Принципы приватизации жилых помещений в Российской Федерации
(Свердлык Г. А.) ("Жилищное право", 2007, N 9) Текст документаПРИНЦИПЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г. А. СВЕРДЛЫК
Свердлык Г. А., доктор юридических наук, профессор, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы.
Приватизация жилых помещений сама по себе рассматривалась в специальных исследованиях, ряде учебников по жилищному праву и периодической печати. Мы считаем возможным и необходимым изучить эту проблему под углом зрения принципов приватизации жилых помещений. Изучение проблемы в таком ракурсе необходимо не только потому, что с этих позиций она еще никем не рассматривалась, но и потому, что принципы приватизации жилых помещений выражают в концентрированном виде самую суть приватизации жилых помещений. Исследование проблемы принципов приватизации жилых помещений в названном ключе предполагает изучение во взаимосвязи общих проблем жилищного права, его принципов и приватизации жилых помещений: понятия, классификацию и систему принципов приватизации жилых помещений; принципы приватизации жилых помещений как элементы системы; проблему функций и принципов приватизации жилых помещений. Выполнение исследования принципов приватизации жилых помещений в изложенной плоскости позволит, на наш взгляд, раскрыть характеризуемую проблему, с одной стороны, комплексно, во взаимосвязи с рядом других взаимосвязанных с ней проблем, а с другой - более детально, согласно собственному бытию этой проблематики.
1. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ЖИЛИЩНОГО ПРАВА И ЕГО ПРИНЦИПОВ
В целях полного и всестороннего исследования основных проблем жилищного права, принципов приватизации жилых помещений, равно как и ряда иных проблем, связанных с исследуемыми, нам представляется методологически правильным и необходимым первоначально выявить юридическую природу самого жилищного права. Следует подчеркнуть, что науке как советского, так и современного российского права термины "юридическая природа", "правовая природа" или просто "природа" чего-либо - права, правоотношений, конкретного правового института (имеет ли он обычный или комплексный характер), подотрасли права или комплексной отрасли права - известны довольно давно. Но, несмотря на их широкое использование, до сих пор они оказались формально неопределенными. Этими категориями ученые-правоведы, как правило, оперируют при попытке раскрыть правовые особенности чего-либо: отраслевых, родовых или видовых подразделений системы или структуры права. Их используют при обосновании тех или иных юридических конструкций, построений, концепций и т. п. Отдельные исследователи в поисках подобных конструкций и построений, не находя, а также не раскрывая их сущности, обозначают эти явления термином "юридическая природа". Так, Б. Б. Эбзеев, пытаясь разобраться в том, что собой представляет гражданский оборот, обосновывает понятие его, ведет речь об объектах гражданского оборота, их правовом режиме, а также проводит отграничение гражданского оборота от оборота делового. Разнородные и разнообразные понятия "вещественный" и "субъектный состав" наделяются автором категорией юридической природы гражданского оборота, что едва ли можно признать правильным <1>. -------------------------------- <1> См.: Эбзеев Б. Б. Гражданский оборот: понятие и юридическая природа // Государство и право. 1999. N 2. С. 32 - 38.
Оперируя названной категорией, автор, на наш взгляд, ни на йоту не продвинулся вперед в раскрытии сущности юридической природы гражданского оборота и обнаружил полное непонимание того, что должно вкладываться в содержание этого понятия. Имея в виду исключительную сложность и неразработанность указанной категории, в контексте этой работы под юридической природой жилищного права мы понимаем такие фундаментальные положения, которые могут стать основой определения того, что собой представляет жилищное право, как оно проявляется в принципах приватизации жилых помещений, каковы их внутренняя структура и место в системе российского права. Проблема сущности и места жилищного права в общей системе права с исторических позиций обсуждается юристами постоянно. При исследовании этих проблем именно с указанных исторических подходов можно обнаружить, что представители науки советского гражданского и жилищного права оставили хорошее наследие, высказывая, однако, по рассматриваемой проблематике далеко не всегда однозначные мнения. Так, по названной проблеме одна группа ученых-юристов считает, что жилищное право является институтом гражданского права <2>. -------------------------------- <2> См.: Басин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата: Изд-во КазГУ, 1963. С. 21; Белякова А. М., Комаров В. К., Корнеев С. М. Жилищные права граждан в СССР: Рецензия на книгу В. Ф. Чигира "Советское жилищное право" // Советское государство и право. 1965. N 12. С. 136; Потюков А. Г. Жилищное право. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1973. С. 8.
Данная точка зрения высказана названными учеными до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. Впоследствии, т. е. уже после принятия указанных Основ жилищного законодательства, такой же позиции придерживались и некоторые другие ученые. Например, В. Ф. Яковлев считает, что жилищное право "по режиму регулирования основных охватываемых им отношений (по обеспечению жильем и пользованию гражданами жилыми помещениями) должно быть квалифицировано в качестве института гражданского права" <3>. Это утверждение не продвигает, на наш взгляд, исследование внутренней структуры отрасли права вперед и ее дифференциации на институты и подотрасли. Если с помощью предмета правового регулирования и таких черт метода гражданско-правового регулирования, как дозволительность и правонаделение, одни исследователи пытались отграничить гражданское право от уголовного или административного <4>, то другие ученые <5> справедливо предостерегали о том, что нельзя придавать указанным чертам метода лишь гражданско-правовой характер, ибо "правонаделение имеет место при всяком правовом регулировании, в рамках какой бы отрасли это регулирование ни осуществлялось. Обладание же правами соприкасалось с наделением способностью иметь обязанности, поскольку категория социальной свободы не в связи с категорией социального долга утрачивает свой смысл и определенность" <6>. -------------------------------- <3> Яковлев В. Ф. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и режим правового регулирования жилищных отношений // Основы советского жилищного законодательства: Межвуз. сборник научных трудов. Свердловск: Изд-во УрГУ, 1981. С. 45. <4> См.: Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: Учебное пособие. Свердловск, 1972. С. 70 и след. <5> См.: Толстой Ю. К. Метод правового регулирования и его исследователи // Правоведение. 1973. N 6. С. 114. <6> Красавчиков О. А. Понятие советского гражданского права // Советское гражданское право. Свердловск, 1976. Вып. 1. С. 20.
Слабость концепции В. Ф. Яковлева, да, по существу, и непригодность ее в том и состоит, что из его суждений неясно, как он понимает режим правового регулирования, а исследование черт гражданско-правового метода ведет с абстрактных общеотраслевых позиций и не делает попытки обнаружения или проявления черт метода на уровне таких структурных подразделений системы гражданского права, как подотрасли и правовые институты, умаляя роль и своеобразие общественных отношений, опосредуемых нормами указанных структурных подразделений гражданского права. Известно, однако, что регулирование своеобразных общественных отношений нормами таких, например, институтов, как обязательства из причинения вреда, а также неосновательного обогащения и некоторых других осуществляется не способом "дозволительности, а его антиподом, т. е. запретительности, об этом мы уже писали в иной связи" <7>. -------------------------------- <7> См.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права; Дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 120.
Регулируемые гражданским правом общественные отношения довольно разнообразны и неоднородны по содержанию. Отношения, образующие предмет некоторых институтов и подотраслей гражданского права, составляют только определенную их часть, т. е. они являются подсистемой системы гражданско-правовых общественных отношений в целом. Если исследовать жилищное право с позиций его собственной структуры, то нельзя оставить незамеченными те высказанные в науке мнения, согласно которым жилищному праву присущи собственные правовые институты. Исследуя сущность жилищного права с позиций воплощения в нем принципов, полагаем, что в жилищном праве следует выделять не только собственно жилищно-правовые институты, которые представляют собой группы норм, регулирующих порядок предоставления жилых помещений, институт договора найма жилых помещений в домах государственных и общественных жилищных фондов и др., но и институты, нормы которых регулируют государственно-административные и финансово-правовые отношения, примыкающие к собственно жилищным и тесно связанные с ними <8>. -------------------------------- <8> См.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права; Дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 280 и след. О наличии собственных правовых институтов в структуре жилищного права ведет речь и П. С. Никитюк (см.: Никитюк П. С. Жилищное право. Кишинев, 1985. С. 40 и след.).
Отдельные ученые, соглашаясь с тем положением, согласно которому жилищное право выступает частью гражданского права, трактуют его вместе с тем как понимаемое в традиционно узком смысле. При этом поясняется, что его содержательную часть составляет совокупность норм гражданско-правового характера, регулирующих отношения по пользованию жилыми помещениями и проживанию в них. Эти отношения считаются ядром жилищных отношений <9>. Суждения, весьма сходные с приведенными, высказывались и ранее. Так, В. И. Литовкин, признавая жилищное право "составной частью гражданского права" <10>, полагает, что его содержание составляют "специальные нормы гражданского права, регламентирующие владение и пользование чужим жильем" <11>. -------------------------------- <9> См.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1977. С. 10. <10> Литовкин В. Н. Жилищное право, жилищное законодательство - соотношение с гражданским правом // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М., 1995. С. 64. <11> Литовкин В. Н. Там же.
Общность подходов в понимании жилищного права П. И. Седугиным и В. Н. Литовкиным в том и состоит, что оба они не только голословно заявляют, что жилищное право - часть права гражданского, но и не пытаются объяснить, что это за часть, а точнее говоря, каково содержание этой части. Анализ же этой содержательной части позволяет сделать вывод, что П. И. Седугину и В. Н. Литовкину недостает самой малости - решительно заявить о том, что с учетом как ранее приведенной кодификации жилищного законодательства, так и относительно недавно осуществленной кодификации законодательства гражданского жилищное право представляет собой гражданско-правовой институт. Ближе всего к такому выводу подошел П. И. Седугин <12>, который хотя и не делает его прямо, но солидаризируется с В. Ф. Яковлевым, утверждающим уже после кардинального обновления и кодификации жилищного законодательства, что жилищное право - институт гражданского права <13>. -------------------------------- <12> См.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1977. С. 10. Автор имел в виду кардинальное обновление и кодификацию жилищного законодательства, которые осуществлялись в девяностые годы прошлого столетия, после принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. Мы считаем необходимым обратить на это внимание, поскольку с принятием ныне действующего Жилищного кодекса РФ проведено еще более кардинальное обновление жилищного законодательства и его кодификация. Мы не касаемся здесь вопроса, насколько качественно это сделано. <13> См.: Яковлев В. Ф. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и режим правового регулирования жилищных отношений // Основы советского жилищного законодательства: Межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск: Изд-во УрГУ, 1981. С. 45.
В подходе к квалификации жилищного права в качестве гражданско-правового института П. И. Седугин и В. Н. Литовкин проявляют некоторую осторожность лишь постольку, поскольку эта позиция не может претендовать на оригинальность, да она и далеко не нова. Обращение к истории науки гражданского и жилищного права позволяет напомнить: в семидесятые годы прошлого столетия ряд ученых полагали, что жилищное право является институтом права гражданского. В тот период, когда эта концепция выдвигалась, видимо, она имела право на существование, поскольку нормы гражданского права регулировали отношения по найму жилых помещений. Однако жилищное право, базирующееся на жилищном законодательстве, разрослось до объема, состоящего из собственных правовых институтов. Отсюда едва ли было бы правильным оставаться на позиции, согласно которой жилищное право - институт права гражданского. В научной литературе шестидесятых годов прошлого века высказывалось мнение о том, что жилищное право представляет собой комплексный правовой институт <14>. Это мнение обосновывалось тем положением, согласно которому административно-правовые и гражданско-правовые нормы, входящие в этот институт, регулируют административные и гражданские отношения. Это мнение как будто бы никем не разделялось в правовой науке. Однако позиция И. Л. Брауде была подвергнута критике. Отдельные ученые полагали, в частности, что поскольку такие комплексные институты не имеют единого предмета и соответствующего им метода правового регулирования, их нельзя расположить в объективно существующей системе советского права, построенной по указанным двум классификационным признакам <15>. Представляется, что такая критика не может быть признана конструктивной. Мнение Ю. Г. Басина и В. Ф. Чигира о том, что комплексный жилищно-правовой институт нельзя расположить в системе права, еще не свидетельствует о его отсутствии. Правомерно поставить вопрос: если комплексные правовые институты нельзя расположить в системе права, то имеют ли они право на существование? Представляется, что наличие комплексных институтов права вообще и комплексных жилищно-правовых институтов в частности - факт объективной реальности. Представители общей теории права утверждают, что "комплексные институты являются одной из форм взаимодействия между отраслями права... для комплексного института характерно, что связь между отраслями затрагивает самое содержание правоотношений, содержание прав и обязанностей субъектов" <16>. -------------------------------- <14> См.: Брауде И. Л. Некоторые вопросы системы советского права // Учен. зап. ВИЮН. 1955. Вып. 4. С. 21. <15> См.: Басин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 19 - 22; Чигир В. Ф. Советское жилищное право. Минск, 1968. С. 24. <16> Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. Вып. 1. С. 231.
Опыт свидетельствует, что дальнейшее развитие правовых исследований о системе и структуре права позволило с общеправовых позиций найти место в системе права названным правовым институтам. Так, С. С. Алексеев утверждает, что "комплексные институты являются специфическими, вторичными правовыми образованиями, выражающими известное удвоение нормативного материала... Как и удвоение структуры права на других ее уровнях, формирование комплексных институтов связано с множественностью черт юридического своеобразия подразделения правовой системы, а также множественностью системообразующих факторов" <17>. -------------------------------- <17> См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 156.
Итак, идея существования жилищного права в виде комплексного правового института, справедливая сама по себе, не была в свое время воспринята и должным образом оценена цивилистической и иной юридической общественностью. В связи с появлением многих других концепций эта идея была отодвинута на второй, если не на более отдаленный план и предана забвению. Она, очевидно, займет свое место в истории цивилистической мысли, но утверждение о том, что жилищное право представляет собой комплексный правовой институт, и с позиций современности, мягко говоря, не соответствовало бы действительности. Это соображение подтверждается всем ходом дальнейшего исследования и изложения материала. Другая группа ученых полагают, что жилищное право является подотраслью гражданского права. Следует отметить, что с позиций общей теории права наиболее основательное суждение о подотраслях права вообще высказал С. С. Алексеев. По его мнению, в развитых отраслях права институты нередко перерастают в укрупненные подразделения - подотрасли. Последние представляют собой такие обширные общности отраслевых институтов, в которых обособляется "своя" общая часть. Нередко крупные отрасли права (например, гражданское право) выступают в современных условиях в виде соединения общей части и группы подотраслей <18>. -------------------------------- <18> См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций (в 2 т.). Свердловск: СЮИ, 1973. Т. 1. С. 140. На важность выделения подотраслей права как существенных структурных его подразделений ранее указывал О. С. Иоффе (см.: Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права) // Ученые записки ВНИИСЗ. 1968. Вып. 14. С. 50).
А. С. Пиголкин с общетеоретических позиций тоже подчеркивает, что жилищное право выделяется в качестве подотрасли более крупной и сложной по составу отрасли права - гражданского права <19>. Действительно, в гражданском праве многие цивилисты выделяют такие его подотрасли, как право собственности, обязательственное право, право интеллектуальной собственности и др. -------------------------------- <19> См.: Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А. С. Пиголкина. М., 1995. С. 184.
Некоторые ученые, анализируя ряд крупных проблем науки гражданского права, как бы попутно замечали, что в структуре гражданского права можно выделить такую подотрасль, как жилищное право <20>. Солидаризируются с этим взглядом, хотя и поддерживают его с иных позиций, и другие ученые. Так, изучая структуру и содержание Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а также стремясь выявить то, что составляет предмет правового регулирования названных Основ, О. А. Красавчиков пришел к выводу, согласно которому основную массу норм этого правового акта образуют нормы гражданского права. Следовательно, и Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик представляют собой основы особого вида - подотраслевые <21>. -------------------------------- <20> См.: Халфина Р. О. Советская наука гражданского права // Советское государство и право. 1968. N 7. С. 184. <21> Красавчиков О. А. Основы жилищного законодательства: предмет регулирования и юридическая природа // Основы советского жилищного законодательства. Межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск: Изд-во УрГУ, 1981. С. 16.
Самостоятельный вывод (хотя и аналогичный с заключением О. А. Красавчикова) о том, что жилищное право является подотраслью гражданского права, поддерживали ранее и мы, исследуя проблему принципов жилищного права. Вывод обосновывался тем, что если подотрасль права представляет собой отдельную ветвь, разросшуюся по содержанию соответствующей отрасли права, то "современное жилищное законодательство "переросло" рамки законодательства, составляющего содержание института жилищного найма. Оно значительно емче по объему, глубже по содержанию и значимее по сфере регулируемых отношений, поэтому в комплексе нынешнее жилищное законодательство представляет собой подотраслевое законодательство, а жилищное право - подотрасль гражданского права" <22>. -------------------------------- <22> Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права. Красноярск: Изд-во Красноярского университета, 1985. С. 122.
Действительно, при регулировании жилищных отношений раньше, да и сейчас применяется значительное количество норм гражданского права. При этом многие из них имеют общий, определяющий характер, например: положения гражданского права об обязательствах, о сделках, защите права собственности, ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, исковой давности и др.; без них нельзя обойтись при регулировании жилищных отношений. В советском гражданском законодательстве также были заложены основные положения по владению, пользованию и распоряжению гражданами принадлежащими им на праве собственности жилищами, которые нашли свое дальнейшее развитие и в Основах жилищного законодательства, и в жилищных кодексах союзных республик. Гражданско-правовой характер носят и те нормы жилищного законодательства, которые регулируют отношения, связанные с заключением, изменением и расторжением современных договоров социального найма и поднайма жилых помещений, мены жилищ и др. В современных условиях значение норм ныне действующего гражданского права в регулировании жилищных отношений существенно повышается в связи с возможностью приобретения квартир в домах государственного и муниципального жилищного фонда в собственность граждан. В соответствии с Законом Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" граждане, ставшие собственниками квартир, вправе распоряжаться ими по своему усмотрению: завещать, продавать, сдавать в аренду, совершать иные сделки, отношения по которым регулируются нормами гражданского права <23>. С учетом изложенного не совсем верной является позиция П. И. Седугина о приоритете жилищного законодательства перед советским гражданским законодательством, которому автор отвел лишь дополнительную роль в регулировании жилищных отношений <24>. -------------------------------- <23> Следует отметить, что современное гражданское право регулирует в основном отношения собственности на жилые помещения (гл. 18 ГК РФ) и отношения по найму жилых помещений (гл. 35 ГК РФ), в которых наймодателем выступает собственник жилого помещения или управомоченное им лицо. Такой наем в отличие от социального найма называется некоторыми учеными коммерческим (см., например: Крашенинников П. В. Наем жилого помещения // Гражданский кодекс РФ. Ч. 2. Текст. Комментарий. Алфавитно-предметный указатель / Под ред. А. К. Маковского, С. А. Хохлова / Международный центр финансово-экономического развития. М., 1996. С. 350 и след.; Его же. Вступительная статья к сборнику "Жилищное законодательство". М.: Парк, 1996. С. 32). Если не забывать, что термин "коммерческий наем", как и любой иной термин, носит условный характер, то с наименованием его таковым можно согласиться. <24> См.: Седугин П. И. Право на жилище в СССР. М.: Юрид. лит., 1983. С. 42. Справедливости ради следует отметить, что, хотя П. И. Седугин вел речь о дополнительной роли так называемого советского гражданского права применительно к праву жилищному в регулировании жилищных отношений, на современном этапе перехода к рыночным отношениям в жилищной сфере и в связи с принятием ныне действующего ГК РФ проблемы взаимодействия норм жилищного и гражданского права не снимаются с повестки дня.
По нашему мнению, в перспективе развитие жилищного права будет идти по пути все большего взаимодействия его с нормами гражданско-правового характера и ограничения сферы действия норм административного права, которые будут регулировать лишь незначительную группу жилищных отношений, например, связанную с обеспечением жильем по договору социального найма отдельных категорий граждан <25>. -------------------------------- <25> Действующий ЖК РФ установил весьма узкую область применения к жилищным отношениям иного законодательства. В частности, иное законодательство применяется лишь к жилищным отношениям, связанным с: а) ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений; б) использованием инженерного оборудования; в) предоставлением коммунальных услуг; г) внесением платы за коммунальные услуги и т. п. Применительно к такой позиции ЖК РФ можно высказать следующие соображения; во-первых, в качестве приведенных выше жилищных отношений фигурируют лишь такие, к которым могут быть применены лишь нормы гражданского законодательства, а во-вторых, вызывает удовлетворение то, что приведенный перечень жилищных отношений не является исчерпывающим.
В соответствии с первоначальной редакцией ст. 9 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" порядок предоставления жилья на условиях договора социального найма сохраняется для инвалидов, ветеранов войны, инвалидов труда и детства, семей погибших при исполнении государственных обязанностей и семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума. В настоящее время основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма, равно как и правовой режим социального найма жилого помещения, регулируются гл. 7 и 8 действующего Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ). Возвращаясь к поставленному ранее самостоятельному вопросу, мы все же должны определить свое отношение к нему. В этой связи следует отметить, что трудно спорить с такими классиками цивилистики, как С. С. Алексеев, О. А. Красавчиков и Р. О. Халфина, однако хотелось бы осторожно заметить, что их суждения, согласно которым жилищное право - подотрасль права гражданского, высказанные в шестидесятые и семидесятые годы прошлого столетия, видимо, были справедливы. Вместе с тем следует отметить, что никому еще ни с общетеоретических, ни с гражданско-правовых позиций не удалось доказать, какой механизм перерастания правовых (гражданско-правовых) институтов в подотрасли права и каков должен быть вес той "критической массы законодательства", чтобы полагать завершенным указанное перерастание. С учетом этого, а главное, и с позиций современных реалий, мы не можем согласиться с тем, что современное жилищное право является подотраслью права гражданского. Если весьма условно исходить из количества нормативных жилищно-правовых актов, то есть все основания полагать, что в этом смысле жилищное право "переросло" любую подотрасль гражданского права и весьма серьезно может конкурировать с самим гражданским правом <26>. -------------------------------- <26> Только за последние годы кроме Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и Государственной целевой программы "Жилище" правовому регулированию жилищных отношений и приватизации жилья посвящен ряд Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ и свыше 50 федеральных законодательных и иных правовых актов (см.: Указ Президента РФ "О новом этапе реализации Государственной целевой программы "Жилище" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 14. Ст. 1431). Особая роль в этой сфере принадлежит локальному нормотворчеству, которое весьма объемно. Так, только Правительство Москвы, различные департаменты и управления Москвы приняли в последние годы десятки нормативных актов, регулирующих отношения по реформированию жилищной сферы (см., например: Жилищная реформа в г. Москве: Сборник нормативных документов. Вып. 1-32. М., 1994 - 2001).
Третья группа ученых трактуют жилищное право как самостоятельную отрасль системы права. Наиболее решительно этот взгляд отстаивал П. С. Никитюк. Он еще в 1977 г. высказал предположение о том, что жилищное право может стать самостоятельной отраслью права лишь тогда, когда будут органичные кодификационные нормативные акты типа Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и республиканские жилищные кодексы <27>. С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а также жилищных кодексов союзных республик жилищное право, как утверждает П. С. Никитюк, становится самостоятельной отраслью права <28>. На наш взгляд, вывод о том, что жилищное право является самостоятельной отраслью права, сделанный П. С. Никитюком только лишь на основе наличия специальных законов - Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и жилищных кодексов союзных республик, едва ли может быть признан достоверным. Во-первых, сам по себе факт принятия Основ того или иного законодательства еще не является критерием для выделения той или иной отрасли права. Существовали в Союзе ССР Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о начальном образовании, а в Российской Федерации имеются, например, Основы законодательства РФ о нотариате, но никто не пытался и не пытается обосновать появление соответствующих отраслей права по факту наличия указанных Основ. Очевидно, Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и жилищные кодексы союзных республик не создают для жилищного права единого предмета правового регулирования и не изменяют характер жилищных правоотношений. Во-вторых, мнение о возможности выделения самостоятельной отрасли права при наличии Основ советского или российского законодательства не соответствует положениям общей теории права, согласно которым одним из главных критериев, используемых для деления права на отрасли, является предмет правового регулирования <29>, то есть совокупность однородных общественных отношений, которые подвергаются правовому регулированию. Анализ исследуемой проблемы с данных позиций не дает нам веских оснований для утверждения о наличии самостоятельной отрасли права - жилищного права. Как гражданскому, так и жилищному праву свойственен один и тот же предмет правового регулирования, а именно имущественные отношения, складывающиеся по поводу объектов, которым присущи товарно-денежные свойства. В рассматриваемом нами аспекте - это жилые дома, квартиры в домах государственного и общественного жилищного фонда и иные жилые помещения <30>. -------------------------------- <27> См.: Никитюк П. С. Жилищное право Молдавской ССР. Кишинев, 1977. С. 19 - 22. <28> См.: Никитюк П. С. Жилищное право. Кишинев, 1985. С. 37 - 40. <29> См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. Вып. 1. С. 216 - 218; Он же. Проблемы теории права: Курс лекций (в 2 т.). Т. 1. Свердловск, 1972. С. 135 - 136: Теория государства и права / Отв. ред. А. И. Королев, Л. С. Явич. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1987. С. 400; Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Госюриздат, 1961. С. 14; Он же. Предмет советского социалистического гражданского права. Свердловск, 1959. С. 252 и след. <30> Весьма значимо, что действующий ЖК РФ не только определил, что признается жилым домом и квартирой, но также перечислил виды жилых помещений и установил их назначение и пределы использования (см. ст. 15 - 17).
Помимо предмета правового регулирования, в общей теории права было признано необходимым выделить для этих целей дополнительный критерий - метод правового регулирования <31>, представляющий собой совокупность юридических свойств, способов и приемов воздействия со стороны государства на регулируемые общественные отношения. Исследование структуры и содержания норм гражданского и жилищного права показывает, что метод правового регулирования ими определенных общественных отношений не имеет существенных различий. Так, порядок установления прав и обязанностей участников отношений, регулируемых названными нормами, вытекает из законов и договоров. В жилищном праве это договоры купли-продажи жилых помещений, коммерческого найма, поднайма, обмена жилых помещений и т. п. -------------------------------- <31> См.: Мешера В. Ф. О делении советского права на отрасли // Советское государство и право. 1957. N 3. С. 96 - 97; Алексеев С. С. Предмет советского социалистического гражданского права. Свердловск, 1959. С. 252.
В цивилистической литературе высказывалась точка зрения о том, что отдельные жилищные отношения возникают не только из договоров, но и из членства в жилищно-строительных кооперативах <32>. Если весьма условно согласиться с такой позицией, необходимо все же отметить, что в самой основе членства граждан в жилищном или жилищно-строительном кооперативе, по существу, тоже лежит договор в виде заявления гражданина о приеме в ЖК или ЖСК для получения конкретного жилого помещения (указывается размер, вид и адрес жилища) и принятого по решению общего собрания о зачислении гражданина в члены кооператива и выделении ему соответствующей жилой площади. -------------------------------- <32> См.: Касаткина Т. В. Три аспекта конституционного права на жилище // Основы советского жилищного права; Межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск: Изд-во УрГУ, 1981. С. 64. Действующий ЖК РФ среди оснований возникновения жилищных прав и обязанностей содержит указание на членство граждан в жилищных или жилищно-строительных кооперативах.
Если рассматривать метод правового регулирования гражданского и жилищного права с позиций степени автономности субъектов при возникновении их прав и обязанностей, то следует отметить: в жилищном законодательстве права и обязанности субъектов иногда более исчерпывающе определены в правовых нормах по сравнению с гражданским правом, где субъекты имеют больше самостоятельности и инициативы в определении содержания их прав и обязанностей. Соответствующие возможности содержатся и в жилищном праве (при обмене жилищ, сдаче их внаем либо поднаем и т. п.), но круг их уже, чем в гражданском праве. Наконец, исследование метода правового регулирования гражданского и жилищного права по способу и средствам защиты прав и обязанностей субъектов показывает, что в гражданском и жилищном праве основным способом обеспечения исполнения юридических обязанностей является исковой, судебный порядок, а средством - гражданско-правовые меры воздействия. Веских оснований для утверждения о наличии в жилищном праве самостоятельных, существенно отличающихся от гражданского права предмета и метода правового регулирования не имеется. Соответственно уже на этом основании жилищное право не может быть выделено в самостоятельную отрасль права. Можно, очевидно, лишь говорить об относительной обособленности жилищного права как обладающего своеобразным содержанием и имеющего специфические объекты, а также некоторые лишь ему присущие принципы. Четвертая группа ученых полагают, что жилищное право представляет собой часть гражданского права. Первым в правовой науке этот взгляд высказал И. Л. Брауде. Так, еще в шестидесятые годы прошлого столетия он писал: "...то, что у нас называют жилищным правом, есть часть гражданского права" <33>. Без учета этого мнения, то есть как бы впервые, о том, что жилищное право представляет собой часть гражданского права, сообщает научному миру и П. В. Рамзаев <34>. Были ли у названных ученых основания для подобных утверждений и что дают науке такие утверждения? Прежде всего следует отметить, что это не результат каких-либо научных изысканий, а именно утверждения или заявления, которые, выражаясь современным языком, носят не научный, а, скорее всего, популистский характер. Им не присущи какие-либо концептуальные основы, они ничего не дают с точки зрения уяснения юридической природы жилищного права и его сущности. И, наконец, частью гражданского права являются как любая подотрасль, скажем, договорного или обязательственного права, так и той или иной институт его и даже отдельно взятая гражданско-правовая норма, входящая в состав того или иного института. Утверждение о том, что жилищное право является частью гражданского права, правильное и даже очевидное само по себе, не продвигает читателя вперед ни в вопросе о юридической природе этого феномена, ни о его сущности. -------------------------------- <33> Аскназий С. И., Брауде И. Л., Пергамент А. И. Жилищное право. М., 1956. С. 14. Следует отметить, что взгляды И. Л. Брауде на юридическую природу жилищного права менялись. Он, как отмечалось ранее, квалифицировал жилищное право как комплексный жилищно-правовой институт. <34> См.: Рамзаев П. В. О месте жилищного права в системе советского права // Цивилистические проблемы правового статуса личности в социалистическом обществе. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1982. С. 4.
И, наконец, пятая группа ученых считают, что жилищное право - комплексная отрасль права. Это мнение было высказано еще в пятидесятые годы прошлого столетия. Так, В. К. Райхер, глубоко обосновавший страховое право в качестве комплексной отрасли права, как бы попутно утверждал, что и жилищное право является комплексной отраслью права <35>. -------------------------------- <35> См.: Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 188.
Комплексные отрасли права, как полагал их основоположник В. К. Райхер, будучи разнородными по своему нормативному содержанию, имеют известное предметное единство. "Такая область права, - указывает В. К. Райхер, - с одной стороны, состоит из элементов, относящихся к различным предметам правового регулирования, к различным отраслям права (гражданскому праву, административному праву и т. д.), и в этом смысле имеет слаженный, комплексный характер. Но, с другой стороны, такая область права обладает единством уже в другом аспекте взятого, по другому признаку очерченного предмета правового регулирования и в этом смысле является внутренне единой, несмотря на всю свою комплексность структуры, отраслью права" <36>. -------------------------------- <36> Райхер В. К. Указ. соч. С. 190.
Идея существования комплексных отраслей права с теми или иными модификациями многие годы поддерживалась в юридической науке рядом ее видных представителей <37>. -------------------------------- <37> См., например: Мешера В. Ф. О делении советского права на отрасли // Советское государство и право. 1957. С. 96; Миколенко Я. Ф. О системе имущественных отношений и их правовом регулировании // Советское государство и право. 1960. N 3. С. 86 - 89; Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 45; Он же. Кодификация гражданского законодательства СССР (1961 - 1965 гг.): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1970. С. 10 - 11; Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 184 - 206; Он же. Отрасли советского права: проблемы, исходные положения // Советское государство и право, 1979. N 3. С. 21 - 23; Поленина С. В. Теоретические проблемы советского законодательства. М., 1979. С. 32 - 33.
Без какой-либо дополнительной аргументации и доказательств по существу в обосновании наличия комплексной отрасли жилищного права С. М. Корнеев исходил из того, что было бы "наиболее правильно считать, что жилищное право является комплексной отраслью права, которая базируется на комплексной отрасли законодательства - жилищном законодательстве" <38>. Здесь С. М. Корнеев солидаризируется с В. П. Грибановым, который, анализируя структуру Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, пришел к выводу: жилищное законодательство - комплексное законодательство <39>. -------------------------------- <38> Корнеев С. М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях становления рыночной экономики // Гражданское право России при переходе к рынку: Сборник научных статей преподавателей кафедры гражданского права юридического факультета МГУ, посвященный памяти проф. В. П. Грибанова / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1995. С. 149. <39> См.: Грибанов В. П. Основы советского жилищного законодательства. М.: Знание, 1983. С. 13. Мнение о том, что жилищное законодательство является комплексным, высказывалось и ранее (см., например: Бару М. И., Пушкин А. А., Сибилев М. Н. Понятие и юридическая природа права на жилище // Основы советского жилищного законодательства: Межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск: Изд-во УрГУ, 1981. С. 59).
Нельзя оставить незамеченными и те результаты научных исследований в отношении комплексных отраслей законодательства и права, согласно которым концепция наличия комплексных отраслей права и законодательства не разделяется вообще. Так, О. А. Красавчиков еще в начале семидесятых годов прошлого столетия писал: "...комплексные отрасли права суть не отрасли права, а произвольно, исходя из тех или других соображений, субъективно сформированные группы норм права, принадлежащие отдельным отраслям системы права в целом либо конкретным институтам данной конкретной отрасли права в частности" <40>. Это мнение разделялось и С. С. Алексеевым, который, используя приведенную цитату, категорически утверждал: "Никаких комплексных отраслей в объективно существующей системе права нет и быть не может" <41>. -------------------------------- <40> Красавчиков О. А. Советская наука гражданского права // Ученые труды Свердловского юридического института. Т. VI. Серия "Гражданское право". Свердловск, 1961. С. 263. <41> Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. Вып. 1. С. 232. Позже, как это вытекает из ранее названных нами работ С. С. Алексеева, он отошел от этой позиции и разделил мнение тех ученых, которые отстаивали существование в системе советского права комплексных отраслей права.
Едва ли изложенные суждения можно признать справедливыми, во всяком случае, в отношении всех комплексных отраслей права. Скорее всего, названные авторы имели в виду такую комплексную отрасль, как хозяйственное право, поскольку представители хозяйственного права сетовали на то, что оно не кодифицировано, а это тормозит не только правовое регулирование хозяйственных отношений, но и научные исследования. В то время на уровне Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и жилищных кодексов союзных республик не было кодифицировано и жилищное законодательство. Характерно, что О. А. Красавчиков, твердо придерживавшийся однажды высказанного мнения, и спустя 12 лет полагал, что "соображения о существовании комплексных отраслей права (равно как и законодательства) основаны на недоразумении или некорректном использовании терминологии. Это ведет к путанице понятий, усложнению и без того сложных проблем. В конечном же счете данная концепция практически снимает научное исследование системы права и системы законодательства". Далее О. А. Красавчиков с большим сарказмом утверждал, что, "обнаружив, например, взаимодействие норм гражданского и финансового права, не следует думать, что совершено "открытие" банковского права" <42> и т. д. То же самое следует сказать и о хозяйственном праве, равно как и о других комплексных отраслях права и законодательства (жилищном, транспортном, изобретательском и др.). Это не отрасли права и "не отрасли законодательства, а в лучшем случае функциональные нормативные массивы, отдельным частям которых присущи различные методы правовой регламентации" <43>. -------------------------------- <42> Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. N 2. С. 65. <43> Красавчиков О. А. Там же.
Изложенный взгляд О. А. Красавчикова при всем его своеобразии не нашел поддержки среди юридической общественности; более того, он остался как бы незамеченным <44>. Не разделяется этот взгляд и нами. Думается, что отрицание существования комплексных отраслей законодательства и права, которое обосновывается О. А. Красавчиковым совокупностью эмоциональных фраз негативного свойства типа: 1) соображения представителей комплексных отраслей права и законодательства основаны на недоразумении или некорректном использовании терминологии; 2) это ведет к путанице понятий, усложнению и без того сложных проблем и т. д., не может быть признано убедительным. Представляется очевидным, что спор идет не о терминологии, которая всегда носит условный характер. -------------------------------- <44> Во всяком случае, авторы, в том или иной мере касающиеся юридической природы структуры жилищного права или законодательства, даже не упоминают взгляд О. А. Красавчикова на эти проблемы (см., например: Корнеев С. М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях становления рыночной экономики // Гражданское право России при переходе к рынку. Сборник научных статей преподавателей кафедры гражданского права юридического факультета МГУ, посвященный памяти проф. В. П. Грибанова / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1995).
Наряду с отмеченным негативом в критических рассуждениях О. А. Красавчикова имеется и позитивный смысл. Суть его состоит в том, что понятие "комплексные отрасли законодательства и права" предлагается заменить другим понятием: "функциональные нормативные массивы", отдельным частям которых присущи различные методы правовой регламентации. Можно ли, используя терминологию и своеобразие стиля О. А. Красавчикова, утверждать, что введением в научный оборот понятия "функциональные нормативные массивы" совершено "открытие" нового правового явления? Полагаем, что нет, так как не раскрывается их сущность, содержание и место в системе права, что ведет не только к путанице понятий, но и к неясности исследуемых проблем. Тайной авторского бытия осталась какая-то недосказанность и незавершенность концепции "функциональных нормативных массивов". Исследуя структуру и элементы в праве с философских позиций, Д. А. Керимов полагает, что "нет оснований для распространенного в советской юридической литературе утверждения о наличии в нашей системе права так называемых комплексных отраслей права" <45>. К такому выводу автор пришел без каких-либо доказательств по существу, сославшись на мнения Н. Г. Александрова <46> и И. В. Павлова <47>. Складывается впечатление, что такого рода утверждение имеет цель высказать заранее намеченное решение. Автор не учитывает ни реально изменившихся общественных отношений, ни стремления законодателя урегулировать эти новые отношения, ни появившихся конкретных правовых актов в целях комплексного регулирования указанных отношений. А между тем очевидно, что изложенное мнение Д. А. Керимов высказал в 1972 г., основываясь на выводах, сделанных учеными в 1958 г. За этот четырнадцатилетний период как раз и произошли существенные изменения и в сфере многих общественных отношений, да и в законодательном их регулировании. Эти обстоятельства дают достаточно оснований для того, чтобы усомниться в категоричности суждений, высказанных в 1958 г. относительно комплексных отраслей права и в 1972 г. - относительно их понимания и сущности. -------------------------------- <45> Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. С. 299. <46> См. Александров Н. Г. О месте трудового и колхозного права в системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. N 6. С. 117 - 118. <47> См.: Павлов И. В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. N 11. С. 11.
Рассматривая и квалифицируя жилищное право и законодательство с позиций сегодняшнего дня, следует учитывать как изменившиеся общественные отношения, так и ряд основополагающих нормативных актов, появившихся в обозреваемом периоде, проанализировать их состав, содержание и свойства. Если же рассмотреть состав, сущность и свойства хотя бы той части жилищного законодательства, которая кодифицирована и содержалась в таких основополагающих нормативных актах, как Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <48>, Законы Российской Федерации: "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <49>, "Об основах федеральной жилищной политики" <50> и др., то можно увидеть, что названные акты содержат нормы конституционно-правового, административно-правового, финансово-правового и гражданско-правового содержания. Так, группа норм конституционного права содержалась в ряде статей Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, закрепляющих конституционное право граждан на жилище (ст. 1) и компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования жилищных отношений (ст. 8 - 9). -------------------------------- <48> Этот акт отменен и не действует с 1 марта 2005 г. На структуре и нормах названных Основ базировалось множество других жилищно-правовых актов советского и нынешнего периода российской законотворческой истории. Мы же не можем не использовать указанные Основы еще и потому, что многие ученые определяли юридическую природу и место жилищного права в системе советского права в связи с анализом сущности, структуры и свойств указанных Основ и базирующихся на них иных основополагающих жилищно-правовых актов. <49> См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883. <50> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.
Ряд норм Основ жилищного законодательства принадлежит к отрасли административного права. Здесь должны быть названы нормы раздела II "Управление жилищным фондом", а также часть норм раздела III "Обеспечение граждан жилыми помещениями" (ст. 18 - 21, 24, 25, 33, 44, 46). Много разноотраслевых норм имелось в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". Так, в ст. 2 этого нормативного акта была закреплена конституционно-правовая норма о праве граждан Российской Федерации на жилище. Ст. 3 содержит комплекс разноотраслевых обязанностей органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по обеспечению права граждан на жилище. Ряд административно-правовых норм содержится в ст. 5, 11, 13; финансово-правовых норм - в ст. 26, 27, 28; гражданско-правовых норм - в ст. 14 - 21, ч. 2 ст. 24 характеризуемого Закона. Содержит он и норму земельно-правового характера (ст. 22). Аналогичные нормы разных отраслей права содержатся и в действующем ЖК РФ. К наиболее ярко выраженным следует отнести нормы: 1) конституционного права, установившие компетенцию различных органов государственной власти Российской Федерации: а) местного самоуправления; б) государственной власти субъектов Российской Федерации; в) органов местного самоуправления в области жилищных отношений (ст. 12 - 14); г) административного права об управлении многоквартирными домами (ст. 161 - 165). Основополагающие жилищно-правовые акты носят комплексный характер. Комплексность жилищного законодательства в том и состоит, что она содержит объединенные функциональным единством разноотраслевые нормы, которые призваны урегулировать жилищные отношения. В литературе справедливо отмечалось, что понятие "жилищные отношения" является собирательным <51>. Оно включает как те гражданско-правовые имущественные отношения по пользованию жилыми помещениями, которым присуща стоимостная форма, так и отношения по приобретению земельных участков для жилищного строительства; предоставлению жилых помещений по договорам социального и коммерческого найма гражданам, нуждающимся в них; финансированию строительства и эксплуатации жилых помещений; жилищно-коммунальному обслуживанию граждан; налогообложению граждан в жилищной сфере и т. д. -------------------------------- <51> См.: Толстой Ю. К. Жилищное право. М., 1966. С. 25.
Таким образом, указанная комплексность норм обладает относительным единством предмета регулирования. Отсюда есть все основания полагать, что жилищное право - комплексная отрасль права, базирующаяся на комплексном законодательстве. Комплексные отрасли права, построенные как некое соединение разнородных предметов и методов правового регулирования <52>, получили наименования вторичных многоуровневых образований структуры (системы) права и существуют наряду с основными отраслями <53>. "Именно в своей многомерности, - справедливо отметил С. С. Алексеев, - правовая система способна предстать как действенный стабильный и в то же время динамичный организм, обладающий значительными регулятивными возможностями и в силу этого глубоко и многосторонне воздействующий на общественные отношения" <54>. -------------------------------- <52> См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 32 - 33. <53> См.: Толстой Ю. К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961 - 1965 гг.): Автореф. дис. ... д. ю.н. Л., 1970. С. 10 - 11. <54> Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 198 - 199.
Можно сделать вывод о том, что наличие комплексных отраслей законодательства и права вообще и квалификация жилищного права в качестве комплексной отрасли - это не плод фантазии ученых и не результат произвольного "конструирования", а объективно существующая реальность. Издаваемые законодателем жилищно-правовые акты, содержащие в себе нормы различных отраслей права, формируются и существуют объективно в соответствии с экономическими требованиями общества. Законодатель, преследуя цель комплексно урегулировать определенную группу общественных отношений, издает указанные акты, вкладывая в нормы этих актов определенное содержание. Это объясняется исторической ролью жилищного права, закономерностями его развития по мере развития социально-экономических отношений в жилищной сфере, когда демократизация всех жилищно-правовых отношений и преобразование отношений собственности в жилищной сфере обусловливают необходимость соответствующих преобразований в содержании жилищно-правового регулирования. Такой выбор законодателя следует уважать и руководствоваться им при регулировании жилищных отношений. Изложенное позволяет утверждать, что современное жилищное право емче и глубже того, о котором вели речь ученые десятилетия назад. Современное жилищное право - как комплексная отрасль права - представляет собой целостное образование; ему свойственно наличие общих положений и конкретных правовых институтов, нормы которых регулируют своеобразные общественные отношения. Современное жилищное право пронизывает и цементирует присущие только ему правовые принципы <55>, оно обладает своеобразным механизмом и режимом правового регулирования. -------------------------------- <55> Принципам правового регулирования жилищных отношений посвящены специальные исследования. Здесь следует лишь подчеркнуть, что о принципах жилищного права речь будет идти в дальнейшем.
2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ И ЕЕ ПРИНЦИПОВ
Известно, однако, что вопросы о юридической природе и сущности приватизации жилых помещений, а также о ее месте в системе права до сих пор не обсуждались в правовой науке. Как будто бы сейчас уже можно считать доказанным то положение, согласно которому отдельные институты жилищного права выявлены и обоснованы учеными при анализе структуры Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а также жилищных кодексов союзных республик в составе бывшего СССР. Возникает вопрос: являются ли указанные акты теми основополагающими кодифицированными нормативными правовыми актами, которые содержат в себе исчерпывающие виды (перечни) институтов жилищного права? Как, например, быть с приватизацией жилых помещений? Ясно, что ни в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, ни в жилищных кодексах союзных республик, равно как и в ряде иных весьма значимых жилищно-правовых актов, о приватизации жилых помещений речи не шло, да и идти не могло, так как на момент их принятия еще не созрели необходимые социально-экономические условия бесплатной передачи жилых помещений гражданам и преобразования отношений собственности в жилищной сфере <56>. Известно, что в 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Название этого Закона вызывает возражение. По меньшей мере это название можно отнести к числу не совсем удачных. Неясно, чем руководствовался законодатель, давая характеризуемому Закону такое название. В конечном счете приватизация государственного и муниципального фонда обозначала бы смену правового режима одних форм собственности на режим частной собственности граждан. -------------------------------- <56> Понятие "жилищная сфера" представляет собой "область народного хозяйства, включающую строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт" (см. абз. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 3. Ст. 99. С изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 9-ФЗ). Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" признан утратившим силу в связи с принятым Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (см.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 15). Мы же используем его здесь лишь потому, что в нем впервые дано легальное определение понятия "жилищная сфера".
Название любого закона должно исходить из его социально-экономического предназначения, содержания и цели. Во-первых, если считать верным то положение, согласно которому законодателю необходим закон, регулирующий отношения о смене режимов и субъектов собственности, то трудно объяснить, почему в содержании закона речь идет о приватизации занимаемых гражданами жилых помещений, находящихся лишь в домах государственного и муниципального жилищного фонда (ст. 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Во-вторых, цель этого Закона определена в его преамбуле. Обращение к ней дает основание полагать, что "целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшение использования и сохранности жилищного фонда". Из цитируемого положения о цели Закона видно, что он во главу угла ставит человека, а не юридическую судьбу жилищного фонда, а точнее, удовлетворение жилищных потребностей граждан путем свободного выбора способов удовлетворения указанных потребностей. Практика применения норм и принципов, содержащихся в анализируемом Законе, показывает, что приватизация - это не конечная статическая категория, а процесс. В рамках этого процесса приватизируется не сразу весь жилищный фонд, а совершаются гражданами сделки по приватизации конкретных занимаемых ими жилых помещений. Когда в обозримом будущем гражданами, занимающими по договору найма или аренды жилые помещения, находящиеся в государственном или муниципальном жилищном фонде, будут все эти помещения приватизированы, тогда появятся все основания утверждать, что указанные государственный и муниципальный жилищные фонды приватизированы, а приватизированы они (фонды) могут быть на основании Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". В настоящее же время название анализируемого Закона не соответствует ни его цели, ни сущности, поэтому если бы представилась возможность его переименовать, то более правильным по существу, на наш взгляд, было бы такое название: Закон Российской Федерации "О приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов". Такое название действующего Закона предлагается не само по себе, а должно быть осуществлено с точки зрения соответствия его социально-экономическому и юридическому содержанию. Уже само название Закона обращает внимание на то: а) кто является, если можно так выразиться, основным фигурантом данного Закона и субъектом приватизации; б) что выступает объектом приватизации и т. п. С практических позиций такое название учитывалось бы для решения ряда проблем. В частности, могут ли выступать субъектами приватизации жилых помещений не граждане Российской Федерации, скажем, иностранцы и лица без гражданства? Мы считаем, что не могут. Это вытекает из самого названия Закона. Думается, что важнейшей задачей, наряду с множеством других, при изучении значимости и роли этого Закона является определение его юридической природы и места в системе российского права, а также юридической природы самой приватизации. Уже при первом приближении к архитектонике и структуре названного Закона можно обнаружить, что он в первоначальной редакции состоял из введения и трех разделов <57>, которые воплощают систему принципов и правовых норм, регулирующих отношения по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном <58> и муниципальном жилищном фонде. Термин "муниципальный жилищный фонд" появился сравнительно недавно, но и он уже имеет свою историю. Так, действовавший в свое время Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" признал жилищный фонд местных Советов муниципальной собственностью. В соответствии с этим и фонд стал именоваться муниципальным (ч. 1 ст. 23 указанного Закона). Согласно ст. 24 этого же Закона ведомственный жилищный фонд передан в полное хозяйственное ведение предприятий и оперативное управление учреждений, на балансе которых он состоял ранее. В дальнейшем понятие "муниципальный жилищный фонд" прочно утвердилось в российском законодательстве. О нем упоминает ст. 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. от 23 декабря 1992 г.) и ст. 7 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". Этот же Закон четко определил и содержание (состав) муниципального жилищного фонда. В него входят: а) фонд жилых домов, находящихся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, в том числе в городах Москве и Санкт-Петербурге; б) ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий. В конечном счете единообразие в понятие и виды жилищного фонда внес действующий ЖК РФ. В нем содержится определение жилищного фонда, под которым понимается совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. В дальнейшем для дифференциации жилищного фонда законодатель использует два квалификационных критерия: 1) в зависимости от формы собственности; 2) в зависимости от целей использования. Итак, в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на: 1) частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и собственности юридических лиц; 2) государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации); 3) муниципальный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. -------------------------------- <57> Раздел 3 "Обслуживание и ремонт приватизированных жилых помещений" утратил силу в связи с введением в действие ЖК РФ (см. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"). <58> Согласно Закону Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" были внесены изменения в состав государственного и общественного жилищных фондов. Так, в соответствии со ст. 7 названного Закона в состав государственного жилищного фонда вошли: 1) ведомственный жилищный фонд, состоящий в государственной собственности Российской Федерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности; 2) фонд, находящийся в собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности. В состав общественного жилищного фонда вошли: 1) фонд, состоящий в собственности общественных объединений; 2) фонд, состоящий в коллективной собственности; 3) фонд, находящийся в общей собственности или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, а также собственности общественных объединений. В дальнейшем в настоящей работе в таком смысле и составе понимаются и употребляются понятия "государственный" и "общественный жилищный фонд". Гражданское законодательство государственный и муниципальный жилищный фонд называет единым термином - "фонд социального использования", а договор, опосредующий предоставление гражданам жилых помещений из указанного фонда, - договором социального найма жилого помещения (ст. 672 ГК РФ).
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на: 1) жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда; 2) специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых в домах государственного и муниципального жилищного фонда общежитий, служебных жилых помещений, жилых помещений маневренного фонда и др. (см. п. 4 - 7 ст. 92 ЖК РФ). Складывается впечатление, что совокупность норм, регулирующих отношения по указанной передаче в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, является институтом права. Так ли это? Чтобы ответить на этот вопрос, следует обратиться к методологическим положениям об институте права. Согласно утвердившимся общетеоретическим положениям, институт права определяется не как обособленная группа взаимосвязанных юридических норм, регулирующих определенный вид общественных отношений <59>, а лишь как различные стороны одного типичного общественного отношения <60>. Вследствие этого анализ норм Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" позволяет выявить обособленную группу предметно и функционально взаимосвязанных правовых норм, регулирующих отношения по: 1) бесплатной передаче в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде; 2) условиям приватизации; 3) обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений. Если нормы, содержащие требования об условиях приватизации, регулируют жилищно-правовые организационные отношения, предшествующие осуществлению приватизации, а нормы, опосредующие отношения по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений, регулируют послеприватизационные отношения, то эти группы норм можно условно назвать вспомогательными и тесно примыкающими к группе норм, регулирующих собственно отношения по приватизации как таковые. Эти нормы являются стержневыми, образующими ядро норм характеризуемого Закона. Их обособление и специфика направленности определяются характером регулируемых отношений. -------------------------------- <59> См.: Васильев А. М. Теория государства и права. М.: Юрид. лит., 1983. С. 283. <60> См.: Теория государства и права / Под ред. А. И. Королева и Л. С. Явича. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1987. С. 400.
Известно, что правовой институт строится с учетом особенностей регулируемых отношений. Нормы гражданского права регулируют в основной своей массе имущественные отношения (ст. 2 ГК РФ). Вместе с тем отдельные стороны тех же самых имущественных отношений (отношения по коммерческому найму жилья, отношения по приватизации жилых помещений) регулируются нормами жилищного права. Строго говоря, объектом воздействия этих норм не выступают отношения какого-то особого рода, так как отношения по бесплатной передаче в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде представляют собой разновидность имущественных отношений. Эти отношения образуют относительно самостоятельную область общественной жизни, они имеют собственное экономическое содержание и видовую прописку. В силу этого и возникла необходимость формирования группы норм, призванных обеспечить становление, нормальное развитие и реализацию указанных отношений. Наличие относительно самостоятельного по своему экономическому содержанию общественного отношения или их разновидностей принято называть материальным признаком правового института, а совокупность закрепленных в законе или подзаконном акте норм - юридическим признаком <61>. Нам представляется, что отпочковавшиеся от имущественных отношений относительно самостоятельные их разновидности по бесплатной передаче в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде выступают материальной основой (признаком) правового института приватизации жилых помещений, а совокупность содержащихся в характеризуемом Законе норм - юридической формой (по терминологии В. С. Якушева, на наш взгляд, не совсем удачной, юридическим признаком этого института). -------------------------------- <61> См.: Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. N 6. С. 65.
Итак, можно предполагать, что содержащаяся в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" совокупность норм, призванных регулировать относительно самостоятельное по своему экономическому содержанию отношение по бесплатной передаче в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, представляет собой самостоятельный институт права. Возникает вопрос: какова отраслевая принадлежность института приватизации жилых помещений? Для ответа на него необходимо обратиться к тем критериям, которые выработали представители правовой науки. "Каждый правовой институт, - пишет С. С. Алексеев, - посвящен определенному участку общественных отношений" <62>. Таким основополагающим участком здесь служит специфический предмет правового регулирования. По своей экономической сути отношения по приватизации являются разновидностями товарных имущественных отношений. Есть большой соблазн квалифицировать эти отношения как гражданские, а рассматриваемый институт - как гражданско-правовой. Однако такой подход к определению правовой принадлежности института приватизации жилых помещений был бы ошибочным. Следует отметить, что институт приватизации жилых помещений настолько насыщен специфическим общественно-политическим, нравственным юридическим содержанием, что он образует особую сферу правового регулирования. -------------------------------- <62> Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 140.
Содержание правового института приватизации жилых помещений пронизано собственными жилищно-правовыми принципами, которые сформулированы законодателем и закреплены прямо в преамбуле и тексте Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Например, в преамбуле сказано, что он "устанавливает основные принципы осуществления приватизации". Об отдельных принципах приватизации жилых помещений идет речь в ст. 1 раздела I "Общие положения" характеризуемого Закона, и наконец, им посвящен раздел II "Основные принципы и условия приватизации жилых помещений". Стало быть, характеризуемый Закон пронизывает входящие в него жилищно-правовые нормы особыми жилищно-правовыми принципами. Эти принципы неизвестны гражданскому праву, да и самому жилищному праву, ибо термин "жилищно-правовые" присущ этим принципам как выражающий собирательное понятие "принципы жилищного права", которые как таковые присущи принципам комплексной отрасли жилищного права. Принципы же приватизации жилых помещений закрепляются в анализируемом Законе как принципы жилищно-правового института <63>. Благодаря принципам приватизации жилых помещений жилищно-правовой институт приватизации жилых помещений получает внешнее обособленное закрепление в системе российского жилищного законодательства. -------------------------------- <63> Анализ этих принципов дается в следующей статье настоящего исследования.
Сохраняя некоторую связь с отдельными гражданско-правовыми институтами по функциональной линии, характеризуемый институт обособляется внутри комплексной отрасли жилищного права по предметному признаку. Поскольку объектом приватизации являются жилые помещения, то отношения по их приватизации можно квалифицировать как жилищные. Однако круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования правового института приватизации жилых помещений, занимает особое положение в системе жилищных отношений. Законодатель, избрав в качестве объекта приватизации жилые помещения, находящиеся в государственном и муниципальном жилищном фонде, обозначил тем самым приватизацию как смену режима государственной и муниципальной собственности на занимаемые гражданами жилые помещения на режим частной собственности граждан. Как видим, отношения по приватизации жилых помещений нельзя отнести ни к одному виду из ранее названных жилищных отношений по: приобретению земельных участков для жилищного строительства; финансированию жилищного строительства и эксплуатации жилых помещений; предоставлению жилых помещений по договорам социального и коммерческого найма гражданам, нуждающимся в них; управлению жилищным фондом, жилищно-коммунальному обслуживанию граждан; налогообложению граждан в жилищной сфере и т. п. Анализируемые отношения являются своеобразными, относительно самостоятельными и самобытными, в силу чего объективно требуют своеобразного правового регулирования. С учетом изложенного можно дать корректную с правовых позиций дефиницию института приватизации жилых помещений как юридического феномена. Правовым институтом приватизации жилых помещений признается основанная на Законе совокупность пронизываемых принципами приватизации норм, призванных регулировать в пределах предмета комплексной отрасли жилищного права обладающие относительной самостоятельностью и своеобразием общественные отношения по приватизации жилых помещений, а также связанные с ними производные предприватизационные и послеприватизационные отношения. Из приведенных соображений видно, что институт приватизации жилых помещений отличается от комплексной отрасли жилищного права и выступает ее составной частью. Это отличие обнаруживает себя как объемом, так и своеобразием предмета правового регулирования: нормы и принципы названного института регулируют не всю совокупность жилищных отношений, а лишь отношения по приватизации жилых помещений. Жилищно-правовой институт приватизации жилых помещений имеет свою структуру. По своей структуре он состоит из регулятивных норм и обладает всеми признаками системного правового образования; сообразно этому для него характерны относительная самостоятельность, устойчивость и автономность функционирования. В этой связи возникает вопрос о юридической судьбе и месте принципов и норм Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Можно полагать, что на настоящее время он выполнил свою историческую миссию главным образом как регулятор отношений по преобразованию форм собственности в жилищной сфере. Но поскольку процесс приватизации жилых помещений продолжается, то основные принципы и нормы этого Закона могли бы быть сохранены в новой редакции федерального закона либо воплощены в ЖК РФ. Вопрос о способе воплощения указанных принципов и норм может решить законодатель. Поскольку порядок приватизации жилья устанавливается федеральным законом, то если законодатель сочтет необходимым закрепить в ЖК РФ институт приватизации жилых помещений, то соответствующую статью следует назвать "Приватизация гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда", наполнив ее следующим содержанием. 1. Граждане имеют право приватизировать жилые помещения, занимаемые ими по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Принципы и порядок приватизации названных жилых помещений устанавливаются федеральным законом. Передача в собственность нанимателя занимаемого им жилого помещения осуществляется на основании договора, заключаемого нанимателем с собственником жилищного фонда или правомочным им лицом. Этот договор по установленным законом основаниям может быть признан в судебном порядке недействительным. 2. Граждане имеют право на получение жилого помещения в собственность в порядке приватизации жилых помещений. Право на приватизацию жилого помещения сохраняется тогда, когда в установленном порядке признан недействительным ранее заключенный договор на приобретение жилого помещения в собственность в порядке приватизации. Займут ли нормы названного института место в ЖК РФ или останутся в рамках отдельного закона - это право законодателя. Мы полагаем, что с точки зрения целесообразности и удобства пользования место норм этого института в конечном счете в ЖК РФ. Если же законодатель сочтет необходимым сохранить отдельно упомянутый Закон, то тогда ему следовало бы учесть и наши предложения по более четкому его названию. При любом варианте решения вопроса многие нормы и принципы этого Закона следует совершенствовать. Итак, мы пытались доказать, что приватизация жилых помещений является институтом жилищного права. Вместе с тем на практике граждане, да и официальные учреждения нередко употребляют термин "право", "право граждан на приватизацию жилых помещений" и т. п. Следует отметить, что и Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" довольно широко и многоаспектно употребляет термин "право". Этот термин в юриспруденции имеет два основных смысловых значения. Различают: 1) право в объективном смысле, или объективное право, т. е. выраженное в норме и обеспеченное принудительной силой государства общеобязательное правило поведения. Когда законодатель допускает выражения: а) "вступление в права собственности на жилище" (преамбула Закона); б) "в случае нарушения прав граждан" (ст. 8 Закона), он имеет в виду право в объективном смысле; 2) право в субъективном смысле или, иначе говоря, субъективное право, т. е. гарантированные принудительной силой государства возможности известного поведения, принадлежащие субъекту. Так, законодатель в ст. 11 анализируемого Закона определяет, что "каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде". Поскольку каждый гражданин, как указывает законодатель, имеет право, то в характеризуемом Законе указаны и органы, которые обязаны обеспечить реализацию этого права. В качестве обязанных лиц по передаче гражданам в собственность жилых помещений выступают юридические лица - титульные владельцы жилья в лице наймодателей жилых помещений. Субъективное право каждого гражданина на приобретение в собственность бесплатно в порядке приватизации жилого помещения, находящегося в доме государственного или муниципального жилищного фонда, строится по модели элемента обязательственного правоотношения и может быть определено как установленная законом мера возможного поведения управомоченного лица. Эта мера может заключать: а) правовую возможность совершения действий самим управомоченным лицом. Так, в силу ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" каждому гражданину принадлежит право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения, находящегося в государственном или муниципальном жилищном фонде, поэтому гражданин сам решает, когда приобретать в собственность занимаемое им жилое помещение и как использовать эту собственность; б) правовую возможность требовать управомоченным лицом от обязанного лица (лиц) совершения определенных действий по заключению договора о передаче жилого помещения и фактической передаче этого помещения. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что было бы не совсем верным не видеть внутренней связи между смысловыми значениями понятий "объективное" и "субъективное право" на приватизацию жилых помещений и не смешивать понятие "правовой институт приватизации жилых помещений" с правом на приватизацию жилых помещений, в каком бы значении оно (это право) не употреблялось бы.
(Продолжение следует)
------------------------------------------------------------------
Название документа