сопровождаться опережающим наращиванием материальных возможностей собственников нести бремя расходов на содержание жилища, а также формированием действенного механизма защиты прав потребителей жилища и коммунальных услуг. Обеспечение потребности общества в жилище в объеме, адекватном состоянию экономики, предполагает формирование платежеспособного спроса на него и соответствующего этому спросу предложения. Как известно, экономической базой уровня жизни граждан является объем валового внутреннего продукта (ВВП), приходящегося на душу населения, и структура его использования на потребление и накопление. Соблюдение пропорций, связанных с использованием ВВП, имеет важное значение. В период восстановления экономики необходимо обеспечить рост ВВП за счет отраслей материального производства. В долгосрочной перспективе это возможно только посредством инвестирования в их развитие. Обновление основных фондов базовых отраслей и прежде всего их активной части создает условия для стабильного роста потребления и, соответственно, уровня жизни населения. В этой связи небезынтересным представляется сравнение уровней потребления жилища в России и Германии с учетом объема ВВП на душу населения. В 2001 г. с учетом паритета покупательной способности в нашем государстве ВВП на душу населения составил 7100 долларов США, тогда как в Германии - 25350 долларов США. Обеспеченность населения общей площадью жилья в расчете на одного человека, соответственно, была равна 197 и 39,8 кв. м. Следовательно, на каждую тысячу долларов ВВП населением России потребляется 2,8 кв. м, а в Германии - 1,6 кв. м жилища. Удельное потребление жилья исходя из объемов производства ВВП на душу населения в России в 1,5 раза больше, чем в Германии. Наращивание объемов жилищного строительства должно быть сбалансировано с ростом ВВП и денежных доходов населения. У трети населения, имеющей доходы ниже прожиточного минимума, увеличение объемов потребления жилища и связанных с ним жилищно-коммунальных услуг вызывает необходимость сокращать расходы на удовлетворение других жизненно важных потребностей: питание, здравоохранение, образование. Благосостояние населения определяется соотношением изменения уровней их денежных доходов, объемов и структуры потребления материальных благ и услуг, а не абсолютным ростом последних. Меры, предпринимаемые государством и направленные на удовлетворение потребности общества в жилье, должны быть адекватны реальным возможностям и учитывать фактическое положение, которое сложилось в жилищной сфере. Эти возможности и положение характеризуются низким платежеспособным спросом населения на жилище и жилищно-коммунальные услуги, существенными различиями в уровне социально-экономического развития административно-территориальных образований, городов и сельских населенных пунктов, значительным износом жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, ограничительными ресурсами бюджета, которые могут быть направлены на решение жилищной проблемы. Жилище как предмет потребления характеризуется тремя важными особенностями. Во-первых, оно обеспечивает удовлетворение одной из основных потребностей человека. Создание условий для реализации этой потребности является стратегической задачей государства. Решение жилищной проблемы признано одним из приоритетов социально-экономического развития. Во-вторых, потребление жилища возможно только в месте его нахождения. Это означает, что развитие жилищного фонда должно осуществляться на долгосрочной основе и быть увязано с размещением промышленного и сельскохозяйственного производства, развитием поселений. В-третьих, для создания жилища требуются значительные единовременные затраты. Их объем соизмерим с суммой дохода среднего домохозяйства, который оно имеет примерно за 10 - 20 лет. Срок его службы как физического объекта в два-три раза больше срока существования домохозяйства, состоящего из представителей одного поколения, трудом которого оплачивается приобретение жилища. Процесс потребления жилища инерционен. Изменения в потреблении происходят дискретно и сопряжены с существенными дополнительными затратами. Отмеченные выше особенности должны учитываться при разработке и реализации жилищной политики. Они определяют главный принцип организации финансирования приобретения жилья в собственность. Он заключается в том, что приобретение жилья должно оплачиваться не только за счет сбережений, но и за счет будущих доходов домохозяйств. Следование этому принципу позволяет успешно решить жилищную проблему. Об этом свидетельствует более чем полувековой опыт стран Западной Европы, США, Канады, а также других государств, ставших на путь рыночных преобразований, в том числе постсоветских. Вовлечение будущих доходов домохозяйств является не только необходимым, но и социально справедливым. Оно позволяет гражданам увеличивать потребление жилья в репродуктивный период жизни, который, как правило, не совпадает с периодом достижения семьей наибольшего экономического благосостояния. Оплата текущего потребления жилья будущими доходами является свидетельством социальной солидарности поколений. Она создает благоприятные условия для развития большинства домохозяйств в настоящее время и, соответственно, процветания общества в будущем. Основными финансовыми инструментами приобретения жилья гражданами за счет их будущих доходов являются ипотечное кредитование и стройсбережения. Их надежное функционирование возможно только при создании в государстве определенных экономических, институциональных и правовых условий. Важнейшими из них являются стабильный рост платежеспособного спроса на жилье и повышение покупательной способности доходов населения на рынке жилья. В основе устойчивого развития жилищного фонда и, соответственно, решения жилищной проблемы лежит создание материальных возможностей и постоянно действующих стимулов к его поддержанию. Это приведет к перемещению накоплений и инвестиционных ресурсов в жилищно-коммунальную сферу, позволит восстанавливать жилищно-коммунальную инфраструктуру, сделает привлекательным этот сектор экономики для частных инвесторов, малых и средних предприятий. Поэтому ключевой задачей государства в жилищной сфере является формирование предпосылок и условий, благоприятствующих эффективному и динамичному развитию жилищного фонда, рациональному и эффективному его использованию в интересах общества и собственников. Жилище является важнейшим ресурсом, посредством которого обеспечивается удовлетворение одной из основных потребностей человека. Этот ресурс в отличие от других, например таких, как продовольствие и энергоносители, жестко привязан к месту генерации. Его использование возможно только там, где он произведен. Данное положение, а также значительные единовременные затраты на создание жилых зданий и длительный срок службы предопределяют необходимость особого подхода к планированию их размещения и воспроизводства. В условиях рыночной экономики для работоспособной части населения определяющим обстоятельством при выборе места жительства является не доступность жилья в том или ином поселении, а потенциальный уровень доходов, который граждане могут там иметь. Стремление повысить свое благосостояние является ключевым фактором трудовой миграции. Разноскоростное экономическое развитие административно-территориальных образований, существенные отличия в их инвестиционной привлекательности, а также в уровне социально-культурного обеспечения определяют конкурентоспособность населенных пунктов, их агломераций. Граждане хотят жить и работать в высококонкурентных поселениях. В этих поселениях они имеют большие возможности для самореализации. Там же они предпочитают вкладывать средства в приобретение недвижимости. В конкурентоспособных поселениях жилище не только ресурс, потребление которого позволяет получать определенные социальные блага, но и капитал, продуцирующий новую стоимость и богатство. В них имеет место устойчивый спрос на жилье, повышаются требования к его качеству, формируются экономические основы решения жилищной проблемы, реализуются рациональные способы воспроизводства жилища. В поселениях с низкой конкурентоспособностью в результате миграции и сокращения численности населения недоиспользуется существующий жилищный фонд, предложение жилья на вторичном рынке превышает спрос, его цена падает. Во многих случаях она становится ниже стоимости строительства нового жилья. Пустующие жилые дома интенсивно изнашиваются, ветшают, становятся эксплуатационно непригодными. Их содержание требует дополнительных затрат от собственников и государства. В таких поселениях недооценка жилища является следствием их недостаточной экономической активности и инвестиционной привлекательности. Проблема востребованности существующего жилищного фонда характерна в целом для реструктуризируемых экономик. Так, например, в процессе объединения Германии в период с 1990 г. по 2003 г. в новых федеральных землях бывшей ГДР было построено 850 тыс. квартир, реконструировано, тогда как модернизировано и санировано около 3 млн. квартир. Миграция, в основном молодежи в поисках работы на запад страны, а также незначительный прирост населения привели к тому, что в настоящее время в новых землях пустует более миллиона квартир. Правительство ФРГ вынуждено было разработать программу сноса пустующего жилья, а также субсидировать проведение работ по ее реализации. Сносу подлежат и дома, в которых в начале девяностых годов были проведены ремонтно-восстановительные мероприятия. Опыт Германии является поучительным. Планирование развития жилищного фонда, государственная поддержка его воспроизводства должны осуществляться с учетом перспектив изменения конкурентоспособности населенных пунктов. Этот учет предопределяет эффективное использование финансовых ресурсов, направляемых в жилищную сферу. Лучше, чем потенциальный собственник жилья, вкладывающий в его воспроизводство свои средства, никто не определит, что, где, как и когда нужно строить, реконструировать, модернизировать и ремонтировать. Государству же необходимо обеспечить гармонизацию интересов отдельных собственников и общества в целом. Эта гармонизация должна осуществляться в основном путем использования экономических методов. Стабильные доходы домашних хозяйств и перспективы их роста, низкий уровень реальной безработицы являются необходимыми предпосылками развития жилищного фонда населенного пункта. Преобразования в жилищной сфере должны поддерживать мобильность населения, создавать условия для свободной смены места жительства, обеспечивать возможность не только приобретать жилье в собственность, но и арендовать и нанимать его. Для этого необходимо разработать и реализовать долгосрочную протекционистскую политику развития жилищного фонда, предназначенного для предоставления в социальный и коммерческий наем. Эта политика предполагает создание в стране благоприятных условий воспроизводства для этих целей зданий и помещений, развитого и прозрачного рынка аренды жилья, доступного социального жилья. Она должна обеспечить застройщикам-инвесторам доступ к земельным участкам, инфраструктурному обеспечению. Важным является также стимулирование привлечения частного капитала, формирование четких и простых процедур сдачи помещений в аренду и социальный наем, регистрации граждан в этих помещениях, уплаты налогов собственниками жилья. Решение этой задачи может быть осуществлено путем создания института императивных собственников <1> в жилищной сфере. Императивный собственник - это принудительный собственник. Его императивность связана с обязанностью в течение определенного времени владеть жильем, предназначенным для сдачи в коммерческий и (или) в социальный наем <2>. Эта обязанность является одним из условий предоставления права застройки земельного участка. При конкурсном подборе застройщиков-инвесторов победители определяются исходя из размера доли площади дома, которая предлагается ими к обременению арендой и (или) социальным наймом и сроком действия этого обременения. Также учитывается декларируемая заказчиком-инвестором (будущим императивным собственником) стоимость его аренды и найма. Государство исходя из тех или иных местных условий оказывает поддержку заказчикам-инвесторам. Основной формой поддержки развития социального и арендного жилья является субсидирование процентных ставок по кредитам, которые предоставляются застройщикам-инвесторам. Размер помощи, предоставляемой государством, зависит от объема обременения, срока обременения и декларируемой стоимости аренды и найма жилья. Посредством оказания этой помощи государство получает возможность экономическими методами влиять на ценовую ситуацию на рынке арендного жилья. -------------------------------- <1> Название весьма условно. <2> По действующему российскому законодательству наймодателем по договору социального найма может выступать только публично-правовой субъект. Это, на наш взгляд, неоправданно с точки зрения долгосрочной перспективы.
Введение и развитие института императивных собственников позволит привлечь частный капитал в воспроизводство арендного и социального жилищного фонда, будет способствовать наращиванию собственного капитала застройщиков-инвесторов, явится ключевым фактором, обеспечивающим цивилизованное развитие рынка аренды жилья и создающим условия для социальной миграции населения. Посредством этого института государство будет располагать экономическим механизмом управления развитием рынка аренды жилья. Кроме того, появление императивных собственников сделает застройщиков заинтересованными в повышении качества строительства жилья, снижении эксплуатационных затрат в будущем. Застройщик также становится заинтересованным в эффективном управлении общим имуществом многоквартирного дома, сохранении и увеличении его стоимости. В контексте рассматриваемого вопроса представляет интерес опыт Германии, в частности структура жилищного фонда по формам собственности и по условиям использования. По данным Общегерманского объединения жилищных компаний, в 2002 г. в частной собственности находилось 92,9% квартир и индивидуальных жилых домов, принадлежащих физическим и юридическим лицам, 7,1% относилось к муниципальному фонду, которым владели муниципальные жилищные компании, сдававшие жилые помещения в аренду. В общем объеме жилищного фонда 74,7% принадлежало физическим лицам. Из этого количества фонд, который использовался собственниками для личного потребления, составлял 39,1%, а фонд, который сдавался ими в аренду, - 35,6%. Жилищный фонд частной формы собственности, принадлежащий юридическим лицам, составлял 25,3% и предназначался для сдачи в аренду. Таким образом, в общем количестве жилищного фонда удельный вес квартир и индивидуальных домов, которые сдавались в аренду, составлял 60,9%. В 2002 г. в Германии каждые шесть домохозяйств (семей и одиноких граждан) из десяти проживали в арендуемом жилом помещении. Из 38690 тыс. квартир и индивидуальных домов 25560 тыс. были заселены на условиях аренды, из которых 13800 тыс. принадлежали физическим лицам - арендодателям. Наем жилья являлся основным способом удовлетворения жилищной потребности гражданами Германии. Собственниками более половины всех жилых помещений, сдаваемых в аренду, являлись физические лица. Потребление жилья малоимущими домохозяйствами осуществлялось посредством аренды помещений, в том числе и в социальном жилищном фонде. Для оплаты арендуемого жилья малоимущим выделялись субсидии. Отдельные малоимущие лица получали помощь от государства в размере 100% арендной платы и стоимости коммунальных услуг. Следует отметить, что в Германии развитость сектора аренды на рынке жилья является одним из важнейших факторов решения жилищной проблемы, поддержки социальной миграции населения, эффективного использования трудовых ресурсов и жилищного фонда. Ориентация собственников жилых домов и квартир на рост рыночной стоимости их недвижимого имущества, а также стремление рационально его использовать обеспечивают содержание жилищного фонда в надлежащем, конкурентоспособном состоянии и эффективное потребление топливно-энергетических ресурсов и воды при его эксплуатации. Это во многом достигается благодаря профессиональному управлению, которое осуществляется управляющими компаниями или физическими лицами - управляющими отдельными многоквартирными домами. Характерным для отношений в жилищной сфере в Германии является наличие эффективного собственника, которому присущи осмотрительность, бережливость, расчетливость, способность заботиться о своем недвижимом имуществе. В этих отношениях важное место отводится поддержанию платежеспособности пользователей жилья на уровне, который дает им возможность полностью возмещать затраты, связанные с потреблением жилья и коммунальных услуг в размерах, предусмотренных социальными стандартами. Для формирования рыночных отношений в жилищной сфере ключевое значение имеет законодательное запрещение субсидирования со стороны муниципалистов содержания жилищного фонда, находящегося в собственности муниципальных управляющих компаний. Эксплуатация этого фонда осуществляется в рамках "частного права", то есть на тех же условиях, что и фонда, находящегося в собственности физических и юридических лиц. Таким образом, обеспечиваются равные условия для всех собственников, возникает здоровая конкуренция между ними. В Германии отношения между участниками процесса воспроизводства и потребления жилья отличает высокий уровень культуры. В ее основе лежит уважение и соблюдение в обществе имущественных и неимущественных прав собственников и пользователей жилья. Устойчивое функционирование жилищной сферы предопределяется не только правовыми, экономическими и техническими факторами, но также социальными и психологическими. Собственники жилых помещений хорошо понимают, что эффективное использование их недвижимого имущества возможно только тогда, когда они принимают активное участие в управлении им. Это касается как решений, связанных с техническим обслуживанием, ремонтом и модернизацией здания, помещений, развитием придомовой территории, так и исполнения финансовых обязательств каждым из них. Собственники знают, что необоснованное стремление к сокращению затрат, связанных с текущим содержанием жилого дома, приводит к существенному увеличению расходов на ремонтно-восстановительные работы в будущем и снижению рыночной стоимости принадлежащего им недвижимого имущества. Появление на нашем жилищном рынке заказчиков-застройщиков с обязательствами императивных собственников будет содействовать повышению его устойчивости, позволит перераспределять риски между участниками инвестиционного процесса. Оно приведет к развитию жилищного рынка с соответствующим наращиванием собственного капитала компаний застройщиков-инвесторов. Нельзя увеличивать инвестиционный портфель и привлекать все новых клиентов, не увеличивая собственного капитала. Этим капиталом компания отвечает перед клиентом, именно капитал гарантирует ее платежеспособность. Если компания не наращивает свои активы, не вкладывает свой капитал в инвестиционные проекты, то, соответственно, она не способна нести имущественную ответственность перед потребителями, что мы повсеместно и наблюдаем. Активы компаний застройщиков-инвесторов должны быть прозрачными и ликвидными. Решение жилищной проблемы является одним из приоритетов социально-экономического развития нашей страны, это предполагает необходимость выработки в рамках социальной политики определенной стратегии поддержки удовлетворения потребности общества в жилище. Реализуемая в настоящее время стратегия, ориентированная на решение жилищной проблемы преимущественно путем строительства нового жилья и приобретения его в собственность гражданами, представляется не бесспорной. Посредством ее реализации в обозримом будущем трудно будет достичь результатов, которые свидетельствовали бы о создании достойных жилищных условий для большинства домашних хозяйств, устойчивом развитии жилищного фонда и эффективном функционировании жилищной сферы. Эта стратегия нуждается в уточнениях, которые бы обеспечивали синхронизацию преобразований в жилищном секторе с ростом реальных доходов населения, а также с преобразованиями в других областях социальной действительности. Уточнениями должно быть предусмотрено ускоренное развитие сектора аренды на рынке жилья и стимулирования объемов воспроизводства жилищного фонда посредством его реконструкции, модернизации и ремонта.
Название документа