Парламентские слушания на тему "О практике применения нового Жилищного кодекса Российской Федерации и законопроектах, предлагаемых в его развитие"
(Редакционный материал)
("Семейное и жилищное право", 2006, N 3)
Текст документа
ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ НА ТЕМУ
"О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ НОВОГО ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОПРОЕКТАХ, ПРЕДЛАГАЕМЫХ В ЕГО РАЗВИТИЕ"
Исполнился год с момента вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации. В этой связи в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству были проведены парламентские слушания на тему "О практике применения нового Жилищного кодекса Российской Федерации и законопроектах, предлагаемых в его развитие".
Участники парламентских слушаний, обсудив концептуальные положения Жилищного кодекса РФ и Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", рассмотрели вопросы, связанные с введением в действие Кодекса, в том числе обсудили возможные проблемы, которые возникают в правоприменительной практике, и первоочередные направления дальнейшего совершенствования жилищного законодательства и развития жилищной политики.
В частности, было особо отмечено, что стратегическими целями дальнейшей жилищной политики должны стать:
1. Закрепление устойчивых правовых форм регулирования, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг для граждан в соответствии с их платежеспособным спросом.
2. Обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами.
3. Обеспечение безопасности проживания граждан в жилых помещениях и качества жилой среды и услуг в соответствии с установленными стандартами.
4. Формирование условий эффективного экономического использования, оборота и развития недвижимости в жилищной сфере.
Этим, по мнению участников парламентских слушаний, объективно обусловлена необходимость решения следующих ключевых задач по основным направлениям жилищной политики:
- обеспечение жилищных прав граждан - реализация закрепленных в Кодексе жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права пользования жилыми помещениями, найма, а также прав малоимущих граждан на улучшение жилищных условий;
- совершенствование системы управления жилищным фондом - обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, основанной на бездотационном хозяйствовании субъектов гражданского оборота, действующих на конкурентной основе;
- сохранение и развитие коммунальной инфраструктуры - повышение надежности и эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры в жилищной сфере;
- развитие жилищного строительства и базы стройиндустрии - создание условий для приведения структуры жилищного строительства и производства стройматериалов в соответствие с платежеспособным спросом;
- регулирование землепользования и застройки - формирование условий для развития рынка земельных участков под жилую застройку, реализация правовых принципов регулирования землепользования и застройки;
- формирование финансовых механизмов в жилищной сфере - развитие финансовых механизмов в жилищной сфере: долгосрочного ипотечного кредитования граждан, кредитования жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;
- развитие инфраструктуры жилья - содействие развитию инфраструктуры жилья (риелторской, оценочной и девелоперской деятельности, управления жилой недвижимостью, страхования, нотариата, государственных систем регистрации и учета жилой недвижимости).
При этом было обращено внимание, что применение положений Кодекса и дальнейшая реализация жилищной политики в первую очередь должны иметь положительные социальные последствия. Поэтому, по мнению участников конференции, на данном этапе в первую очередь требуется продолжать осуществлять мониторинг как на федеральном, так и на региональном уровне, направленный на выявление проблем, связанных с реализацией основных положений Кодекса и обеспечением жилищных прав граждан, и вырабатывать пути их решения, в том числе в форме немедленного законодательного реагирования.
С учетом рассмотренных вопросов участники парламентских слушаний указали на очевидную необходимость на данном этапе обеспечить скорейшее принятие всех нормативных правовых актов, необходимых для реализации Кодекса.
По мнению участников парламентских слушаний, требуется одновременно продолжить работу по совершенствованию жилищного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне.
Полагаем необходимым опубликовать выступления некоторых участников парламентских слушаний.
Из выступления Председателя Комитета Государственной Думы
по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному
законодательству П. В. Крашенинникова
1 марта был год, как вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации. И конечно, мы посчитали, что необходимо провести парламентские слушания, и в том числе рассказать, какие есть проекты, какие есть достоинства, какие недостатки были выявлены при действии Жилищного кодекса Российской Федерации.
Уважаемые коллеги, уважаемый президиум! Очень приятно, что по истечении года, как вступил в силу Жилищный кодекс, мы обсуждаем Жилищный кодекс, обсуждаем кодификацию. Мы все прекрасно знаем, что любые кодификации во всем мире, в том числе в Российской Федерации, всегда вызывают огромное количество дискуссий. И любая кодификация начиная с первой кодификации, которая прошла 200 лет назад, я имею в виду Кодекс Наполеона, всегда вызывает проблемы политического и юридического свойства, и проблемы в том числе складываются первоначально при применении того или иного акта кодификации.
Конечно, кодификация в первую очередь призвана обобщить то многочисленное законодательство, которое существует в конкретной сфере. Мы сейчас говорим о жилищном законодательстве, и, безусловно, все знают, что тысячи актов, которые действовали в Российской Федерации, акты, которые были приняты в 20 - 40-х годах, акты, которые были приняты разными, по сути, государствами с разным общественно-политическим строем, конечно, нужно было кодифицировать, сделать общие положения для всех. И по тем направлениям, которые существуют, учесть правовую мысль, которая есть в отечестве, и правовую мысль, которая есть, наработана в других государствах.
Поэтому, конечно, задача архисложная, и поэтому Кодекс-то и готовился больше 10 лет. И конечно, можно говорить о том, что есть какие-то проблемы или нет каких-то проблем. Конечно, есть вопросы, которые можно и даже должно менять, но вместе с тем, конечно, можно говорить о каких-то моментах, которые сегодня решаются со знаком "плюс" или со знаком "минус".
Конечно, мы говорили с вами при подготовке Жилищного кодекса о тех трудностях, которые есть и которые будут. Я бы условно разделил эти трудности на две категории. Это те трудности, которые абсолютно надуманы, и те трудности, которые реальны, и с которыми сталкиваемся мы с вами и наши избиратели каждый день.
К надуманным трудностям я бы отнес в первую очередь политическое манипулирование и искусственное сращивание Жилищного кодекса с тарифной политикой, которая сегодня существует на местном уровне. Еще раз хочу сказать, что Жилищный кодекс и тарифы - это абсолютно разные вещи, и тарифная политика, как правило, устанавливается на региональном и муниципальном уровнях. И конечно, единственный рычаг, который сейчас Федерация пытается применять, - это ограничение увеличения тарифов, но к Кодексу, еще раз подчеркиваю, тарифная политика никакого отношения не имеет.
Кодекс устанавливает единые правила, связанные с пользованием жилыми помещениями гражданами, которые пользуются на самых разных основаниях, будь то на праве собственности, будь то по договору найма, будь то в общежитиях, в служебном жилье. Кодекс решает вопросы, связанные с организацией деятельности таких юридических лиц, как товарищества собственников жилья, жилищно-строительные кооперативы и так далее.
Но еще раз хочу повторить, эта искусственная привязка тарифов к Кодексу здесь никакого отношения, кроме политического, не имеет.
Еще одна из надуманных трудностей: Давайте вспомним, как нам весной прошлого года говорили: ну все, теперь устанавливается Кодексом выселение за неуплату за жилое помещение и за коммунальные услуги. Действительно, в Кодексе есть норма, которая предусматривает выселение за неуплату за жилье и за коммунальные услуги, но только применительно к договору социального найма. И хочу подчеркнуть, здесь в основном сидят специалисты, хочу просто всем напомнить, что эта норма возникла еще в середине 90-х годов, и возникла она в законе об основах федеральной жилищной политики, и она спроецирована в Жилищном кодексе. И касается она исключительно договора социального найма. Это решение возможно только по решению суда, если невыплаты были по уважительным причинам, то выселения нет, а если все-таки эта причина была неуважительной, суд это устанавливает, и происходит выселение в другое жилье по нормам общежития, по тем нормам, которые составляют шесть квадратных метров.
Также мы с вами обсуждали весной прошлого года, или даже при обсуждении Жилищного кодекса, чуть раньше, это вопросы, связанные с тем, как решается проблема с членами семьи собственников жилых помещений. Здесь тоже достаточно надуманная проблема, на мой взгляд, и практика, в том числе судебная, показала, что в общем-то проблемы решаются более или менее нормально и каких-то сбоев нет.
Где сбои есть? Те трудности, которые реальны, с которыми мы сталкиваемся постоянно. Это, конечно, в первую очередь, с прискорбием следует сказать, что правительство до сих пор не приняло тех актов, которые прямо указаны в Жилищном кодексе и на которые, мне кажется, каждый месяц Государственная Дума просто обращает внимание. То на один акт, то на другой. Например, порядок проведения государственного учета, перечень заболеваний и т. д., который по всему Кодексу у нас дает те или иные льготы соответствующим лицам, порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда и т. д. Конечно, в данном случае есть проблемы какие-то внутри правительства, но реально вы знаете, что Кодекс был принят в декабре, работа шла достаточно долго, опубликован он был в январе, была возможность принимать до 1 марта. Но мы сегодня живем уже в марте 2006 года, документов соответствующих нет.
Есть таблица, если правительство не в курсе, мы можем эту табличку передать в очередной раз.
Конечно, большая проблема - это проблема, связанная с определением границ земельных участков под многоквартирными домами. Мы видим, что внутри органов местного самоуправления где-то по незнанию, но где-то сознательно это не происходит. И конечно, нарушаются права граждан. Вообще, эта норма принималась достаточно тяжело, руководство крупных городов, конечно, сильно сопротивлялось и не очень хотело, чтобы земельные участки под многоквартирными домами переходили в собственность граждан. И после принятия такое сопротивление продолжается, что, безусловно, нарушает права собственников.
Между тем право собственности возникло еще в январе 2005 года, с момента вступления в силу Закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".
Тысячи споров связаны с общежитиями и с общежитиями, которые были переданы в свое время органам местного самоуправления.
Вы знаете, что опять-таки в соответствии с Законом "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" было установлено право, в соответствии с которым граждане, проживающие в таких общежитиях, по закону приравнены к тем жителям, которые проживают по договору социального найма, со всеми вытекающими обстоятельствами, в том числе с правом на приватизацию этих общежитий. Особенно первое время, наверное, первые полгода действия Жилищного кодекса Российской Федерации, просто тысячи жалоб пришлось разбирать. Мы обращали внимание городских властей на это, и они отвечали гражданам. Сейчас поток не то что иссяк, но достаточно сильно уменьшился. И вот по тем поездкам, которые мы осуществляем (у нас работает группа по мониторингу введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации), мы видим, что такие проблемы решаются, особенно когда это просто было массово.
Но все-таки отдельно эти проблемы существуют, и права граждан конечно же в данном случае нарушаются. Несмотря на то что право возникло именно в силу закона, а закон не требует подписания нового какого-то договора. Закон не требует снятия режима общежития. Режим общежития был снят с момента вступления в силу Закона о введении в действие Жилищного кодекса, то есть с января 2005 года.
Что касается еще одного больного вопроса - приватизации жилья. Мы знаем, что сразу после вступления в силу Жилищного кодекса пошла, безусловно, война по приватизации. Мы знаем, что на сегодняшний момент еще более 20 процентов жилья, которое подлежит приватизации, не приватизировано. И мы видим, что, к сожалению, органы местного самоуправления оказались не готовы к приему документов от увеличившегося числа граждан. И мы также видим, что, особенно в начале 2005 года Федеральная служба регистрации, в силу того что она подверглась административной реформе, также оказалась не готова к такому наплыву граждан. И мы вынуждены говорить о том, что, безусловно, в оставшийся период времени до 1 января 2007 года, как предписывает закон, просто граждане реализовать свое право не в состоянии. Следовательно, мы говорим о том, что нужно переносить срок и увеличивать срок на бесплатную приватизацию жилья. Мы уже обсуждали это и на Комитете, мы обсуждали это в Государственной Думе. Мы предлагаем эту дату обозначить 2010 годом. Скорее всего, это будет 1 марта 2010 года, с тем чтобы граждане сумели реализовать свое право на бесплатную приватизацию жилых помещений и с тем чтобы и Федеральная служба регистрации, Министерство юстиции позаботились о том, чтобы все-таки как-то увеличить количество тех специалистов, которые обрабатывали данные документов. Ну и, конечно, органы местного самоуправления чтобы позаботились. Во-первых, чтобы приемные пункты таких документов все-таки были увеличены, с одной стороны. А с другой стороны, чтобы, хотя бы первично какие-то профессиональные навыки гражданам, которые принимают документы, были привиты, если так можно сказать.
Уважаемые коллеги, у нас принимают участие в слушаниях и депутаты Государственной Думы. Спасибо, что приехали представители из регионов, здесь и мэры городов, представители властей субъектов Федерации. Конечно же принимают участие у нас представители Правительства Российской Федерации, представители судебных органов. Я надеюсь, что наши парламентские слушания пройдут динамично и те выводы, которые будут сделаны, будут положены в том числе в те законопроекты, которые сейчас обсуждаются у нас в Комитете, порядка 20 законопроектов, на разных стадиях. Конечно, законы, особенно крупные, совершенствовать, безусловно, нужно, иногда и обязательно нужно, и очень тщательно.
Из выступления Е. С. Гетман
Председательствующий: Слово предоставляется Гетман Елене Станиславовне, начальнику Управления конституционных основ частного права Конституционного Суда Российской Федерации.
Пожалуйста, Елена Станиславовна.
Гетман Е. С.: Спасибо большое.
Дорогие друзья, я так понимаю, что перед сегодняшним заседанием все получили ряд определенных документов, которые мы, конечно, с вами будем изучать.
Первое, что лежало у меня в этом наборе, - это заявление патриотических сил России, где содержится такой призыв: "Поддерживая справедливое возмущение миллионов протестующих, мы требуем отменить антиконституционный Жилищный кодекс, ущемляющий права и свободы граждан России".
Меня, конечно, не могла не задеть эта фраза, поскольку все-таки о Кодексе, с точки зрения Конституции, мы рассуждаем более профессионально, как мне представляется.
Итак, когда мы говорим о том, что Кодекс является антиконституционным, что мы понимаем под этим? То, что тарифы на ЖКХ возросли? Так сегодня уже было сказано о том, что Жилищный кодекс эти тарифы не регулирует.
То, что проблема с капитальным ремонтом домов существует? Так Жилищный кодекс ничего не говорит о том, как должен проводиться капитальный ремонт - это совершенно другого рода отношения.
Мы возражаем против того, что допускается выселение сегодня, в том числе за неуплату квартплаты в течение шести месяцев и так далее. Так, между прочим, эта норма пришла не из Жилищного кодекса 2005 года, она существовала и до того. И в том числе в Гражданском кодексе 1922 года, который образцом был во многих отношениях.
Конституция говорит только об одном, что нельзя лишить произвольно лицо жилого помещения. И правовые позиции Конституционного Суда, с которыми, к сожалению, многие из вас все-таки не знакомы, позволяют говорить о том, что выселение такого рода не является произвольным, потому что произвольным является выселение только в том случае, если оно производится не на основании закона и не в судебном порядке. И Конституционный Суд уже более десяти лет назад высказал соответствующую правовую позицию. Когда же делаются такого рода громкие заявления о неконституционности ЖК РФ, нельзя не учитывать то, что высказывалось ранее.
40-я статья Конституции РФ, часть 3-я, о чем она говорит? "Малоимущие граждане обеспечиваются жилыми помещениями из государственных, муниципальных и других жилищных фондов". И в строгом соответствии с этой нормой Жилищный кодекс урегулировал предоставление жилья именно малоимущим. Жилищный кодекс прямо говорит о том, что и субъекты, и Федерация должны принимать другие законы, по которым и другие категории граждан смогут воспользоваться правом на социальный наем. Почему их не принимают субъекты, почему их не принимает Федерация?
Вы посмотрите, что у нас происходит в отношении той категории граждан, которые на сегодняшний день имеют право быть обеспеченными жильем за счет средств федерального бюджета. Это военнослужащие, чернобыльцы и т. д. Мы с 1996 года стали переводить всех на субсидии. И что мы имеем? Субсидии - это средний расчет, это средняя рыночная цена. И, как правило, по этой цене купить то жилье, которое нужно, будет очень сложно.
Но вина ли это Жилищного кодекса? Нет. Более того, ЖК прямо говорит о том, что нужно принимать и развивать совершенно другое законодательство.
Поэтому в том случае, когда делаются такие непродуманные призывы, - это нехорошо, это не только неправовое решение вопроса, это просто неприлично допускать такие популистские заявления.
На самом деле, когда мы приезжаем в регионы и читаем лекции по Жилищному кодексу, когда мы рассказываем о его положениях, многим становится все понятно. А то, что власти на местах не понимают, как применять ЖК, или вообще его саботируют, так это известно. Еще Кодекса у нас с вами не было, а уже заявляли, что хуже этого нормативного акта нет и быть не может.
Поэтому, когда средства массовой информации пытаются призывать выходить граждан на демонстрации, я считаю это совершенно недопустимой вещью.
Что касается приватизации. Да, это действительно один из спорных моментов. И вопрос конституционности отмены приватизации будет решаться в Конституционном Суде Российской Федерации в апреле - мае этого года.
Но хочу обратить ваше внимание на то, что, не предрекая итога того решения, которое вынесет Конституционный Суд по этому поводу, нужно иметь в виду, что право на приватизацию не является конституционным правом и не может быть таким, потому что это право временное.
Практически все страны уже давным-давно закончили приватизацию, и только мы еще никак не можем разобраться со своими старыми очередниками.
Поэтому, когда вы говорите о том, что отменяются конституционные права граждан, не лукавьте, пожалуйста, потому что нет конституционного права на приватизацию.
Что касается других спорных моментов и тех же бывших членов семьи собственников. Я тоже не вижу здесь большой беды, потому что на самом деле нужно внимательно читать закон и понимать, как правильно его применять в системной связи с другими нормами. Однако не многие себя озадачивают именно таким подходом к законодательству и, беря нормы в отрыве, пытаются доказывать, что они абсолютно плохие.
Мы говорим о том, что лишаются права на жилье бывшие члены семьи собственника, которые не являются сособственниками. Фактически кто подпадает под эту категорию? Бывшие супруги. Лица, которые лишены родительских прав, лица, в отношении которых отменено усыновление. Разве это несправедливое решение, когда более 76 процентов жилищного фонда является сегодня частным?
Почему мы не должны защищать тех, кто уже стал собственником и в состоянии должным образом относиться к жилью, вести себя по-другому? Кроме того, Жилищный кодекс предусматривает определенный баланс защиты в отношении собственников и бывших членов его семьи. И не надо говорить о том, что это абсолютно неправильное решение. Потому что, еще раз повторяю, применять нормы нужно в системной связи. А когда мы берем нормы в отрыве друг от друга, вот тогда мы и получаем такие рекомендации и такие выступления с высоких трибун, когда Жилищный кодекс обвиняют во всех смертных грехах.
Поэтому, прежде чем это делать, я бы очень просила вас более внимательно относиться к слову. Благодарю вас.
Из выступления В. Н. Симонова
Председательствующий: Я хотел бы предоставить слово Виктору Николаевичу Симонову. Виктор Николаевич работает в Уральском отделении Российской школы частного права, член рабочей группы по мониторингу введения в действие Жилищного кодекса. Пожалуйста, Виктор Николаевич.
Симонов В. Н.: Поскольку времени очень мало, я постараюсь быть кратким.
Во-первых, я бы хотел отметить некоторые положения, связанные с тем, что Жилищный кодекс, который был принят в прошлом году, не виноват во всех тех бедах, о которых здесь так много говорят. Главное - это неисполнение этого Кодекса.
Как формулируют проблему? Если Кодекса не будет, сразу жизнь будет хорошая, и дешевые коммунальные услуги. Но вот то, что положения Кодекса не исполняются, об этом стараются умолчать. Те положения, о которых поднимали вопросы предыдущие выступающие, связаны с неисполнением или ненадлежащим исполнением Жилищного кодекса Российской Федерации.
В первую очередь я бы обратил внимание на общежития. Об общежитиях говорят, как неизвестно о чем. Общежитие - это правовой режим использования жилищного фонда. Правовой режим может меняться в любое время, поэтому, когда статья 7 Закона "О введении Жилищного кодекса" этот правовой режим изменила, то изменила на всей территории Российской Федерации. Я побывал во многих городах Российской Федерации, везде говорят: "А у нас он зарегистрирован как общежитие". Так вот, этот правовой режим изменили, теперь это социальный жилищный фонд, а регистрации жилых помещений в качестве общежития уже не существует в силу прямого указания закона. И то, что не желают это делать, это та проблема, к которой Кодекс не имеет отношения.
Далее, по общежитиям. Самая простая схема, которая указана в законе и которую объясняешь много раз: работодатель и наймодатель - одно и то же лицо. В общежитии проживают работники наймодателя. Работодатель отдал другому наймодателю общежитие, это уже не может быть общежитием, это уже другой жилищный фонд. Вот это и не исполняется, и Жилищный кодекс здесь ни при чем.
Галина Петровна отмечала, что продают подвалы в Москве и так далее. Прямой запрет в законе на отчуждение общего имущества. Продали - все нарушители: и продавец, и покупатель. Но каким образом Федеральная регистрационная служба, представителей которой я в зале вижу, регистрирует эти объекты при надлежащем продавце, при надлежащем объекте? При чем здесь Жилищный кодекс? Жилищный кодекс такие сделки прямо запрещает. Так кто здесь виноват? Тот, кто продает чужое имущество, или Кодекс?
Закон надо просто исполнять, и если его исполнять, то будет совсем по-другому, и будет меньше тех проблем, о которых сейчас говорят.
Что касается митингов в отмену ЖК. Жилищный кодекс не регулирует жилищно-коммунальные отношения. И требований по установлению нормативов и тарифов на коммунальные услуги, по которым его просят отменить, Жилищный кодекс не касается. Он лишь установил структуру оплаты жилья, сроки и порядок оплаты и субъектов - кто кому платит. И все. А вот сколько платит, как платит, кто взыскивает, кто поднимает эти цены, кто опускает - это вопросы далеко не Жилищного кодекса, абсолютно не Жилищного кодекса и даже не Гражданского. Есть свои самостоятельные федеральные законы, которые мы называем "жилищно-коммунальные отношения".
То есть Жилищный кодекс регулирует отношения между проживающим гражданином и эксплуатирующей, управляющей организацией. А все остальное - это уже не жилищное законодательство.
Я к тому, что Кодекс в этом абсолютно не виноват.
И в отношении товариществ собственников жилья. В нашей стране отношение к ним очень довольно-таки сложное, не одинаковое. Одни жалуются, что их заставляют силой вступать в товарищества собственников жилья, другие жалуются, что им мешают их создавать. Но возвращаюсь опять к тому: при чем здесь Кодекс? Проблема в том, что на местах власть или кто-то еще не желает их создания либо мешает создавать. Желают создавать - создают насильно. Застройщики при договорах долевого участия почти все пишут: "создать товарищество собственников жилья". Почему? Потому, что у него должен кто-то этот дом принять.
Хотя ни Жилищный кодекс, ни закон о долевом участии не обязывает это делать. Все равно заставляют.
Поэтому я бы больше внимания все-таки обратил на работу органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных служб, которые, на мой взгляд, ненадлежаще исполняют федеральное законодательство. А сам Кодекс становится просто хорошей мишенью в таких случаях. И не более того.
Кодекс в достаточной мере отношения регулирует, но те отношения, которые он должен регулировать.
Председательствующий: Спасибо большое, Виктор Николаевич.
Из выступления Н. Б. Косаревой
Председательствующий: Слово предоставляется Косаревой Надежде Борисовне, президенту Фонда "Институт экономики города".
Косарева Н. Б.: С тех пор, как вступил в силу новый Жилищный кодекс Российской Федерации, прошел год. Первые итоги говорят о том, что новая государственная жилищная политика, которая закреплена в этом документе, концептуально соответствует сегодняшним требованиям. За год внесены многочисленные предложения по изменению этого документа, но их анализ показывает, что ни одно из этих предложений по большому счету не носит концептуального характера и не затрагивает основных направлений Жилищного кодекса, а в основном касается улучшения тех или иных параметров реализации конкретных механизмов и институтов.
В этой связи стоит поговорить о том, как базовые институты, заложенные в Кодексе, реализовывались в течение прошедшего года на практике.
Я хочу остановиться на кратком анализе четырех институтов, от которых, как мне кажется, зависит вся система жилищных отношений в стране. Это институт предоставления социального жилья малоимущим гражданам, система социальной защиты населения в части оплаты жилья и коммунальных услуг, институт управления многоквартирными домами и приватизация жилищного фонда.
Институт экономики города провел мониторинг реализации первых двух институтов в регионах. Результаты показывают достаточно успешное продвижение по формированию в регионах подходов к признанию граждан малоимущими в целях предоставления им жилья по договору социального найма. Эта базовая новая форма Жилищного кодекса вызывала очень много опасений, что субъекты Российской Федерации будут испытывать проблемы с установлением порядка признания граждан малоимущими. Но анализ данных на конец февраля 2006 года показывает, что из проанализированных 73 регионов в 46 регионах необходимые законы уже приняты, а в 27 - готовится подобное законодательство.
В этом вопросе свою роль сыграли подготовленные Минрегионом России методические рекомендации по подходам к разработке такого законодательства. В основном региональное законодательство основано на двух базовых подходах. Первый подход - это установление конкретных границ нуждаемости в социальном жилье (включая некое отношение доходов к прожиточному минимуму и некоторую долю - в процентном отношении от стоимости социального жилья - как пороговое значение оценки имущества, которое находится у граждан). В других случаях используются более комплексные подходы к определению порога признания граждан малоимущими в целях предоставления социального жилья, основанные на оценке органами местного самоуправления возможностей приобретения гражданами жилья с помощью собственных и кредитных средств.
Главная тема, которая вызывает вопросы в этой части и требует законодательного либо методического прояснения, - это порядок формирования очередей. На местах вызывает технические сложности наличие сформировавшихся ранее трех различных видов очередей: внеочередное, первоочередное, общая очередь и одновременно возникновение двух новых оснований постановки на очередь: признание малоимущими, а среди малоимущих есть еще и имеющие право на внеочередное предоставление жилья.
Сочетание этих различных очередей вызывает очень много вопросов о порядке удовлетворения требований закона. Поэтому, мне кажется, было бы очень желательно прояснить этот вопрос для его применения на практике.
Второй институт - это предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Жилищный кодекс ввел две новации в этой сфере, которые существенным образом влияют на повышение эффективности этого института. Первая новация - это то, что расчет субсидий должен производиться, исходя из стандартов, которые устанавливаются субъектом Российской Федерации для каждого муниципального образования на его территории: стандартов площади жилья, стоимости жилого помещения, коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов на их оплату в совокупном доходе семьи.
В результате такого нововведения семьи, проживающие в жилых помещениях меньшего размера или худшего качества, по сравнению со стандартом, получили возможность получения субсидий в большем размере, вплоть до того, что размер субсидии может быть равен величине их оплаты жилья и коммунальных услуг. Это, конечно, очень серьезное повышение социальной защиты населения.
Вторая новация - это перечисление денежных средств субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг непосредственно гражданам, вместо компенсации выпадающих доходов коммунальных предприятий.
Постановление Правительства Российской Федерации, утвердившее единые для всех правила предоставления субсидий, к сожалению, вышло только через год после принятия Жилищного кодекса. Отставание принятия этого Постановления вызвало задержку во внедрении новых правил регионами. В течение 2005 года в отсутствие Постановления Правительства лишь шесть регионов взяли на себя смелость пойти на реализацию норм Жилищного кодекса, а по состоянию на 1 марта 2006 года лишь в 10 регионах страны в соответствии с Постановлением Правительства установлен новый порядок расчета субсидий. Таким образом, перевод программы субсидий на единые правила, установленные Российской Федерацией, затянулся, что затрудняет работу служб субсидий по всей стране.
На сегодняшний день переход граждан к предоставлению субсидий через персонифицированные счета совершен в 30 регионах страны, в том числе в нескольких регионах в рамках эксперимента, который проводился еще в 2002 - 2003 годах.
В рамках этого эксперимента была опровергнута гипотеза нецелевого использования субсидий гражданами. При своевременном предоставлении гражданам субсидий на банковские счета общего денежного использования никоим образом не падает дисциплина платежей. Однако эта тема имеет в себе другую опасность. Переход к выплатам непосредственно гражданам требует очень высокой дисциплины платежей из бюджетов регионов и муниципалитетов, потому что субсидии на счета получателей должны быть зачислены до наступления момента оплаты жилья и коммунальных услуг гражданами. В случае нарушения этого правила возникает вероятность снижения платежей.
Вот пример: в Красноярском крае с 1 января 2006 года согласно закону этого субъекта Российской Федерации совершен переход к выплате на персонифицированные счета средств субсидий, но бюджетные средства до марта на эти счета не поступили. В результате собираемость платежей упала до 60 процентов: граждане, не получившие субсидии, не смогли заплатить в полном объеме за жилье и коммунальные услуги.
Еще раз подчеркну, что при перечислении субсидий непосредственно на счета граждан бюджетная дисциплина должна соблюдаться в обязательном порядке.
Институт экономики города провел Всероссийскую конференцию, посвященную 10-летнему юбилею программы жилищных субсидий, которая была начата в России в 1994 - 1995 годах. По результатам этой конференции ее участники, специалисты в этой сфере, сделали несколько предложений, которые я хотела бы обобщить.
Во-первых, это вопрос о разграничении полномочий между муниципальным и региональным уровнями. Общая тенденция состоит сегодня в передаче деятельности по предоставлению жилищных субсидий в сферу социальной защиты населения, что абсолютно правильно и рационально. Поскольку социальная защита - это функция регионов, то в части регионов субсидиями стали заниматься на региональном уровне.
С другой стороны, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что организация и выдача жилищных субсидий - это функция поселений. Но с начала года появилось огромное количество поселений, которые никогда не имели служб субсидий и не готовы к работе, к тому же есть проблемы с бюджетами. Таким образом, регионы испытывают сложности с решением вопроса: кто, соблюдая закон, должен и может сегодня предоставлять субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг? Необходимо прояснить этот вопрос и при необходимости внести изменения в нормативно-правовые документы.
Вторая тема, которая очень волнует службы субсидий, - это отсутствие ясной политики на федеральном уровне о "монетизации" льгот в сфере жилищно-коммунальных услуг. Регионы имеют право самостоятельно устанавливать формы предоставления льгот на оплату жилья и коммунальных услуг для тех категорий населения, предоставление льгот которым относится к региональным полномочиям. В то же время Закон о введении в действие Жилищного кодекса говорит о сохранении льгот другим, "федеральным", категориям льготников в существующей форме скидки с цены вплоть до внесения специальных изменений в федеральные законы о льготах. Поэтому региональные власти боятся принимать решения, пока не будет выработана определенная политика на федеральном уровне, опасаясь, что режимы предоставления денежных выплат "федеральным" и "региональным" льготникам окажутся различными и это вызовет взрыв социальной напряженности.
Еще один вопрос, поднятый на Всероссийской конференции, касается административных расходов на выдачу жилищных субсидий, к которым относятся содержание служб субсидий, расходы на доставку субсидий гражданам (банковские, почтовые вознаграждения и сборы) и др. Это достаточно большая величина, и в бюджетах поселений таких средств очень часто не хватает. Постановление Правительства N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" в развитие Жилищного кодекса уполномочило субъекты Российской Федерации финансировать эти расходы, но это случилось уже после принятия региональных бюджетов на год, в результате источник финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий в 2006 году во многих муниципалитетах не определен. Предложение участников Конференции состоит в том, чтобы федеральный бюджет разрешил использовать средства из федерального фонда софинансирования социальных расходов, которые идут на софинансирование выплат по жилищным субсидиям, на покрытие административных расходов в том числе.
Еще два института, заложенных в Жилищном кодексе, реализация которых на практике встретила на своем пути очень много проблем, - это институт управления многоквартирными домами и институт приватизации жилья. Эти базовые институты, к сожалению, отражают непоследовательность государственной федеральной политики в этом отношении. Это вызывает "шараханье" в принятии решений и неадекватную реакцию на местах.
Надо сказать, что большинство норм в нашем законодательстве, имеющие переходный характер, на практике часто игнорируются, потому что есть опыт многократного переноса сроков их исполнения или кардинального изменения их содержания. Таким образом, непоследовательность федеральной политики приводит к непоследовательности в реализации политики на местах. Кроме того, результатом является низкий уровень готовности регионов и муниципалитетов реализовывать новое направление федеральной жилищной политики.
Что касается управления многоквартирными домами, я должна сказать, что перенос установленного Законом о введении Жилищного кодекса срока проведения муниципалитетами конкурсов по управлению с 1 марта 2006 года до 1 января 2007 года был непродуман и мало обоснован. Инициаторы переноса аргументировали решение неготовностью населения управлять домами. Однако Жилищный кодекс устанавливал данный срок не для населения - собственники всегда будут иметь право выбора способов управления, а для муниципалитетов, которые должны перейти к пообъектному, конкурентному управлению жилищным фондом. Население же, когда будет готово, сможет взять управление домами и принятие решений в свои руки.
Нужно отметить также пассивность граждан в этом вопросе и очень низкий уровень разъяснительной работы на муниципальном уровне. К тому же Постановление Правительства по этому вопросу вышло почти год спустя после вступления в действие Жилищного кодекса. Поэтому в совокупности непоследовательные действия на федеральном уровне, отсутствие каких-либо серьезных действий на муниципальном уровне и пассивность населения привели к тому, что за этот год мы мало продвинулись в решении этого самого насущного вопроса.
Закон о введении в действие Жилищного кодекса установил срок завершения бесплатной приватизации жилья с 1 марта 2007 года. Это давно назревшее и продуманное решение направлено на то, чтобы была возможность обеспечивать жильем малоимущих граждан, чтобы в муниципалитетах сформировался жилищный фонд социального использования для помощи тем, кто не в состоянии участвовать в рыночных отношениях. К удивлению, наши муниципальные и государственные органы оказались не готовы к его реализации: государственные органы оказались не в состоянии регистрировать акты приватизации и готовить учетные документы, а органы местного самоуправления - не в состоянии обеспечить прохождение потока документов.
Таким образом, институты управления многоквартирными домами и завершения приватизации, к сожалению, за этот год демонстрируют невысокую состоятельность органов государственной власти и местного самоуправления по внедрению новых инструментов как на федеральном, так и на всех других уровнях.
------------------------------------------------------------------
Название документа