Конституционное право на жилье и выселение из жилого помещения без предоставления другого жилища: проблемы соотношения неотчуждаемости права и возможности его практического лишения
(Карпухин Д. В.) ("Право и политика", 2007, N 1) Текст документаКОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ЖИЛЬЕ И ВЫСЕЛЕНИЕ ИЗ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ БЕЗ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ДРУГОГО ЖИЛИЩА: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ НЕОТЧУЖДАЕМОСТИ ПРАВА И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРАКТИЧЕСКОГО ЛИШЕНИЯ
Д. В. КАРПУХИН
Карпухин Дмитрий Вячеславович - старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.
Право на жилище, провозглашенное ч. 1 ст. 40 Конституции РФ 1993 года, не стало новеллой в истории отечественного конституционного права. Конституция СССР 1977 года в перечне прав и обязанностей граждан в статье 44 содержала право граждан СССР на жилище. Принципиально иная форма трактовки данного права в действующей Конституции РФ выразилась в том, что оно в соответствии с ч. 2 ст. 17 провозглашено правом основным, неотчуждаемым и принадлежащим каждому от рождения. Научно-практические комментарии конституционных положений статьи 17 не имеют принципиальных теоретических расхождений в определении сущности понятия "неотчуждаемость права" и исходят из естественно-правовой доктрины возникновения прав человека. "Неотчуждаемость права" означает, что: - во-первых, не допускается и не представляется возможным лишить человека этого права <1>; -------------------------------- <1> Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 170.
- во-вторых, провозглашенное в Конституции право не может быть изъято государством произвольно, то есть без соответствующего закона и указания на него; - в-третьих, гражданин не может дать обязательство перед кем-либо не реализовывать предоставленное ему право <2>. -------------------------------- <2> Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 1996. С. 70.
В соответствии с положениями ч. 3 ст. 56 Конституции РФ право на жилище не подлежит ограничению в условиях чрезвычайных положений. Основное содержание научно-практического толкования права на жилище, изложенное в комментариях к Конституции РФ, также не отличается многообразием трактовок и может быть сведено к следующим тезисам. Право на жилище - это совокупность юридических возможностей. При этом состав и количество этих возможностей у различных авторов несколько различались. Л. А. Окуньков выделяет триаду возможностей: стабильное, постоянное пользование жильем, независимо от категории жилищного фонда; улучшение условий проживания во всех категориях жилищного фонда; обеспечение уровня проживания, достойного цивилизованного человека <3>. -------------------------------- <3> Указ. комментарий / Под ред. Л. А. Окунькова. С. 174.
Б. Н. Топорнин, помимо юридических возможностей постоянного пользования жильем и улучшения жилищных условий, делает акцент на обеспеченность гражданина РФ постоянным жилищем, его неприкосновенности, недопустимости лишения жилища без законных оснований <4>. -------------------------------- <4> Указ. комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. С. 284.
Интересен подход Ю. М. Прусакова, который констатирует право на жилище не только как совокупность определенных юридических возможностей, но и как "естественное требование иметь крышу над головой как принцип деятельности публичных структур в жилищной сфере и как субъективное право" <5>. -------------------------------- <5> Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Отв. редактор Ю. М. Прусаков. Ростов н/Д., 2001. С. 101.
Учебная литература в раскрытии понятия "право на жилище" использует аналогичный методологический подход и категориальный аппарат, стремясь при этом расширить перечень юридических возможностей, обусловленных указанным правом. А. Н. Головистикова и Л. Ю. Грудцына подчеркивают "многоаспектный характер" данного права. К числу юридических возможностей, вытекающих из права на жилище, авторы относят приобретение жилого помещения любыми разрешенными законом способами, распоряжение жилищем с целью получения прибыли и проживание в нем иных лиц с согласия его обладателя <6>. -------------------------------- <6> Головистикова А. Н., Грудцына Л. Ю. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М., 2005. С. 193.
В. Е. Чиркин рассматривает сущность права на жилище исключительно в аспекте возможности для каждого быть "обеспеченным постоянным жилищем" <7>. -------------------------------- <7> Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2002. С. 170 - 171.
Некоторые учебные издания, помимо раскрытия содержания понятия "право на жилище", делают упор на месте данного права в системе прав и свобод человека и гражданина, указывая, что право на жилище относится к числу социально-экономических прав индивида. Исторически это право оформилось в первой трети 20 столетия, наряду с такими правами и свободами "второго поколения", как право на отдых, труд, социальное обеспечение, свобода творчества <8>. -------------------------------- <8> Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России. М., 2004. С. 391, 401; Права человека / Отв. редактор Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 139 - 140.
Полностью соглашаясь со всеми вышеуказанными научными толкованиями и теоретическими выводами относительно рассматриваемого права, следует отметить, что главное внимание в правовом анализе проблемы уделено характеристике правомочий субъекта права на жилище. Как отметила Л. Пчелинцева, "право на жилище относится к числу социально-экономических прав и нацелено прежде всего на правообладание, а не только правомочие". Именно фактическое обладание и постоянное пользование жилым помещением, которые являются формами процесса реализации провозглашенного конституционного права, являются главными проблемами жилищного законодательства России <9>. -------------------------------- <9> Пчелинцева Л. Проблемы реализации права граждан Российской Федерации на жилище // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 26.
В течение десятилетий одним из самых проблематичных аспектов жилищного права являлся институт выселения из жилых помещений и в особенности такой его разновидности, как выселение без предоставления другого жилого помещения. Жилищный кодекс РСФСР, утвержденный ВС РСФСР 24.06.1983, систематизировал нормы, регламентирующие по сути лишение человека жилища и превращение его в лицо без определенного места жительства. Правоприменительная практика норм о выселении без предоставления другого жилого помещения показала, что реальной основой правового механизма фактического выселения граждан стали нормы ст. ст. 60 - 61 ЖК РСФСР, регламентирующие правила сохранения жилого помещения за временно отсутствующими гражданами. Положения ч. 1 ст. 60 предусматривали, что жилое помещение при временном отсутствии нанимателя или членов его семьи сохраняется за ними в течение шести месяцев. Пункт 8 части 2 данной статьи устанавливал, что в случае осуждения лица к лишению свободы на срок свыше шести месяцев жилое помещение за ним сохраняется до приведения приговора в исполнение. Истечение срока, указанного в данных нормах, приводило в соответствии с положениями статьи 61 ЖК РСФСР к признанию данных лиц по решению суда утратившими право пользования жилым помещением. Правовым последствием судебного решения о прекращении жилищного правоотношения являлось выселение нанимателя и (или) членов его семьи из занимаемого жилого помещения. С момента вступления в действие Конституции РФ указанные правила сохраняли юридическую силу вплоть до принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 23.06.1995 N 8-П, признавшего их не соответствующими положениям Основного Закона, в том числе ст. 40, ч. 1 <10>. -------------------------------- <10> Постановление Конституционного Суда РФ от 23.06.95 N 8-П по делу о проверке конституционности части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского суда Владимирской области и жалобами граждан Е. Р. Такновой, Е. А. Оглоблина, А. Н. Ващука // Жилищное законодательство России (сборник нормативных документов с комментариями). М., 1999. С. 161 - 166.
В ЖК РСФСР в ст. ст. 98 - 100 были указаны следующие основания для выселения нанимателей и членов их семей из жилого помещения без предоставления другого жилища: во-первых, систематическое разрушение или порча жилого помещения; во-вторых, использование жилого помещения не по назначению; в-третьих, систематическое нарушение правил социалистического общежития, которое делает невозможным для других проживание с ними в одной квартире или в одном доме, а меры предупреждения и общественного воздействия оказались безрезультатными; в-четвертых, невозможность совместного проживания родителей, лишенных родительских прав, и детей, в отношении которых они были лишены родительских прав; в-пятых, самоуправное занятие чужого жилого помещения; в-шестых, признание недействительным ордера вследствие неправомерных действий лиц, получивших ордер. В случаях, когда проживание лиц в одном жилом помещении представлялось невозможным, альтернативой выселению без предоставления другого жилого помещения могло стать судебное решение об обмене занимаемого помещения на другое жилое помещение, указанное заинтересованной в обмене стороной. В соответствии с положениями ст. ст. 107, 110 ЖК РСФСР выселение без предоставления другого жилого помещения могло быть осуществлено в отношении лиц, проживающих в служебных жилых помещениях и общежитиях, при прекращении трудовых и учебных отношений с организациями, предоставившими жилье. Следует отметить, что ст. 108 Кодекса содержала обширный перечень категорий граждан, которые не могли быть выселены из служебного жилья и общежитий без предоставления другого жилого помещения. Соответствовали ли изложенные нормативные правила о выселении без предоставления другого жилого помещения положениям ст. 44 Конституции СССР? С точки зрения формально-юридической коллизия существовала. Выселение без предоставления другого жилища нарушало гарантированную государством юридическую возможность постоянного пользования жилым помещением. С позиции доктринального толкования коллизии между Конституцией СССР и институтом выселения без предоставления другого жилища не существовало. Советская правовая доктрина исходила из материалистического подхода в оценке роли и места права в обществе. Доминирующим идеологической установкой этой доктрины являлось рассмотрение права как явления вторичного по отношению к системе общественных отношений. "Социалистическое право трудящихся" в стране "победившего социализма" рассматривалось как продукт государства, которое самостоятельно определяет пределы реализации тех или иных декларируемых конституционных прав и параметры поведения субъектов этих прав. Такие понятия, как "естественность", "неотчуждаемость" прав человека, советской правовой доктриной, не признавались и не рассматривались. Суть этой доктрины можно обозначить формулой: "государство права предоставляет, реализует, ограничивает, упраздняет". Рыночная экономика, приватизация жилых помещений в начале 90-х гг. 20 в., принятие 1 и 2 частей Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (с последующими изменениями и дополнениями) сформировали институт частной собственности на жилые помещения и породили новую правовую проблему - выселение без предоставления другого жилого помещения собственников жилья. Новый Жилищный кодекс не только вобрал в себя практически в полном объеме основания выселения из жилого помещения без предоставления другого жилья, но и значительно расширил перечень оснований и круг субъектов указанного выселения. Наряду с нанимателями и членами их семей, пользующимися жилищем на основании договора социального найма, субъектами выселения без предоставления другого жилья стали собственники жилья. Положения ст. ст. 83, ч. 4, 91 ЖК РФ воспроизвели ранее действующие основания выселения нанимателей по договору социального найма и членов его семьи, содержавшиеся в ст. 98 ЖК РСФСР, незначительно изменив их формулировку. Выселению без предоставления другого жилья подлежат наниматели и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи, которые: во-первых, используют жилое помещение не по назначению; во-вторых, систематически нарушают права и законные интересы соседей, что делает невозможным совместное проживание в одном жилом помещении; в-третьих, бесхозяйственно обращаются (разрушают и (или) повреждают) жилое помещение; в-четвертых, лишены родительских прав, и проживание их с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, не представляется возможным. Новый ЖК РФ исключил действие нормы, содержавшейся в п. 2 ст. 98 ЖК РСФСР, о возможности судебного решения о принудительном обмене занимаемого жилого помещения на другое жилое помещение, указанное заинтересованной стороной, в отношении лиц, совместное проживание с которыми признано невозможным. Положения ст. ст. 83, ч. 4, 91 ЖК РФ о выселении без предоставления другого жилища применимы также по отношению к нанимателям и членам их семей по договору найма специализированного жилого помещения. В отличие от ранее действующих положений ЖК РСФСР в новом ЖК РФ не содержится ряд ограничительных правовых условий, делающих невозможным выселение лиц из служебных жилых помещений и общежитий без предоставления другого жилища. Так, из нового Кодекса (ст. 103, ч. 2) изъяты некоторые категории граждан, выселить которые без предоставления другого жилища из служебного жилья и общежитий ранее не представлялось возможным. В числе "исчезнувших" категорий участники Великой Отечественной войны, пребывавшие в составе действующей армии, семьи военнослужащих, лица, проработавшие на предприятии, в учреждении, организации, предоставивших им служебное жилое помещение, не менее десяти лет, лица, уволенные в связи с ликвидацией предприятия, учреждения, организации либо по сокращению численности или штата работников, одинокие лица с проживающими вместе с ними несовершеннолетними детьми и некоторые другие. Принципиальными правовыми новеллами стали нормы, сформулированные в статье 29 Жилищного кодекса РФ, регламентирующие выселение собственника и нанимателя по договору социального найма из занимаемого жилого помещения за самовольное переустройство и (или) перепланировку. Собственник или наниматель жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок, в порядке, который установлен органом, осуществляющим согласование перестройки и (или) перепланировки. Если жилое помещение не будет приведено в исходное состояние в отведенный соответствующим органом срок, суд по иску последнего в отношении указанных лиц может принять одно из следующих решений: 1) о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан и это не создает угрозу их жизни и здоровью; 2) в отношении собственника о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи такого жилого помещения средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения с возложением на нового собственника такого жилого помещения обязанности по приведению его в прежнее состояние; 3) в отношении нанимателя такого жилья о расторжении договора социального найма с возложением на наймодателя обязанности по приведению жилища в прежнее состояние. В рассматриваемом случае выселение собственника и нанимателя по договору социального найма из жилого помещения осуществляется без предоставления другого жилья. Принципиальные изменения были внесены в механизм обращения взыскания на жилое помещения собственника по ипотечным обязательствам последнего. В соответствии с ранее действующими нормами, предусмотренными ч. ч. 1, 2 ст. 78 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", действовали ограничительные условия, не допускающие при наличии определенных обстоятельств обращение взыскания на заложенное имущество. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 78 взыскание на заложенные жилой дом или квартиру и продажа их не являлись основанием для выселения приобретателем этих объектов совместно проживающих в них бывшего собственника (залогодателя) и членов его семьи, если оно являлось для них единственно пригодным для постоянного проживания помещением. В случаях, указанных в норме, приобретатель жилого помещения, с одной стороны, и залогодатель или совершеннолетний член его семьи, с другой стороны, заключали договор коммерческого найма по правилам ст. 671 ГК РФ. При отсутствии взаимного волеизъявления на заключение договора со стороны приобретателя бывший собственник имел право добиваться заключения сделки через суд. Иначе решался вопрос о последствиях обращения взыскания на предмет ипотеки при залоге этих объектов в обеспечение возврата кредита, полученного для строительства жилого дома или квартиры. Бывший собственник и члены его семьи были обязаны покинуть занимаемое жилое помещение (дом, квартиру), являвшееся объектом взыскания, в течение месяца при наличии одновременно двух условий: во-первых, жилье было передано по договору о залоге в обеспечение возврата кредита, предоставленного для приобретения или строительства жилого помещения; во-вторых, члены семьи залогодателя, проживающие совместно с ним, должны были до заключения договора об ипотеке или до их вселения в жилой дом или квартиру, если они были вселены позже, нотариально удостоверить обязательство освободить жилое помещение при обращении на него взыскания. В настоящее время указанные ограничительные условия, препятствующие выселению собственника из занимаемого жилого помещения, утратили силу в редакции Федерального закона от 24.12.2002 N 179-ФЗ. В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2004 N 216-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке" (залоге недвижимости)" обращение залогодержателем взыскания на заложенные жилой дом или квартиру, являющиеся предметом ипотечного обязательства, и реализация этого имущества являются основанием для прекращения права пользования ими залогодателя. Существенному изменению подверглась также статья 446 Гражданского процессуального кодекса РФ. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 194-ФЗ "О внесении изменений в статью 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" установил, что обращение взыскания может быть осуществлено на жилое помещение, являющееся предметом ипотеки, которое является единственным пригодным для проживания собственника и членов его семьи. Соответствуют ли изложенные нормативные правила о выселении без предоставления другого жилого помещения положениям ч. 1 ст. 40 Конституции РФ? Глубинное противоречие обнаруживается с позиций естественно-правового доктринального подхода к роли и месту прав человека и гражданина в российском обществе. Государство, принимая правовые предписания, позволяющие выселить человека без предоставления другого жилища, фактически отчуждает у человека по закону конституционное право на жилье, которым он обладает с рождения. Особенно социально болезненно это санкционированное государством отчуждение "неотчуждаемого права" для лиц, которые в результате выселения без предоставления другого жилища утрачивают единственное пригодное для проживания жилое помещение. Утрата единственного пригодного для проживания жилья в совокупности с тяжелыми материально-финансовыми условиями существования лишают индивида возможностей субъективно реализовывать принадлежащее ему право на жилище посредством фактического постоянного обладания жилым помещением. Соответствие между декларируемым Конституцией РФ неотчуждаемым правом человека на жилище и институтом выселения без предоставления другого жилого помещения может быть достигнуто при внесении в действующий ЖК РФ ряда изменений и дополнений. Во-первых, необходимо внести изменения в положения ст. ст. 91, 103 ЖК РФ и указать в качестве правовых последствий, возникающих в результате действий нанимателя по договору социального найма или договора найма специализированного жилого помещения и (или) совместно проживающих с ними членов семьи, связанных с использованием жилого помещения не по назначению, систематическое нарушение прав и законных интересов соседей, бесхозяйственное обращение с жилым помещением, невозможность совместного проживания лишенных родительских прав родителей и детей, вместо выселения из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения выселение с предоставлением другого жилого помещения. Критериями другого жилого помещения в соответствии со ст. ст. 90, 105, ч. 1, являются соответствие размеру жилища, которое предоставляется для вселения граждан в общежитие, - 6 квадратных метров жилой площади на одного человека. Во-вторых, аналогичные изменения внести в положения ч. 5 ст. 29 ЖК РФ, предусматривающей правовые последствия выселения из жилого помещения без предоставления другого жилища для нанимателей по договору социального найма и собственников, допустивших самовольное переустройство и (или) перепланировку жилища. В-третьих, необходимо внести дополнение в ЖК РФ и ввести в действие утратившую юридическую силу норму о возможности принудительного обмена по решению суда жилого помещения, занимаемого нанимателями по договору социального найма и членами их семей, в том числе бывшими, совместное проживание с которыми признано невозможным. В-четвертых, внести дополнения в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" о том, что при обращении взыскания на жилое помещение собственника по обязательствам собственника, в том числе по ипотечному кредиту, государство гарантирует бывшему собственнику при выселении предоставление другого жилого помещения. Данное жилище может быть предоставлено бывшему собственнику государством или органом местного самоуправления на основе договора коммерческого найма или договора безвозмездного пользования. При выборе формы обязательственного отношения необходимо учитывать материальное положение бывшего собственника. Жилое помещение бывшему собственнику и членам его семьи должно предоставляться из расчета 6 квадратных метров жилой площади на человека. В-пятых, целесообразно также внести дополнения в ЖК РФ и в полном объеме восстановить вышеуказанный перечень категорий лиц, имеющих право на получение другого жилого помещения при прекращении трудовых, учебных и служебных отношений с предприятием, учреждением, организацией, органом государственной или местной власти, предоставившими служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии. В-шестых, универсальным основанием для всех вышеуказанных случаев выселения с предоставлением другого жилого помещения должна являться утрата единственного пригодного для проживания жилища собственником или нанимателем. Указанное обстоятельство должно быть зафиксировано во всех вышеуказанных изменениях и дополнениях. Практическая реализация вышеуказанных предложений потребует больших финансовых расходов, увеличения темпов жилищного строительства, принятия государством дополнительных социальных гарантий в жилищной сфере перед согражданами. Учитывая, что темпы российской экономики имеют тенденции к постоянному увеличению, растут золотовалютные резервы государства, на мировых энергетических рынках сохраняется высокая конъюнктура цен на энергоносители, финансовая составляющая реализации указанных потенциальных правовых новелл проблем не составит.
Название документа