Правовое положение общего собрания собственников помещений в многоквартирных домах как органа жилищного самоуправления
(Макаренко Г. Н.) ("Бюллетень нотариальной практики", 2007, N 2) Текст документаПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ОБЩЕГО СОБРАНИЯ СОБСТВЕННИКОВ ПОМЕЩЕНИЙ В МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМАХ КАК ОРГАНА ЖИЛИЩНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Г. Н. МАКАРЕНКО
Макаренко Г. Н., помощник начальника военного представительства по правовой работе.
Развивая самоуправление в жилищной сфере, необходимо определить организационно-правовые формы и правовой статус органов самоуправления. Общее собрание собственников помещений многоквартирного дома (далее - общее собрание) является органом управления многоквартирным домом. Введение данного института обусловлено прежде всего наличием в многоквартирном доме общего имущества, находящегося в долевой собственности собственников помещений. Жилищный кодекс установил, что в объединение без членства в нем в обязательном порядке включаются все собственники помещений одного многоквартирного дома. Органом управления этого объединения является обязательное ежегодное общее собрание собственников помещений многоквартирного дома, помимо которого могут проводиться внеочередные общие собрания. В ЖК РФ (ст. 44 - 48) право на объединение трансформировано в обязанность входить в такое объединение, как ежегодно проводимое общее собрание, в силу закона и факта принадлежности к собственности помещений в многоквартирном доме. Здесь, наверное, уместно говорить об интеграции гражданского и административного права, которая привела к возникновению такого феномена, как общее собрание. Поскольку органы управления по ГК РФ имеются только у юридического лица, получается, что общее собрание - это общественное объединение. Порядок владения, пользования и распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме и управление им должны осуществляться собственниками помещений путем принятия коллегиальных (совместных) решений. Коллегиальные решения принимаются через процедуру проведения общего собрания. Единственным исключением является императивное указание на согласие всех собственников (а не решение общего собрания) при осуществлении действий, связанных с существенными изменениями общего имущества. В соответствии с Жилищным кодексом РФ собственники помещений в многоквартирном доме принимают на общих собраниях основные решения по вопросам содержания общего имущества и управления им. При этом к собственникам помещений необходимо относить лиц, имеющих в соответствии с законодательством Российской Федерации право собственности на расположенные в многоквартирном доме: жилые помещения, признанные таковыми в соответствии с положениями гл. 2 ЖК РФ; нежилые помещения (встроенные и пристроенные), являющиеся самостоятельными объектами недвижимого имущества и не входящие в соответствии с ч. 1 ст. 36 ЖК РФ в состав общего имущества в многоквартирном доме. Возможно ли рассматривать общее собрание в качестве органа общественной самодеятельности как разновидности общественного объединения? Ведь именно он не имеет членства. Согласно Классификатору правовых форм ОК 028-99 <1> общее собрание можно отнести к одной из форм: организация без прав юридического лица - хозяйствующий субъект, осуществляющий свою деятельность без образования юридического лица, либо прочая некоммерческая организация, созданная в форме, предусмотренной законом (ЖК РФ). -------------------------------- <1> Постановление Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 30 марта 1999 г. N 97 "О принятии и введении в действие общероссийских классификаторов".
Федеральный закон "Об общественных объединениях" (ст. 12) устанавливает: "...органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания" <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930 (в ред. от 2 февраля 2006 г.).
Здесь возникает вопрос: вправе ли собственник помещения данного многоквартирного дома, проживающий в другом доме, принимать участие в общем собрании? Здесь налицо отступление от одного из признаков (места жительства), характеризующего общее собрание как орган общественной самодеятельности. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Что касается данного положения, то здесь тоже не все ясно. Право на объединение граждан включает создание такого рода объединения именно на добровольной основе. Принадлежность граждан к общественному объединению не может служить основанием для ограничения их прав и преимуществ. ЖК РФ (ч. 6 ст. 161) закрепляет право созывать общее собрание за органами МСУ независимо от того, являются ли они собственниками помещений в данном многоквартирном доме или нет, этим положением нарушается принцип добровольности. Органы государственной власти и органы МСУ не могут быть участниками общественных объединений, а поскольку собственниками помещений в многоквартирном доме могут быть государство и органы МСУ, тогда следует внести изменения в Федеральный закон "Об общественных объединениях" о том, что не только граждане имеют право на объединение. Важным является вопрос: на основании какого документа должен строить работу такой орган управления, как общее собрание? Законом установлено, что орган общественной самодеятельности строит работу на основании устава. Данное положение в отношении общего собрания в ЖК РФ отсутствует, и практика тому подтверждение, общие собрания работают без уставов. Однако ч. 2 ст. 135 почему-то устанавливает принятие общим собранием устава ТСЖ. Наверное, законодатель допустил ошибку, подразумевая, что устав должен приниматься общим собранием членов ТСЖ. Возможен такой вариант, если общее собрание собственников помещений многоквартирного дома - это общественное объединение собственников, а поскольку решение общего собрания является обязательным для всех собственников многоквартирного дома, в том числе и для членов ТСЖ, то в устав товарищества необходимо вводить общее собрание собственников помещений многоквартирного дома, организовывать его, проводить, хранить протоколы, делать из них выписки и т. д. (Это при условии, что организовано ТСЖ. А если нет?) Решения общего собрания, принятые в установленном ЖК РФ порядке и отнесенные к его компетенции, обязательны для всех собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе и для тех, кто не участвовал в голосовании. В судебном порядке может быть обжаловано решение, принятое с нарушением требований ЖК РФ. Право обжаловать решения имеет только тот, кто не участвовал в собрании или голосовал против и чьи права и законные интересы затронуты таким решением. Иск о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникшим из жилищных правоотношений (ч. 1 ст. 22 ГПК РФ), может быть подан в суд по месту жительства истца (ч. 6 ст. 29 ГПК РФ) либо по месту жительства ответчика (ст. 28 ГПК РФ). Вопрос здесь в том, кто выступит в роли ответчика по делу. Закон не предполагает, что общее собрание должно быть зарегистрировано в качестве юридического лица. Ведь только "в случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом" <3>. Отсюда следует, что закон наделяет правом обращения в суд, а реальная возможность воспользоваться этим правом представляется весьма сомнительной. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930 (в ред. от 2 февраля 2006 г.).
Отношения управления жилищным фондом, если созданы органы самоуправления, должны относиться к гражданско-правовому регулированию, тем более что одним из основных принципов, закрепленных в ст. 1 ЖК РФ, является принцип равенства участников жилищных отношений. Однако ЖК РФ предусматривает, что решения по вопросам, выносимым на собрание, обязательны для всех собственников помещений. Не надо забывать, что мы имеем дело со специфической общей долевой собственностью, которая мало подпадает под регулирование ГК РФ. Принуждение меньшинства к выполнению решения большинства возможно только в корпоративном объединении, где все его участники добровольно выразили свое согласие на это (это в полной мере относится к ТСЖ). Разница между объединением, основанным на членстве, и объединением, не основанным на членстве в нем, состоит в том, что в первом его члены должны подчиняться внутренней дисциплине объединения, во втором - нет. Пробелом в законодательстве является получение собственниками помещений информации, необходимой для организации и проведения общего собрания. А это, в свою очередь, необходимо для правильного оформления принятых решений, подсчета голосов и т. д. Наверное, вряд ли возможны случаи, чтобы ЕИРЦ или паспортный стол по заявке одного из собственников помещений многоквартирного дома бесплатно, сразу и добровольно дали информацию о собственниках помещений многоквартирного дома и факте их проживания в нем, а без этого подготовить полный лист регистрации собственников, которые будут присутствовать на общем собрании, практически невозможно. Законом установлена правомерность одновременного использования обеих - очной и заочной - форм проведения общего собрания собственников помещений многоквартирного дома (собрание или заочное голосование, ч. 5 ст. 45 ЖК РФ). В принципе это возможно. Но с учетом финансовых затрат, времени и усилий для одновременного копирования и раздачи повестки дня и проектов решений всем собственникам помещений многоквартирного дома, затем сбора, подсчета голосов, доведения до каждого собственника результатов голосования - найдет ли это широкое применение на практике. Особенно беспокоит возможность подделки протокола решения общего собрания о выборе способа управления домом в заочной форме. Хотя и проведение общего собрания имеет свои недостатки, один из которых - невозможность одновременного присутствия всех собственников помещений в конкретном месте и в определенное время в силу ряда объективных причин. Понятно, что принципиальные вопросы существования жилого дома нужно обсуждать в присутствии большинства собственников, выслушивать мнения, аргументы сторонников и противников по каждому рассматриваемому вопросу и только после этого принимать взвешенные решения. Необходимое обеспечение органами государственной власти гарантий соблюдения прав собственников подразумевает создание условий, чтобы общее собрание проводилось надлежащим образом, в том числе с участием надлежащих лиц и с правильным подсчетом голосов. К компетенции общего собрания относятся важнейшие решения, затрагивающие права и обязанности собственников помещений в многоквартирном доме (ч. 2 ст. 44 ЖК РФ), к ним относится принятие решений: о реконструкции многоквартирного дома (в том числе с его расширением или надстройкой), строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонте общего имущества в многоквартирном доме; о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений пользований им; о передаче в пользование общего имущества в многоквартирном доме; выбор способа управления многоквартирным домом; другие вопросы, отнесенные ЖК РФ к компетенции общего собрания. Данные изъявления общей воли частных лиц получили наименование корпоративных актов. К таким актам относятся решения общих собраний участников корпоративных образований, обладающих статусом юридического лица <4>. -------------------------------- <4> Гражданское право. Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 3-е изд. Т. 1. М., 2004. С. 432.
К актам, принимаемым общим собранием, в соответствии с ЖК РФ можно отнести: протокол общего собрания; решения по вопросам, поставленным на голосование, в виде протокола. Их разграничение проведено в п. 6 ст. 46 ЖК РФ. Если протокол общего собрания ведется непосредственно на собрании, то решение должно быть доведено до собственников помещений многоквартирного дома не позднее чем через 10 дней со дня принятия данного решения. Не лишним будет напомнить, что существует ГОСТ Р 51141-98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения", утвержденный Постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. N 28 и введенный в действие с 1 января 1999 г., в котором протокол заседания определен как документ, содержащий последовательную запись обсуждения вопросов и принятия решений на заседании коллегиальных органов, собраниях, совещаниях, переговорах. В соответствии с Законом РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-1 "О стандартизации" (ст. 7) требования, устанавливаемые государственными стандартами для обеспечения технической и информационной совместимости, являются обязательными для соблюдения государственными органами управления и субъектами хозяйственной деятельности. Решения общего собрания принимаются: с согласия всех собственников помещений многоквартирного дома (единогласно), п. 3 ст. 36 ЖК РФ; большинством голосов от общего числа голосов принимавших участие в данном собрании; большинством голосов не менее 2/3 от общего числа голосов принимавших участие в данном собрании. При этом правомочность собрания устанавливается, если в нем приняли участие собственники или их представители, обладающие более чем 50% голосов от общего числа голосов. Жилищный кодекс РФ (ст. 45) указывает на то, что общее собрание может быть созвано по инициативе одного из собственников, наверное, правильнее было бы указать и "нескольких собственников" (инициативной группы). Согласно ЖК РФ общее собрание вправе устанавливать: сроки и порядок проведения годового общего собрания; порядок уведомления о принятых решениях; место или адрес хранения протоколов и решений; порядок оформления протоколов; порядок доведения решений и итогов голосования до сведения собственников помещений; способ направления сообщения о проведении собрания; порядок подсчета голосов и т. д. Мировой опыт показывает, что самоуправление в жилищной сфере успешно развивается там, где существует мощная гражданская инициатива. В отсутствие таковой для формирования органов самоуправления, в данном случае общих собраний собственников жилья в многоквартирных домах, необходимо движущее и организующее звено. Необходимо информирование населения по вопросам законодательства в сфере управления многоквартирными домами. В рамках этого проекта необходимо разворачивать работу консультационных пунктов, а также издание серий сборников по вопросам самоуправления. На практике эти вопросы решаются необоснованно медленно и инертно. В заключение хотелось бы отметить: от того, как на практике будут решены рассмотренные в статье и многие другие вопросы, относящиеся к правовому статусу общего собрания собственников помещений в многоквартирных домах как органа самоуправления, и будет зависеть, получит ли самоуправление в жилищной сфере успешное развитие.
------------------------------------------------------------------
Название документа