О создании условий для эффективной деятельности товариществ собственников жилья
(Рыжов А. Б.) ("Жилищное право", 2007, N 10) Текст документаО СОЗДАНИИ УСЛОВИЙ ДЛЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТОВАРИЩЕСТВ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ
А. Б. РЫЖОВ
Рыжов А. Б., консультант аппарата Комитета по жилищной политике и градостроительству Законодательного собрания Нижегородской области.
На I Всероссийском совещании по управлению многоквартирными домами товариществами собственников жилья 4 июня 2007 года Министр регионального развития РФ А. Н. Яковлев отметил, что развитие товариществ собственников жилья как одной из наиболее эффективных форм управления многоквартирными домами является "однозначно выполнимой" задачей. Предостерегая от "кампанейщины", Министр отметил, что собственники помещений в многоквартирных домах должны увидеть: ТСЖ - это именно та форма управления их общим имуществом, которая позволит наиболее эффективно решать насущные проблемы с ремонтом и модернизацией жилищного фонда, с предоставлением качественных жилищных и коммунальных услуг. Для этого органы власти всех уровней должны создать необходимые условия, а общественные организации и профессиональные ассоциации должны по мере возможности поддерживать возникающие и действующие ТСЖ. Для определения искомой стратегии действий органов власти следует определить критерии эффективности деятельности ТСЖ исходя из следующего: 1) частью 1 статьи 135 ЖК РФ установлено, что целью ТСЖ является обеспечение совместного управления собственниками помещений в многоквартирном доме комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. Согласно части 1 статьи 161 ЖК РФ, цель управления многоквартирным домом - обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме; 2) организуемая по установленным государством и органами местного самоуправления "правилам игры" внутренняя жизнь и деятельность ТСЖ должны быть понятны и приемлемы гражданам; 3) деятельность ТСЖ и государственная политика в отношении ТСЖ не должны приводить к относительному ущемлению каких-либо социальных групп по отношению к другим социальным группам. В частности, это означает, что нормы права и судебная система должны обеспечивать эффективное разрешение конфликтов между собственниками помещений и органами управления ТСЖ. Комплексный подход в целях создания условий для реализации норм ЖК РФ по управлению многоквартирными домами применен Законодательным собранием Нижегородской области по инициативе председателя Комитета по жилищной политике и градостроительству А. А. Серикова, принявшего Постановление от 24 мая 2006 года N 79-IV "О необходимых мерах по реализации Жилищного кодекса Российской Федерации на территории Нижегородской области", которым Правительству области предложено разработать областные программы: 1) инвентаризации и паспортизации общего имущества многоквартирных домов; 2) по формированию земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома; 3) по приведению общего имущества многоквартирных домов в надлежащее состояние в соответствии с правилами и нормами эксплуатации жилищного фонда; 4) по установке приборов учета потребления тепловой энергии, горячей, холодной воды и газа; 5) по обучению управляющих многоквартирными домами; 6) создания информационных систем, обеспечивающих предоставление собственникам помещений в многоквартирных домах информации, необходимой для управления такими домами; 7) по пропаганде норм жилищного законодательства. Комплексный подход к реализации реформ в жилищной сфере демонстрируют и органы государственной власти города Москвы. По мнению Ю. М. Лужкова, в Москве 2010 года жители домов, квартиры которых в большинстве своем приватизированы, будут объединены в товарищества собственников жилья <1>. Для достижения этой цели Правительством Москвы планируется принятие целевой городской программы поддержки объединений собственников жилья на 2008 - 2010 годы, которая будет предусматривать: -------------------------------- <1> Лужков Ю. М. Моя квартира в нашем доме: Доступно о реформе ЖКХ. М.: Московские учебники и картолитография, 2007. С. 9.
- методическую помощь собственникам жилья, разъяснительную работу на уровне управ районов; - разработку и опубликование типовых форм и инструкций по организации деятельности ТСЖ; - доступную городскую систему повышения квалификации жителей, входящих в органы управления ТСЖ и иных кооперативных форм, - бухгалтеров, юристов, аудиторов; - создание системы "одного окна" по всем вопросам, связанным с реформой управления жилым фондом <2>. -------------------------------- <2> Там же. С. 15 - 16.
Отдельной долгосрочной адресной целевой программой проведения капитального ремонта будет предусмотрена бюджетная поддержка для всех собственников жилья, дома которых требуют капитального ремонта <3>. -------------------------------- <3> Там же. С. 21.
Основываясь на праве города контролировать целевое расходование средств финансовой помощи из городского бюджета, Ю. М. Лужков выражает намерение контролировать деятельность ТСЖ, в частности блокировать попытки навязывания дорогостоящих или невостребованных услуг, так как ТСЖ должны отражать интересы собственников. Тем самым мэр Москвы вновь напоминает нам о фундаментальном вопросе: что эффективнее для обеспечения достойной жизни граждан - административное вмешательство или правовое регулирование и самодеятельность населения? То, что на сегодняшний день в сфере управления многоквартирными домами товариществами собственников жилья не существует альтернативы административному вмешательству, говорит об одном: необходимые институциональные условия для эффективной деятельности ТСЖ пока не созданы. Сегодня надлежащее функционирование таких институтов, как органы государственной власти, органы местного самоуправления, обеспечивают система избирательных комиссий, контрольных органов, хорошо проработанные и совершенствуемые нормы права, определяющие правила работы органов власти. Функционирование фондового рынка обеспечивают соответствующие органы исполнительной власти, ЦБ РФ, институты регистраторов ценных бумаг, обязательного аудита и публичной отчетности, организаций профессиональных участников рынка, специализированных юридических фирм, инвестиционных банков, развитое законодательство. Бесспорно, сфера управления многоквартирными домами является не менее общественно значимой, чем две вышеуказанные. В связи с этим важно рассмотреть, какие правовые условия и инфраструктура необходимы для эффективного функционирования ТСЖ. Изучение практики деятельности товариществ собственников жилья и анализ установленных ЖК РФ процедур их деятельности показывают следующее. Товарищества собственников жилья в общем случае не располагают достаточными материальными и кадровыми ресурсами, которые позволили бы организовать на современном уровне деятельность большинства органов управления товарищества (общего собрания, правления, ревизионной комиссии), а также выполнение товариществом собственными силами наиболее сложных работ и услуг, связанных с управлением многоквартирным домом. Так, например, недостаточность и неадекватность регламентации внутренней жизни в ТСЖ федеральным законом создает парадоксальную ситуацию, при которой органы управления товарищества не могут отстоять перед домовладельцами права ТСЖ, а домовладельцы достаточно бесправны перед органами управления товариществом. На выборах в органы власти и на собраниях акционеров процедуры принятия коллективных решений являются приемлемыми для избирателей и акционеров. Приемлемая процедура волеизъявления обеспечивается многоступенчатым механизмом контроля, системой сдержек и противовесов. На рисунке изображена "идеальная" процедура выборов в органы управления товариществом собственников жилья.
Требования или Органы юридические факты, Дата, время, место государственной предопределяющие выборов, сведения о власти, различные назначение зарегистрированных наблюдатели, выборов Назначение выборов кандидатах члены ТСЖ > или досрочных выборов v 1 Создание или выбор /\ > избирательной комиссии (независимого регистратора) 2
/\ Предложения членов v ТСЖ о кандидатурах Легитимные органы > Проведение выборов управления, 3 избранные на Инициативная группа, определенный срок правление ТСЖ, /\ /\ ревизионная комиссия Действующие Передача дел органы Избирательная > и имущества управления ТСЖ комиссия 4 >
Члены ТСЖ, взносы /\ членов ТСЖ на Новые и старые органы проведение выборов управления, комиссия по передаче дел, суд
Рисунок. "Идеальная" процедура выборов органов управления ТСЖ <4>
Товарищества собственников жилья в подавляющем большинстве случаев не располагают ресурсами, достаточными для осуществления подобных процедур. Из этого следует принципиальный вывод: эффективное обеспечение прав и интересов граждан посредством ТСЖ требует создания детальных норм права, регламентирующих деятельность ТСЖ и масштабной внешней инфраструктуры. Например, недостатки правового регулирования и отсутствие ресурсов в ЖСК советского времени компенсировались усилиями партийных и советских органов. Поэтому чрезвычайно важно создание силами органов государственной власти, некоммерческих организаций и бизнеса развитой и эффективной инфраструктуры услуг для товариществ собственников жилья. Помимо развитой инфраструктуры рынка ориентированных на ТСЖ услуг по ремонту общего имущества в многоквартирных домах, снабжению коммунальными ресурсами, инжиниринговых, бухгалтерских, биллинговых, банковских услуг необходима инфраструктура подготовки и переподготовки кадров ТСЖ, инфраструктура услуг по проведению общих собраний членов ТСЖ, хранению и предоставлению связанной с управлением многоквартирным домом информации (независимому в определенной части и, возможно, использующему новые информационные технологии), управленческому консалтингу в ТСЖ, проведению финансовых и технологических ревизий хозяйственной деятельности ТСЖ. Создание такой инфраструктуры органами власти некоммерческим организациям, бизнесу целесообразно осуществлять в том числе в рамках целевых государственных программ, принимаемых как на уровне Федерации, так и субъектами Российской Федерации. Стоимость данной программы может быть весьма высокой: бесплатных реформ не бывает. По оценкам ГУ - ВШЭ, на реализацию каждой серьезной реформы после принятия соответствующих законов - "мониторинг ситуации, становление инфраструктуры, обучение, информационное сопровождение, мероприятия по адаптации людей и предприятий, оказавшихся в новых условиях и т. д." - необходимо затратить до 15 - 20 млрд. руб. <5>. -------------------------------- <5> Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А., Ясин Е. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. N 5. С. 5 - 27.
Важно предусматривать также предоставление собственникам помещений финансовой помощи на приведение многоквартирных домов в нормативное состояние (ремонт), "сплошное" формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома <6>. -------------------------------- <6> Рыжов А. Б. Внедрение норм ЖК РФ об управлении многоквартирными домами // Жилищное право. 2006. N 2. С. 26 - 33.
Для обеспечения эффективного функционирования ТСЖ, отвечающего современным стандартам и требованиям граждан, необходимы законодательные решения, касающиеся: - осуществления накоплений на капитальный ремонт многоквартирных домов, в том числе введение накопительного страхования <7>. Необходимо вывести и накопления ТСЖ на капитальный ремонт из-под обложения НДС и налогом на прибыль, определить порядок расходования средств таких накоплений; -------------------------------- <7> Рыжов А. Б. Правовые основы капитального ремонта многоквартирных домов // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера: в 2 ч. 2005. N 4. Ч. I. С. 10 - 14.
- детальной регламентации процедур принятия решений коллегиальными органами управления ТСЖ, что снизит уровень конфликтности между членами ТСЖ; - возможности ТСЖ выбирать варианты снабжения дома коммунальными ресурсами, создавать элементы общего имущества дома в целях обеспечения возможности предоставления коммунальных услуг, получения при смене поставщика коммунальных ресурсов ранее выплаченных прежнему поставщику инвестиционных надбавок в составе тарифов на ресурсы <8>; -------------------------------- <8> Рыжов А. Б. Как снизить размер платы за коммунальные услуги для населения // Жилищное право. 2006. N 12. С. 33 - 45.
- дополнения компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме правом вводить обязательную для каждого собственника помещения в многоквартирном доме плату на осуществление инженерного надзора, проведение аудита, финансовых и технологических ревизий хозяйственной деятельности ТСЖ; - процедур предоставления собственнику помещения в многоквартирном доме информации о составе собственников помещений в многоквартирном доме, их долях участия в общем имуществе, о финансово-хозяйственной деятельности ТСЖ, об уставе ТСЖ, принятых органами управления ТСЖ решениях, решениях общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме; - регламентов взаимодействия лиц, желающих создать в своем доме ТСЖ, с органами местного самоуправления как представителями муниципалитетов - крупнейших собственников помещений в многоквартирных домах и нередко собственником управляющих многоквартирными домами организаций; - обеспечения равенства ТСЖ и ЖСК в получении финансовой помощи из бюджетов на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, с управляющими организациями. Возможно также внесение изменений в ст. 165 ЖК РФ, предусматривающих замену финансовой помощи на капитальный ремонт управляющим многоквартирными домами организациям и ТСЖ, ЖСК, на единовременные адресные субсидии, перечисляемые гражданам.
* * *
Большие и системные усилия по совершенствованию законодательства и созданию инфраструктуры эффективной деятельности ТСЖ уверенно приведут наше общество к принципиальному улучшению качества жизни в многоквартирных домах.
Название документа