Обеспечительная функция жилищного законодательства

(Литовкин В. Н.) ("Жилищное право", 2008, NN 2, 4, 5, 6) Текст документа

ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

/"Жилищное право", 2008, N 2/

В. Н. ЛИТОВКИН

1. ДИСПРОПОРЦИИ ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ СОВЕТСКОГО ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1. Законодатель не сформулировал в советских конституциях четкую формулу первого поколения конституционного права советских граждан на жилище, хотя отдельные нормы-принципы были названы. Ее можно определить от обратного, как менялось текущее жилищное законодательство в соответствии с конституционной нормой. Ее отсутствие в определенной мере позволяло советскому законодателю в кодифицированном законодательстве выбирать варианты при принятии нормативного решения, наделяя граждан конкретными жилищными правами и обязанностями, разнящимися между собой, можно сказать, принципиально. Каков будет "облик" конкретных жилищных прав и обязанностей, таков будет в реальном исполнении "облик" и основного права. В этом проявится обратная связь текущего законодательства с конституционным, хотя в этой взаимосвязи приоритет остается за последним, а конституционное право на жилище - это не совокупность конкретных жилищных прав, и тем более не всякое их сложение отражает контуры основного права на жилище, иначе как можно было бы говорить о приведении их в соответствие с рассматриваемым конституционным правом! Доконституционные конкретные жилищные права советского периода имели существенные несоответствия ст. 44 Конституции СССР 1977 г. (ст. 42 Конституции РСФСР 1978 г.). Основное право обладает такими свойствами, какие не наблюдаются у суммы конкретных прав, и поэтому радикально влияет на них по существу, а не только согласно иерархии актов. Равно приведенные в соответствие с основным правом конкретные жилищные права не составляют его содержание. Право на жилище проявляется в конкретных жилищных правах граждан, но не растворяется в них, а последние всего лишь являются "визитной карточкой" конституционного права на жилище, "светят отраженным светом". С утверждением конституционного права на жилище в сфере удовлетворения жилищных потребностей граждан возникло правоотношение первого порядка - "государство, публичная власть - гражданин" - в этом сегменте общественных отношений, которых до этого времени в советский период, помимо жилищных правоотношений, не было. Конституционные правоотношения в жилищной сфере - это тип сущностных отношений, отражающих суть национальной системы удовлетворения жилищных потребностей, действующих глобально, на уровне общества в целом, классов, социальных групп, отдельного гражданина. Конкретные жилищные права и обязанности образуют конкретные правоотношения, отношения второго порядка, теперь уже обусловленные данными конституционными правоотношениями. Их множество, и они соответствуют определенным участкам сегмента. В целом и те и другие отношения образуют национальную систему удовлетворения жилищных потребностей отдельного гражданина и общества в целом. Ее эффективность в том, насколько полно и оперативно она откликается на их запросы и удовлетворяет заявленные интересы в режиме реального времени. Цель законодателя - продумать концепцию и установить такие общественные связи между всеми участниками системы, прежде всего установить жилищные права граждан, подчиненные соответствующему основному праву граждан, обеспечивающие его осуществление, чтобы система функционировала как единый, управляемый из одного центра институт общества, наполненный не только правовым содержанием, имеющий фундаментальные образования и другие быстро меняющиеся адекватно изменениям в обществе и социальной политике максимально открывающие правовые возможности инициативному решению своего квартирного вопроса. Диапазон конституционной нормы о жилище шире по своему содержанию, чем предмет жилищного законодательства, и включает отношения по жилищному строительству, тогда как жилищное законодательство решительно их исключает. Поэтому в числе обеспечительных отраслей законодательства значится не только жилищное, но и гражданское законодательство, и некоторые другие (трудовое). Конституционная норма не устанавливает всех общественных связей национальной системы удовлетворения жилищных потребностей граждан. Ее необходимо достраивать в части управления жилищным фондом и его эксплуатации. И в этом регулировании она не подвержена воздействию статьи Конституции о праве на жилище, но испытывает воздействие Конституции в целом как верховного начала. Насколько нормативные правовые акты обеспечительных отраслей законодательства соответствуют в целом или в части конституционным нормам, гарантирующим права и свободы граждан, зависит не только от законодателя, но и от эффективности функционирования системы судебного надзора за текущим законодательством в целом и, в частности, специально за его конституционностью, осуществляемым по инициативе граждан и их объединений, обращающихся в суд за защитой своих прав и свобод, а также по запросам судов в этой сфере отношений. Судебный надзор дает современную картину самокритичного общества, желающего и не боящегося публичного признания своих ошибок и недостатков и исправляющего их публично. К сожалению, советское общество не было таким обществом, и радикальные нарушения советских конституций текущим законодательством сохранялись на протяжении всего советского периода. Действующее до 1977 г. советское жилищное законодательство, естественно, отражало негуманитарную сущность прежней сложившейся национальной системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, его нормативно-правовые решения не были сцементированы конституционным, гуманитарным началом, утверждавшим право каждого на жилище. На жилищные отношения оказывали дестабилизирующее влияние трудовые отношения в домах ведомственного жилищного фонда важнейших отраслей народного хозяйства, а также в домах колхозов, некоторых учреждений и общественных организаций. Конституция СССР и Конституция РСФСР уже действовали, но нормы предшествующего жилищного законодательства также были в ходу, также продолжали применяться <1>. Где же прямое действие Конституции? Период довольно продолжительный: от 7 октября 1977 г. до 1 января 1982 г., т. е. даты вступления в действие Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (в дальнейшем - Основы). Период мог быть и больше, если бы приведение жилищного законодательства не было упомянуто при принятии Конституции СССР <2>. -------------------------------- <1> Павлодский Е. А., Литовкин В. Н. Статистический анализ жилищных судебных дел // Труды ВНИИСЗ. М., 1981. N 22. С. 165. <2> Конституция общенародного государства. М., 1978. С. 108.

Попав под воздействие верховенства нового Основного Закона страны, прежнее советское жилищное законодательство должно было приобрести в процессе неизбежной кодификации новое качество, выполнить новую функцию, прежде не выполняемую, - стать обеспечительным инструментом основного права граждан на жилище. Его содержание надлежало передать этой отрасли советского законодательства, уже сложившейся как комплексной отрасли. Процесс затрагивал составляющую жилищного законодательства - нормы гражданского законодательства, а также в определенной мере смежную отрасль - трудовое законодательство. Наем жилого помещения был урегулирован в процессе второй кодификации гражданского законодательства, и нормы о нем составляли самостоятельную главу в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и в Гражданском кодексе РСФСР. При этом глава в Гражданском кодексе РСФСР количественно превышала остальные главы Кодекса в своем объеме (46 статей). Это был не единственный участок из группы жилищных отношений, урегулированный на уровне закона, но единственный по детальному урегулированию отношений. В результате кодификации нормы гл. 28 Гражданского кодекса РСФСР были признаны утратившими силу в целом и заменены одной статьей в главе "Наем жилого помещения" (ст. 295), содержащей лишь определение соответствующего гражданско-правового договора, чтобы юридически сохранить генетическую связь базовой отрасли с таким комплексным образованием, как сформировавшееся жилищное законодательство. Такой способ кодификации вызвал критику в литературе. Упрек сводился к опустошительной акции кодифицированного жилищного законодательства против Гражданского кодекса РСФСР. Законодатель в процессе правотворческой деятельности изменил свое представление о содержании конституционного права на жилище. Такую динамику толкования можно было варьировать в силу неопределенности содержания ст. 44 Конституции СССР. Разрабатывая проект Основ, законодатель придерживался следующей версии понимания этого права, которое сводилось к формуле: обеспечение граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в публичных жилищных фондах, квартирами в домах жилищно-строительной кооперации и использование жилого дома (его части) в личных целях, а также постоянное, устойчивое пользование жилыми помещениями во всех разновидностях жилищного фонда. Однако уже к времени принятия Основ и вступления их в действие формула приобрела усеченный вид: отпало последнее требование формулы - требование постоянного, устойчивого пользования жильем, которое не удалось последовательно выдержать в законе применительно к каждой разновидности жилищного фонда. В ведомственном жилищном фонде важнейших отраслей народного хозяйства и в домах, принадлежащих колхозам, входящим в состав общественного жилищного фонда, это требование нельзя было осуществить. Поэтому реальная формула свелась просто к пользованию жилым помещением. Оно служило тем общим знаменателем, который смог под общей чертой объединить всех пользователей во всех разновидностях жилищного фонда. В итоге получилось, что производная величина - жилищное законодательство - отразила в окончательном виде версию содержания конституционного права советских граждан на жилище. Законодатель оказался свободным в выборе версий толкования - можно было определяться по минимуму, а можно было и по максимуму. При иных формулировках конституционной нормы не было бы такой свободы толкования. Такова была обратная связь текущего законодательства в конкретно-исторических обстоятельствах с конституционным, хотя все должно было быть наоборот. Очевидно, это обстоятельство послужило основанием к утверждению о том, что совокупность жилищных прав равна содержанию основного права. Причина, послужившая принятому нормативному решению законодателем, лежит в плоскости столкновения экономических и социальных интересов, где приоритет остался за экономическими интересами. Основное право граждан на жилище носило исключительно гуманитарный, потребительский характер. Оно безразлично к конституционному принципу "от каждого по способности, каждому по труду" (ст. 14 Конституции СССР), к осуществлению основного права граждан на труд. Таковым надлежало быть и жилищному законодательству при подчинении верховенству Конституции СССР. Прежнее, доконституционное, отраслевое законодательство было иным. Оно напрямую обслуживало производственные интересы, трудовые отношения на предприятиях важнейших отраслей экономики <3>. Вопрос мог стоять лишь острыми гранями - переносится ли потребительское качество один к одному с конституционного на кодифицированное законодательство либо если и переносится, то с изъятиями, не в целом, исключая сектор жилищных прав пользователей жилыми помещениями в домах базовых отраслей советской экономики (прежде всего военно-промышленного комплекса) и сельского хозяйства. Партийная директива недвусмысленно указывала на альтернативный вариант решения. -------------------------------- <3> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: кризис, доктрины, смена принципов от прошлого к настоящему // Проблемы современного гражданского права. М., 2000. С. 253 - 256.

Все бремя решения острых внеэкономических проблем экономики законодатель возложил на текущее жилищное законодательство, правда, с оглядкой на Конституцию СССР, чего, естественно, не могло быть до ее принятия. В предшествующей Конституции СССР 1936 г. фигурировало право на труд, но не было права на жилище, при этом и в той и в другой Конституции провозглашалось право на свободный труд. На кодифицируемое жилищное законодательство законодатель возложил задачи иного рода: сохранить ранее сложившийся принудительный труд на предприятиях важнейших отраслей экономики, который существовал в социалистической системе хозяйствования уже не один десяток лет. Помимо ограничений в обмене квартирами самым сильнодействующим, наиболее чувствительным правовым средством в этом случае была мера выселения из занимаемого жилого помещения работника вместе с семьей, получившего его по месту работы на предприятии базовых отраслей экономики или в домах, принадлежащих колхозу, и уволившегося, по мнению законодателя, "без уважительных причин" по собственному желанию (уволенному в связи с нарушением трудовой дисциплины или совершением преступления). Прямая линия приведения текущего жилищного законодательства в соответствие с конституционным правом на жилище ломалась в интересах внеэкономического принуждения работника, чтобы он продолжал сохранять трудовые отношения с предприятием. Сохранить, пусть в видоизмененном виде, выселение такого рода или отказаться от выселения по названным основаниям в принципе на будущее - главная проблема приведения действующего жилищного законодательства в процессе кодификации в соответствие с Конституцией СССР. Переход к постоянному, устойчивому пользованию жилым помещением в ведомственных жилых домах и в домах колхозов мог состояться только в том случае, если администрация предприятий и органы управления колхозов лишались в принципе права на выселение без предоставления другого жилого помещения работников, прекративших трудовые (членские) отношения в установленных законом случаях, либо следовало бы ликвидировать в одночасье весь ведомственный жилищный фонд, передав его объекты в состав жилищного фонда местных Советов. Из публичных жилищных фондов только правовой режим жилищного фонда местных Советов прямо соответствовал природе основного права на жилище. Но фонд не был ведущим, занимая треть государственного фонда. Другие две трети составлял ведомственный жилищный фонд, где трудовые отношения с фондодержателями названных отраслей экономики были фактором дестабилизирующим в осуществлении соответствующего основного права граждан. Основы юридически выбрали оба варианта приведения действующего законодательства в соответствие со ст. 44 Конституции СССР: закон отказался (ст. 37) от выселения без предоставления другого жилого помещения в ведомственном фонде базовых отраслей народного хозяйства как основания, не связанного с нарушением жилищного законодательства и противоречащего природе основного права на жилище, а равно от выселения лиц, получивших жилые помещения в домах колхозов, если они исключены из членов колхоза или вышли из колхоза по собственному желанию, а также предусмотрел (ст. 4) постепенную передачу ведомственного жилищного фонда в городских поселениях в ведение местных Советов в порядке и в сроки, определяемые Правительством СССР и Советами Министров союзных республик. И хотя были задействованы оба варианта, принятое решение нельзя назвать ни радикальным, ни тем более последовательным в осуществлении положений конституционного права на жилище. Оба варианта содержали в первом случае фикцию, во втором - всего лишь задачу. Срочное право пользования, какое было установлено до кодификации жилищного законодательства в этом секторе государственного и общественного жилищных фондов, юридически было заменено бессрочным (ст. 7 Основ) тем же основанием, чтобы на его месте опять возникло уже фактически срочное пользование, но другого содержания, естественно, терпимое конституционным правом на жилище, поскольку формально признаваемо в качестве бессрочного. В итоге на поверхности просматривалась юридическая фикция непрерывности пользования, которой не было. Основы сохраняли ранее существовавшие списки предприятий (прежде всего ВПК), утверждаемые по-прежнему Правительством СССР и Советами Министров союзных республик (они переутверждались), администрация которых пользовалась до этого правом выселения без предоставления другого жилого помещения, и те же основания, служившие прежде выселению без предоставления другого жилого помещения, теперь же служили выселению с предоставлением жилого помещения, но с необходимостью ухудшения жилищных условий против тех, которыми переселяемые пользовались до переселения (неблагоустроенные, меньшие по размеру, чем они занимали, без учета места работы и т. п.). Такого рода переселение не соответствовало по существу требуемой правом на жилище устойчивости постоянного пользования по бессрочному договору найма жилого помещения, как и не было бессрочности пользования. Влияние трудовых отношений на жилищные уже не было столь безусловным, как это имело место до принятия новой Конституции, но активно сохранялось, видоизменившись, отражая в законодательстве якобы состоявшийся компромисс интересов между экономическими и социальными отношениями в пользу экономических вопреки концепции права на жилище, свободного от влияния права на труд. Нарастающие кризисные явления советской экономики подталкивали правящие круги советского общества к сохранению внеэкономических мер принуждения рабочих, служащих, работников сельского хозяйства по месту работы вопреки их интересам к свободному труду, укрепляя их несвободу. Прекращение в судах производства по делам о выселении рабочих и служащих без предоставления жилой площади не препятствовало предъявлению к тем же гражданам иска о выселении с предоставлением другой жилой площади. Более того, Основами (ст. 39) и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 декабря 1981 г. "О порядке введения в действие Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик" <4> была придана обратная сила норме, по которой жилые помещения в домах, принадлежащих колхозам, заселенных до введения в действие Основ, могли быть включены в число служебных помещений, правда, в течение короткого срока - с 1 января 1982 г. до 2 апреля 1982 г. В этом случае колхозные специалисты, получившие до 1 января 1982 г. колхозные жилые помещения на общих основаниях, после их переоформления в установленном порядке и сроки в число служебных утрачивали статус постоянных пользователей занимаемого жилого помещения и приобретали статус срочного пользования, т. е. с явным ухудшением своего правового положения в силу кодифицированного законодательства. Такого еще не было. Но и этого оказалось недостаточно для правящих кругов. -------------------------------- <4> Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 49. Ст. 1286.

Уже в первый год действия Основ по Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 г. "О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения" <5> (даже не закону) исполнительная власть повторила ту же меру, которая была предусмотрена в Основах применительно к специалистам колхозов и к работникам совхозов, и вкупе с ними - к сельской интеллигенции (врачи, учителя, культработники): все жилые дома совхозов, как уже заселенные, так и свободные, объявлялись служебными, что означало возможность администрации совхозов выселения их пользователей и даже тех, кто не получал эти помещения в качестве служебных, при увольнении с работы в совхозе без предоставления другого жилого помещения по широкому кругу оснований прекращения трудовых отношений (п. 24). -------------------------------- <5> СП СССР. 1982. N 17. Ст. 93.

Это было не только циничным нарушением собственно Основ, когда исполнительная власть, подталкиваемая партийной властью, приняла решение, которое по Основам могла принять исключительно представительная власть, но с грубым нарушением ст. 44 Конституции СССР, причем непосредственно, поскольку конституционное право советских граждан на жилище не допускает произвольного лишения жилья, которое находилось в пользовании. При этом для ЦК КПСС, по директивам которого работали и Президиум Верховного Совета СССР, и Правительство СССР, не было проблемой выделить из названного Постановления нормы о распространении на дома совхозов правового режима служебной площади и представить их в качестве проекта Указа Президиума Верховного Совета СССР о дополнении текста Основ, чтобы не расходиться хотя бы с законом. Проблем с принятием соответствующего Указа у ЦК КПСС, очевидно, не было бы. Но и этим пренебрегли. Следует согласиться со справедливым замечанием А. А. Собчака о "негласном господстве партии и исполнительной власти над законодательной" <6>. -------------------------------- <6> Собчак А. А. Становление новой политической системы: власть, партия и право // Право и власть. 1990. С. 118.

Обеспечение жильем не могло быть в качестве ни основного, ни дополнительного условия трудового договора с работником. Договорные отношения ведут к отказу от установленного административного порядка регулирования учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, планового распределения жилой площади и персонального предоставления жилого помещения в соответствии с очередностью. В этом случае предприятие, учреждение, организация, заключая договор с работником, неизбежно брали бы на себя обязательство обеспечения жилищем каждого, кто нуждается в улучшении жилищных условий, в течение его работы, что давало бы ему возможность оспорить действия (бездействие) администрации в судебном порядке. Вместе с тем за полгода до вступления в силу Основ, 15 июля 1981 г., Совет Министров СССР принимает Постановление "О гарантиях и компенсациях при переезде на работу в другую местность" <7>, в котором реализуются названные идеи: лица, переводимые на работу в другую местность, обеспечиваются жильем на условиях, предусмотренных трудовым договором, что в определенной мере повторяло норму, действовавшую 50 лет тому назад <8>. Этот акт Правительства СССР не был изменен в связи с принятием Основ, хотя и противоречил Конституции СССР. -------------------------------- <7> СП СССР. 1981. N 21. Ст. 123. <8> СЗ СССР. 1931. N 68. Ст. 453.

Проблема передачи ведомственного жилищного фонда, как и вообще ведомственного жилищно-коммунального хозяйства, в ведение местных Советов, возникшая еще в 20-х гг. XX в., так и не была решена за время советского периода, хотя только сама по себе такая передача давала большую экономию государственных средств в силу устойчивых экономических, технических и организационных преимуществ ведения этого хозяйства в системе местных Советов. Эта мера рассматривалась тогда как радикальная и практически нужная для совершенствования содержания объектов отрасли. В послевоенные годы первая постановка вопроса об этом датируется 1957 г., когда по инициативе Экономической комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР Правительство СССР открыло счет систематическому (один раз в десяток лет - 1967, 1978, 1987 гг.), но безрезультатному рассмотрению вопросов о передаче ведомственного жилищно-коммунального хозяйства в ведение местных Советов. Кроме того, на уровне законодательных актов этот вопрос решался только на союзном уровне в 1971 и 1983 гг. Отсутствие юридической обязанности у общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств завершить такого рода передачу в определенный срок и переход отношений между предприятиями и исполкомами местных Советов в плоскость договорных отношений и усмотрения сторон вели к низкому уровню передачи. Еще в первой половине 80-х гг. при подготовке неотложных мер по оздоровлению советской экономики правительства ряда союзных республик (РСФСР, УССР, БССР) предлагали ускорить принятие решения о полной передаче ведомственного жилищно-коммунального хозяйства в систему местных Советов в течение короткого периода. Передача, которую надлежало завершить в 1993 г., в очередной раз не состоялась. Она состоялась лишь в постсоветский период, при смене общественного строя. Тормозили общественно необходимое решение интересы, далекие от интересов развития отрасли и освобождения хозяйствующих субъектов от обременительных расходов на ее содержание. С передачей жилых домов местным Советам администрация предприятий важнейших отраслей экономики утрачивала одно из самых чувствительных для работников средств воздействия - внеэкономическое принуждение к месту работы рабочих, служащих - право выселения, сначала без предоставления другого жилого помещения, а после вступления в силу Основ (с 1 января 1982 г.) - с предоставлением другого жилого помещения, но уже с обязательным ухудшением жилищных условий переселяемого. Несмотря на большую общегосударственную цену вопроса, она уступала жизненной значимости одной возможности применения этого правового средства, обеспечивающего жизнедеятельность важнейших отраслей народного хозяйства, экономики страны в целом как для хозяйствующих субъектов, так и для их кураторов в правящих кругах. Высокий уровень требований к новой функции советского жилищного законодательства как к инструменту, обеспечивающему конституционное право советских граждан на жилище, не был достигнут в кодифицированном законодательстве. Переходных положений применительно к ст. 44 Конституция СССР не предусматривала, а они были необходимы. Это устраивало правящие круги, но не спасало положения: стагнация советской экономики, несмотря на подставленные "костыли" в виде внеэкономического принуждения работников, несвободного труда, завершилась буквально через десятилетие крахом не только экономическим, но и политическим (1991 г.). Концепция кодифицированного жилищного законодательства могла состоять в том, что оно открыто для учета экономических интересов, но при условии приоритета основных прав и свобод граждан. Но они, к сожалению, не были в советский период приоритетом. 2. Основы (ст. 7) перестроили систему всей существовавшей ранее совокупности конкретных жилищных прав, разделив их на две с исчерпывающим перечнем группы с разными правовыми характеристиками. Все жилищные права обеспечивают крышу над головой, но на существенно разных правовых условиях. Первая группа - важнейшие жилищные права советских граждан, призванные обеспечить выполнение основного права. Это их новое назначение, новая функция. В состав этой группы входили: право на получение жилого помещения в государственном и общественном жилищных фондах и право на получение квартиры в домах ЖСК, право на бессрочное пользование жилым помещением в домах этих жилищных фондов с учетом отмеченной выше дифференциации в государственном фонде и домах, принадлежащих колхозам, а также право личной собственности на жилой дом. Бессрочность пользования в каждой из названных разновидностей фонда, возникшая из разных оснований, не объединяла их настолько, чтобы утратить разную природу прав, но была достаточна для того, чтобы отделить эти права от другой группировки прав. Важнейшие жилищные права граждан выражают и обеспечивают все требования конституционного права граждан на жилище. Другая группа - жилищные права, связанные с неустойчивым, непостоянным, срочным пользованием жилой площадью, скорее, проживанием на площади и ее получением (права поднанимателей либо нанимателей в домах ЖСК и в индивидуальном жилищном фонде, служебных квартир и площади в общежитиях, временных жильцов) связана с конституционным правом на жилище, входя в механизм его правового обеспечения, давая правовое основание пользованию жильем лицам, не обладающим субъективным правом бессрочного пользования занимаемым жилым помещением. Как не имеющие другого жилья на условиях бессрочного пользования указанные лица должны быть наделены правом на получение жилого помещения на этих условиях в любом законом установленном варианте. Без этого баланса жилищных прав они не могут быть полноценными носителями основного права на жилище. В противном случае имеет место обрыв цепи между ними, и тогда носители основного права на жилище будут лишены необходимых гарантий устойчивого пользования, лишены многих важных правомочий, свойственных постоянному пользованию, конституционному статусу гражданина. Временное пользование - юридически мало защищенное право, и оно остается таким, не видоизменяясь, в процессе действия конституционного права на жилище. Не должно быть такого юридического состояния, чтобы какая-либо социальная группа была бы исключена из действия основного права в целом или в его части. Изъяны в этом балансе жилищных прав нарушают основное право на жилище непосредственно. Баланс восстанавливается, если эти граждане наделены правом получить жилое помещение в государственном или общественном жилищном фонде, а также вступить в ЖСК или приобрести на праве собственности жилой дом (часть дома). Не имея в данный момент жилого помещения в бессрочном пользовании, эти лица должны быть наделены правом получить такое жилое помещение, где их право пользования будет наконец постоянным, бессрочным, устойчивым, стабильным. Правда, И. Б. Марткович считал, что помещения специального назначения все-таки "обеспечивают долговременность и определенную степень стабильности обладания жилищем" <9>, с чем нельзя согласиться. Эти помещения по советскому жилищному законодательству предназначались не для улучшения жилищных условий рабочих и служащих, а для выполнения трудовых обязанностей и испытывали непосредственное прямое влияние трудовых отношений, и потому пользователи ограничены в жилищных правах. -------------------------------- <9> Марткович И. Б. Проблемы осуществления конституционного права на жилище: Автореферат докторской диссертации. М., 1981. С. 10.

Жилищный кодекс РСФСР (ст. 28) исказил основное право тем, что существенно ограничил реализацию права на получение жилого помещения, установив ценз оседлости, срок которого должен соблюдаться лицами, проживающими на условиях поднайма в домах публичных жилищных фондов либо найма в домах жилищной кооперации или в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности. Кодекс одновременно лишил пользователей служебного жилого помещения этого права вообще. Республиканское законодательство никто не поправил, поскольку судебная власть не была наделена компетенцией признавать акты законодательства неконституционными по инициативе граждан. Однако законодатель такой проблемы не знал. Послеконституционная советская система удовлетворения жилищных потребностей общества не могла быть сконструирована так, чтобы исключить из своей распределительной структуры какую-либо (какие-либо) группу (группы) населения, не обеспечивая ее жильем из публичных жилищных фондов, и толкать ее на решение квартирного вопроса за счет ее собственных затрат, средств в связи с низким уровнем заработной платы (доходов) трудящихся. Поэтому законом и пайщики, и собственники индивидуальных жилых домов были поставлены в одинаковые условия с нанимателями жилых помещений в обеспечении жилой площадью из фондов общественного потребления. Национальную систему надлежало к тому же выстроить так, чтобы юридически каждый из правовых способов решения квартирного вопроса безотносительно к материальному положению заинтересованного лица был доступен каждому, будь то получение жилого помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов либо приобретение кооперативной квартиры или жилого дома (его части). Стало быть, с появлением в правовой системе соответствующего конституционного права граждан конкретные жилищные права приобретают конструктивное свойство, требующее сбалансированной подчиненности ему, единства, утрачивают возможность автономного, независимого друг от друга развития. Жилищному законодательству надлежало внести свой вклад в воспроизводство социальной однородности советского общества, углубить общественное равенство в использовании жилищного фонда. Советское государство было организатором улучшения жилищных условий не каких-либо отдельных социальных групп или одного класса, а всего общества в целом. Мало того что выстроенная национальная система имела "белые пятна", она к тому же образовала масштабный социальный "люфт", состоящий из множества лиц, оказавшихся с жилой обеспеченностью на каждого проживающего выше местной учетной нормы признания граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но меньше установленной законом (ст. 38 Жилищного кодекса РСФСР) нормы жилой площади на одного человека (12 кв. м). Они были поставлены системой исключительно перед затратным вариантом - приобретением кооперативной квартиры или индивидуального жилого дома (части его). В городах союзного значения (Москве и Ленинграде), в административных центрах АССР, краев и областей, в городах с населением свыше 100 тыс. человек, где наложен запрет на индивидуальное жилищное строительство, жилищные условия могли быть улучшены преимущественно только из общественных фондов потребления и в жилищной кооперации (в Москве учетная норма десятилетиями держалась на отметке 5 кв. м, а в Ленинграде с 1982 г. - 5,5 кв. м, соответственно 7 кв. м и 6 кв. м при участии лица в кооперативном жилищном строительстве). Круг правовых возможностей граждан, решавших свою жилищную проблему, еще более сужался, но оставался только затратным. Фактическая обеспеченность жильем ниже размера установленной государством нормы жилой площади на одного человека означала обеспеченность ниже государственного стандарта. Юридически лишившись такого способа решения квартирного вопроса, как обеспечение жилым помещением из государственного или общественного жилищного фонда, эти граждане реально выпадали из сферы действия конституционного права на жилище. Жизненная ситуация, в которой они оказались, не могла оставаться исключительно личной проблемой заинтересованного лица. Социальная проблема, рожденная в целом национальной системой удовлетворения жилищных потребностей граждан, конструктивно допустившей диспропорцию во взаимодействии жилищных прав, требовала прежде всего нормативного правового решения. Государство в этот период не придало норме жилой площади на одного человека характер государственного стандарта обеспеченности жильем, рассматривая установленный им норматив в качестве минимума жилищной безопасности проживания человека в замкнутом пространстве, не увязав его с потребительской природой национальной системы удовлетворения жилищных потребностей общества. Однако выводы, которые надлежало сделать, чтобы развязать образовавшийся узел, грозил ей такой перестройкой, которая отразилась бы на всей внутренней политике государства принципиально, что было фактически невозможно при господстве существовавшего тогда политического режима. С этой целью следовало отказаться от местных учетных норм признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и перейти к другому количественному критерию - установленной государством республиканской норме жилой площади на одного человека, т. е. государственному стандарту. Такая перемена ставила Советское государство в безвыходное положение, но только если переход был бы осуществлен одномоментно. Существовавший в этот период времени объем жилищного строительства был неудовлетворительным - он растягивал время ожидания улучшения жилищных условий в порядке очередности до 20 лет. Сложившийся темп обеспечения жильем нарушал всякий смысл введения конституционного права советских граждан на жилище. Как отмечалось в Постановлении ЦК КПСС от 17 апреля 1986 г. "Об основных направлениях ускорения решения жилищной проблемы в стране", жилищная проблема продолжала еще оставаться острой <10>. Большое количество граждан нуждалось в улучшении жилищных условий, многие из них проживали в ветхих домах и общежитиях. -------------------------------- <10> Правда. 1986. 24 апреля.

XXVII съезд КПСС не мог не отметить: уже в 70-е годы стали нарастать трудности, заметно снизились темпы экономического роста. В результате оказались невыполненными задачи по развитию экономики и даже более низкие задания девятой и десятой пятилеток. Не полностью удалось осуществить и намеченную на эти годы социальную программу <11>. -------------------------------- <11> Материалы XXVII съезда КПСС.

Резко возросли затраты на 1 кв. м прироста жилой площади на одного человека, а ежегодный прирост площади остался небольшим и не менялся с годами. Рост затрат на 1 кв. м нового строительства был, в частности, связан с необоснованно высокими темпами градостроительства, каких не знала ни одна страна мира. В послевоенное время ежегодно возникало примерно 25 новых городов (в отдельные годы - по 35 - 40). Число городских жителей, соответственно, резко увеличивалось. Жилищное строительство непропорционально отставало от промышленного, а коммунальное - от жилищного. Кроме того, возрос необоснованный снос пригодного для постоянного проживания жилья. Нарушалась комплексность застройки, дома-новостройки принимались со строительными дефектами и недоделками. Государство, расходующее в мирное время на оборону как в военное, конечно, не могло перестроиться оперативно на прямо противоположенные ориентиры. Предлагаемая концепция требовала увеличения затрат на жилищное строительство на порядок-другой. Подобные задачи даже не обсуждались до перестройки. Только на ее заключительной стадии начали осуществляться первые шаги к демилитаризации экономики, но процесс шел замедленно. Следует отметить, что в первой половине 80-х гг. уровень средней фактической обеспеченности жилой площадью в городских поселениях достиг, а затем и превысил ранее установленную расчетную обеспеченность жильем на одного человека - 9 кв. м жилой площади или 13,5 кв. м полезной площади квартиры. В связи с этим законом повысился в большинстве республик, в том числе и в РСФСР, размер нормы жилой площади на одного человека до 12 кв. м. На достижение этого результата ушло больше 60 лет. За это время прибавление на каждого жилой площади составило всего на 4,6 кв. м или 7,2 кв. м общей площади. Причины кроются в социально-экономической основе системы. Помимо чрезвычайных обстоятельств, какими были после 1917 г. войны и восстановление народного хозяйства, коренными причинами замедленного решения жилищной проблемы в стране следовало бы назвать прежде всего ограниченный сам по себе бюджетный источник строительства государственного жилищного фонда. По мнению экономистов, он имеет постоянную тенденцию к стабилизации расходов или даже к их сокращению, а спрос на жилье, доступное всем, - к геометрическому увеличению, и это противоречие всегда решается в пользу экономии бюджетных ассигнований. Финансирование строительства - по остаточному принципу. Прежде всего решались производственные задачи, а инфраструктура - потом, что будет в остатке. Решающее влияние идеологии на жилищную политику обусловил монополизм Советского государства как главного инструмента в достижении жилищной программы и жесткое лимитирование объемов кооперативного и индивидуального секторов жилищного строительства, планово, системно, не позволяя им увеличиваться в размерах (жилищно-строительная кооперация - не более 5%), а равно плановое сдерживание роста заработной платы (доходов) населения, не позволяющей широким слоям населения инициативно участвовать в кооперативном и индивидуальном жилищном строительстве, поскольку конструктивно за основу была принята принципиально иная, коллективистская система удовлетворения жилищных интересов, а не инициативная. Утопичность самой идеологии, лежащей в основе системы, - построить ее на базе монополии Советского государства, ограниченного в своих ресурсах, и еще более ограниченного в своих ресурсах подавляющего большинства населения, имея целью обеспечивать жильем из государственного или общественного жилищного фонда всех нуждающихся в улучшении жилищных условий, кроме тех, кто обеспечил себя по своей инициативе, в многомиллионной стране. Преобладание государственного и общественного жилищных фондов в структуре жилищного фонда страны предопределило преобладание такой правовой формы их использования гражданами, как наем жилых помещений, тогда как в других странах институт найма постепенно уступил первое место иным формам правового использования жилищного фонда - собственности. Лимитированная невысокая квартирная плата за наем как норма-принцип ст. 44 Конституции СССР вела к ограничению средств, выделяемых из бюджета и средств предприятий на содержание жилищного фонда и его капитальный ремонт, что (непосредственно) отражалось на состоянии его эксплуатации, сохранности и реконструкции. Годами накапливались недоремонт и недофинансирование. Росла отчужденность нанимателей к нанятому имуществу. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей общества была нацелена на освобождение граждан от затрат на приобретение жилого помещения и его содержание, повышение благоустройства дома, перекладывая необходимые расходы на субъектов собственности, в том числе государство. Но в таких масштабах государство не справлялось с поставленными перед ним целями, задачами. Вряд ли можно считать отвечающими новому конституционному статусу советского человека характеристики жилого помещения, определяемые законом, предоставляемого переселяемым из ведомственного жилищного фонда в связи с утратой ими трудовых отношений, в сравнении с лицами, подлежащими выселению по другим основаниям, признаваемым законом уважительными, с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения. Нарушалась ст. 34 Конституции СССР (Конституции РСФСР), предусматривающая равенство граждан перед законом. Кодифицированное жилищное законодательство фиксировало четыре разнокачественные модели жилой среды в домах публичных жилищных фондов, где конституционное понятие "жилище" переводилось на язык жилищного законодательства как понятие "жилое помещение". Это жилые помещения, предоставляемые гражданам: - в порядке установленной очередности на их получение как улучшение жилищных условий; - при выселении по основаниям, которым закон придал характер уважительных причин (переселение из закрытых военных городков, в связи со сносом дома в государственных или местных надобностях); - при выселении по основаниям, которым закон отказал придать уважительный характер (переселение из домов, находившихся в ведении предприятий и организаций важнейших отраслей народного хозяйства). И, наконец, жилые помещения: - составляющие предмет договора найма жилого помещения, складывающийся в сумме из названных трех характеристик, а также ранее используемых жилых помещений, где общей чертой оказалась только изолированность жилых помещений. К сожалению, эта модель жилой среды в своих характеристиках не продвинулась дальше, как она была определена первично за 15 лет до этой кодификации жилищного законодательства в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. (ст. 300). Если четвертая модель была собирательной для предметов договорных отношений в домах разных эпох застройки, то модель жилого помещения для заселения переселяемых из ведомственного жилищного фонда важнейших отраслей народного хозяйства была искусственно сформирована кодифицированным жилищным законодательством. В первых двух уровнях жилые помещения предоставлялись, как правило, в виде отдельной благоустроенной пригодной для проживания квартиры на семью, а в домах ЖСК - только благоустроенной квартиры. При этом учитывались интересы семьи как необходимость раздельного проживания в рамках этой семьи ее разнополых членов. При выселении, если наниматель занимал отдельную квартиру, ему, соответственно, надлежало предоставить отдельную квартиру или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат, в пределах установленных нормативов (ст. 96 Жилищного кодекса РСФСР). Третий уровень, появившийся из-за того, что закон необоснованно придал названным выше основаниям неуважительный характер выселения (ст. 95 Жилищного кодекса РСФСР): жилое помещение предоставлялось с ограниченными характеристиками, о которых упомянуто выше. В частности, оно должно было быть только пригодным для проживания, т. е. отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Ст. 40 и 41 Жилищного кодекса РСФСР, предусматривающие соответственно благоустройство предоставляемого жилого помещения применительно к средним условиям этого города (поселка), установленные жилищные нормативы, а также учет интересов переселяемых (наличие разнополых лиц в семье, кроме супругов, состояние здоровья и другие заслуживающие внимания), не подлежали применению в этом случае (ст. 97 Жилищного кодекса РСФСР). Третий уровень жилых помещений к тому же оказался длительное время без установленных критериев санитарных и технических требований. Жилищный кодекс РСФСР (ст. 8) поручал Совету Министров РСФСР определить признание жилых домов и жилых помещений непригодными для проживания. Это другая, прямо противоположная сторона пригодности жилого дома (жилого помещения). Это было выполнено по поручению Правительства РСФСР Минжилкомхозом РСФСР, который утвердил 5 ноября 1985 г. Положение об оценке пригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания. Пригодность жилых домов, жилых помещений определялась через перечень дефектов, приводящих объекты в непригодное для постоянного проживания состояние. Однако положительная модель жилой среды в виде санитарных и технических требований, обеспечивающих безопасные и здоровые жилищные условия для постоянного проживания в жилом доме, жилом помещении, так и не была в этот период сформирована <12>. На практике эта модель определялась через исключение дефектов, приводящих жилой дом (жилое помещение) в непригодное для постоянного проживания состояние. Так, конечно, можно давать оценку пригодности жилья, но это определение ограниченно и потому неполноценно. -------------------------------- <12> Для сравнения нелишне напомнить, что санитарные требования устройства и содержания жилых помещений стали одним из самых первых нормативных решений Советской власти, от которых и пошла норма жилой площади на одного человека. Коллегией Наркомздрава РСФСР в 1919 г. были утверждены Временные правила устройства и содержания жилых помещений, поддержанные Декретом Совнаркома 25 мая 1920 г. Подробно см.: Литовкин В. Н. Указ. соч. С. 244 - 245.

Позитивное определение влечет за собой такие санитарные и технические характеристики объекта, которые могут вызвать необходимость дополнительного финансирования в жилищное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт жилищного фонда, тогда как отрицательные характеристики всего лишь ограничивают непригодный для постоянного проживания жилищный фонд от пригодного. Поэтому отсутствие такого рода нормативных решений в течение целого периода не случайно. Так проще. Для всех уровней жилой среды законом допускалось коммунальное расселение граждан. Чтобы уменьшить его объем, законом был введен институт занятия освобождающегося в коммунальной квартире жилого помещения проживающими (ст. 46 Жилищного кодекса РСФСР). Приоритеты были расставлены так, что первыми призывались к его занятию те из проживающих, кто был очередником на получение другого жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий. Во вторую очередь призывались те, кто был обеспечен ниже размера нормы жилой площади на одного человека. И уже при отсутствии первой и второй очереди на присоединение освободившейся комнаты в коммунальной квартире она могла быть заселена на общих основаниях. Практика показала, что установленные условия и порядок заселения освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире широко способствовали поставленной задаче ликвидации коммунальных квартир. Конституционному праву советских граждан был присущ потребительский характер. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей граждан вопреки основному праву допустила изъятие из ведомственного жилищного фонда предприятий и организаций важнейших отраслей экономики. Потребительский характер отразился в национальной системе удовлетворения жилищных потребностей граждан в виде нормирования жилой площади, предоставляемой и находящейся в пользовании, при этом независимо от разновидности жилищного фонда. Начавшись еще в 1919 г. с жилищно-санитарной нормы, в кодифицированном жилищном законодательстве нормирование было представлено большим числом нормативов помимо получившей новый размер жилой площади на одного человека: и учетная норма жилой площади как количественный критерий нуждаемости в улучшении жилищных условий, и минимальный, и максимальный размеры предоставляемой жилой площади, и нормативы дополнительной жилой площади, и норматив площади на каждого проживающего в общежитии. Кроме того, нормировалась площадь при прописке кооперативной квартиры и индивидуального жилого дома. Нормирование выступало универсальным институтом жилищного законодательства. К сожалению, новое кодифицированное жилищное законодательство не определяло природу и функции главного норматива из всего числа жилищных нормативов - нормы жилой площади на одного человека, хотя в ряде его норм указывалось на ее отдельные функции (исчисление квартирной платы, определение излишков, вселение других граждан, предельный размер при обеспечении жилой площадью в государственном или общественном жилищных фондах, отсчеты дополнительной жилой площади). На самом деле основная норма жилой площади на одного человека представляет прежде всего санитарное требование к жилому помещению. За ней - кубатура воздуха, позволяющая человеку находиться постоянно в замкнутом пространстве. Это тот санитарный минимум, который носит расчетный характер, величина которого в настоящее время обосновывается размером в 17,5 кв. м, чтобы у человека было нормальное самочувствие и он был жизнедеятелен. Таково и происхождение этой нормы как инструмента против антисанитарной переуплотненности в жилых помещениях. Новое законодательство, к сожалению, оставило два основания изъятия излишков жилой площади - во время комплексного капитального ремонта жилого дома (ст. 83 Жилищного кодекса РСФСР) и с целью борьбы с так называемыми нетрудовыми доходами (ст. 79 Жилищного кодекса РСФСР), когда площадь использовалась для сдачи ее в поднаем. Основы предусмотрели пересмотр союзного и республиканского законодательства о дополнительной жилой площади с целью сокращения перечня лиц, наделенных этим правом, и упорядочения большого разнообразия размеров дополнительной жилой площади (твердый цифровой размер, не менее твердого цифрового размера, дополнительная комната; удвоение размера, когда два лица пользуются такой площадью). Однако подготовка такого нормативного акта завершилась ничем из-за непримиримых разногласий. Основы (ст. 22) централизовали урегулирование порядка и условий предоставления дополнительной жилой площади и перечень категорий граждан, имеющих право на ее получение, за Союзом ССР. Не решив в течение десятилетия (1981 - 1991 гг.) задач, поставленных в Основах, Союз ССР заблокировал решение таких вопросов в союзных республиках. Вместо упорядочения этих отношений Правительство СССР увеличило число лиц, наделенных правом на дополнительную жилую площадь, - членов Союзов журналистов СССР, театральных деятелей СССР, дизайнеров СССР. Была лишь дополнена ст. 34 Конституции СССР указанием: "Льготы отдельным категориям граждан устанавливаются только на основании закона. Никто в СССР не может пользоваться незаконными привилегиями". 3. В отличие от предшествующего жилищного законодательства и Основы, и Жилищный кодекс РСФСР охватили своим диапазоном почти все жилищные отношения - и учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и порядок предоставления жилых помещений в публичных жилищных фондах, и наем жилых помещений безотносительно к разновидностям жилищного фонда, и отношения жилищно-строительной кооперации, и отношения собственности на индивидуальный жилой дом, и отношения эксплуатации жилищного фонда. Однако не было установлено исключительное господство закона в регулировании жилищных отношений. Предусматривалось издание целого ряда правительственных актов (Постановление Совета Министров СССР от 10 февраля 1985 г. "О порядке государственного учета жилищного фонда", Постановление Совета Министров СССР от 19 августа 1982 г. "О жилищно-строительной кооперации" и др.), поскольку в понятие советского законодательства входили нормативные акты Правительства СССР и правительств союзных республик. Кроме того, был сохранен сложившийся с 1964 г. порядок, когда на местах действовали соответствующие правила, утвержденные Советами Министров АССР, край - (обл-) исполкомами, Мосгорисполкомом и Ленгорисполкомом. Если до кодификации региональные правила утверждались на основе ведомственного нормативного акта - Примерных правил Минжилкомхоза, то после Жилищного кодекса РСФСР (ст. 40) Примерные правила уже подлежали принятию Советом Министров РСФСР. И хотя региональные правила базировались на республиканских установках, их координация сверху была затруднительной <13>. -------------------------------- <13> Литовкин В. Н. Развитие правового регулирования учета граждан, нуждающихся в жилье, и предоставления жилых помещений // Вестник Московского университета. Серия "Право". 1969. N 1.

В итоге одни и те же отношения необоснованно получали разное региональное решение. Введение такого порядка принятия решений исходило из необходимости максимального учета местных условий (сложившаяся фактическая обеспеченность жильем на каждого проживающего в АССР, крае, области, городе, районе, интересы городов разного уровня, экономическое и социальное развитие населенных пунктов и др.). С провозглашением конституционного права на жилище локальный уровень регулирования жизненно важных правомочий граждан в области удовлетворения жилищных потребностей не может уже быть гарантом надлежащего осуществления основного права. Нормативные решения местных органов во многих случаях отражали как попытки нескоординированного поиска варианта решения, так и местнические тенденции, вопреки установкам центральных органов управления республик. Само собой разумеется, что правовые формы осуществления конституционного права граждан должны быть урегулированы лишь актами законодательства, а не решениями исполкомов местных Советов, призванных решать вопросы местного значения. Удовлетворение жилищных потребностей граждан перестало быть вопросом такого значения. В частности, справедливость в распределении жилых помещений как конституционная норма-принцип требует выражения в конкретных нормах не на уровне локальных нормативных решений исполкомов, а только на уровне актов законодательства (в узком смысле слова). Целая эпоха регулирования названных отношений на уровне решений исполкомов местных Советов заканчивалась. Это не исключало полностью местные Советы из нормотворчества в этой сфере. Однако его следовало сохранить в рамках ограниченных, конкретных поручений законодателя, на самом деле связанных с необходимостью учета местных условий. Осуществление конституционного права на жилище требует системного подхода к правовым формам его реализации, что может быть достигнуто только на законодательном уровне. Правовые формы его осуществления надлежало взаимно увязать, сбалансировать, их развитие не могло уже быть автономным.

/"Жилищное право", 2008, N 4/

2. МЕРЫ ПОСТСОВЕТСКОГО ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКЕ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

Н. С. Бондарь справедливо считает, что государство, во всяком случае, осуществляя социальную функцию, "не только вправе, но и обязано предусмотреть некие МИНИМАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ (выделено автором. - Н. С. Бондарь), соотнесенные с объективными показателями, характеризующими потребности гражданина в пользовании минимальным набором социальных благ" <1>. К каждой группе конституционных прав и свобод граждан и каждому конституционному праву в отдельности должен быть определен объем юридических притязаний каждого на определенном этапе развития общества. -------------------------------- <1> Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 191.

По его мнению, применительно к регулированию пенсионных отношений ответ дан в Определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О по жалобе гр. П. Ф. Енборисовой на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <2>. Таким критерием суд посчитал достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав. В соответствии со статьей 21 Конституции РФ "достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления". -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.

С правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в ряде его постановлений, признание достоинства личности - "основа всех прав и свобод человека и необходимое условие их существования и соблюдения". Законодатель должен "определить минимальный размер трудовой пенсии по старости, обеспечивающий по крайней мере такой жизненный уровень, при котором с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство". Вывод Суда таков - из закрепленных социальных обязательств в Конституции РФ "перед населением и корреспондирующих с ним юридических притязаний индивидов, не могущих в силу объективных обстоятельств самостоятельно обеспечить себе достаточный жизненный уровень, вытекает обязанность государства установить исходя из имеющихся экономических ресурсов такой порядок пенсионных отношений, который создавал бы реальные условия для эффективной компенсации соответствующим лицам от естественной (возрастной) утраты способности к труду и самообеспечению в объеме, гарантирующем их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей". Конституционный Суд РФ дал такое конституционно-правовое истолкование рассматриваемого законоположения, которое предполагает установление лицам, приобретающим право на получение трудовой пенсии по старости в полном размере, во всяком случае, не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ. Конструирование модели обязательного минимума жилищных условий в условиях действия основного права граждан на жилище сложно тем, что таких моделей должно быть несколько, если достоинство личности (статья 21 Конституции РФ) как выражение социальной справедливости и как критерий конституционности социального законодательства положить в основу вычленения обязательного минимума. Одним из конституционно значимых элементов в числе других компонентов обязательного минимума социального жилья выступает нормирование жилищных условий, составляя институт жилищного законодательства. Он в целом не реформировался во время последней кодификации жилищного законодательства. Нормирование дополнительной площади осталось без соответствующих изменений, хотя его условия продолжают действовать до настоящего времени начиная с 30-х годов XX столетия <3>. Жилищный кодекс РФ вообще нанес удар этому институту (из-за недосмотра разработчиков), введя путаницу, отказавшись от нормы площади на одного человека, которая была предусмотрена в утратившем силу Жилищном кодексе РСФСР (статья 38), с одной стороны, а в пункте 2 статьи 685 Гражданского кодекса РФ, неожиданно вернувшись уже не к норме жилой площади на одного человека, а к норме общей площади жилого помещения на одного человека (статья 11 Вводного закона) (что не одно и то же), не установив ее. -------------------------------- <3> СУ РСФСР. 1930. N 14. Ст. 181.

Это похоже на то, что произошло с пенсионным законодательством: Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <4> отменена норма статьи 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", устанавливающей в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, тогда как "показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение (ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ)" <5>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. <5> Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 183.

В советский период, когда все публичное жилье было социальным и спрос хронически превышал предложение, возникла система льгот отдельным категориям граждан, составившим также институт жилищного законодательства. В сфере обеспечения публичным жильем льготы были выражены в сроках его обеспечения, помимо общих оснований, - вне очереди в первую очередь, а также введением дополнительной жилой площади и льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг. В Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 524-О по жалобе гр. Н. М. Анохиной <6> на нарушение ее конституционных прав положениями Закона N 122-ФЗ отмечено: "Социальная поддержка населения может осуществляться в разнообразных формах - в виде льгот, компенсаций, субсидий, услуг, дополнительных прав и пр. Поэтому сама по себе замена в действующем законодательстве слов "права и льготы" на "меры социальной поддержки" не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты соответствующих категорий граждан, что противоречило бы статьям 19, 55 и 56 Конституции Российской Федерации". -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2007. N 8. Ст. 1022.

В постсоветский период, благодаря статье 40 Конституции РФ, сузившийся сегмент социального жилья сохранил в "основном прежние признаки предоставляемого нормированного жилого помещения, но за некоторым изъятием. Новым Жилищным кодексом РФ вычеркнуто первоочередное предоставление жилья как категория (как очередь сохраняется применительно к ранее принятым на учет), а также поручено законодателю определиться в текущем законодательстве, кому, помимо названных в Конституции РФ малоимущих, следует предоставлять жилье в рыночных отношениях бесплатно исходя из характера представленной категории. Но это уже тот круг лиц, для которых предоставление жилья в публичном фонде не носит характера осуществления льгот, а является штатным режимом исполнения социального публичного обязательства государства. По мнению Л. С. Мамута, побудительными мотивами к тому, чтобы современное государство (государственно-организованное общество, государственно-организованный народ. - Л. С. Мамут) занималось социальной деятельностью, является осознание необходимости: "а) поддерживать некий доступный уровень жизни членов общества как непреложное условие существования и функционирования самой государственности; б) уменьшать остроту свойственной любому обществу социальной напряженности, предотвращать социальные расколы и конфликты в нем; в) соблюдать (как участнику мирового сообщества государств) гуманитарные нормативы цивилизованного общежития; г) выполнять предписания нравственного долга, претворять в жизнь моральные установки-принципы: альтруизм, милосердие, благотворительность и т. п." <7>. -------------------------------- <7> Мамут Л. С. Указ. соч. С. 7 - 8.

На вопрос, кто конкретно в современном государстве получает по закону на условиях безвозмездности некоторую сумму социальных благ, автор отвечает таким образом, что делит этих лиц на две группы: одна действительно определенная - дети, престарелые, инвалиды, жертвы природных и техногенных катастроф и т. п., другая - неопределенная, на усмотрение законодателя, "кого законодатель объявляет нуждающимся в получении социальных благ из государственных фондов потребления на указанных выше условиях" <8>. -------------------------------- <8> Мамут Л. С. Указ. соч. С. 11.

В отношениях улучшения жилищных условий за счет федерального бюджета в постсоветский период обеспечивается жильем (после введения в действие Жилищного кодекса РФ) порядка десяти относящихся в основном к названной первой группе категорий из более 50 льготных категорий, ранее, еще в советский период, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. по Закону N 122-ФЗ. В их числе граждане, получившие и перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы, ликвидаторы последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также инвалиды и участники войны, боевых действий, члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, блокадники Ленинграда. Их материальное положение таково, что для них обеспечение бесплатным жильем означает государственную социальную помощь. Что же касается другой группы, которая устанавливается по усмотрению федерального законодателя, то она им определяется избирательно текущим законодательством и больше отвечает задаче оказания государственных социальных гарантий, выполнения публичных обязательств государства. Отраслевые обеспечительные меры (в Жилищном кодексе РФ статья 2 - условия для осуществления основного права) выражают государственную жилищную политику, вырабатываемую Российской Федерацией и ее субъектами. Свое отношение к ней выражают и органы местного самоуправления, задействованные статьей 40 Конституции РФ, и тем самым практически корректируют с ней на практике. Статья 40 Конституции РФ "не устанавливает ни условий, ни порядка приобретения права на жилое помещение отдельными категориями граждан. Согласно статье 72 (пункт "к") Конституции Российской Федерации такие условия и порядок регламентируются жилищным законодательством" (Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. N 65-О). "Статья 40 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации провозглашает право каждого на жилище и указывает на возможность его предоставления из государственных, муниципальных и других жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными нормами. Названные положения развиваются и конкретизируются в жилищном законодательстве, регламентирующем отношения по обеспечению граждан жилыми помещениями, включая определение условий и порядка (в том числе очередности) предоставления жилья" (Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 148-О). Отраслевые меры, обеспечивающие основное право на жилище, прежде всего являются общими для всех категорий граждан, как правило. Это с одной стороны. С другой - текущему отраслевому законодательству, в отличие от конституционного, в большей мере позволительно принимать нормативные правовые акты, не столько адресованные всем, всем, всем, сколько адресованные отдельным социальным группам, хотя часть 3 статьи 40 Конституции РФ в отличие от других конституционных положений именно такого диапазона. "Статья 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации, провозглашая право каждого на жилище и указывая на недопустимость его произвольного лишения, вместе с тем не устанавливает условия приобретения права пользования жилыми помещениями отдельными категориями граждан..." (Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 2004 г. N 88-О). Если советское законодательство максимально старалось избегать понятия "категория населения" исходя из идеологических мотивов, то постсоветское законодательство адекватно и широко прибегает к такому понятию с учетом классового расслоения общества. Меры, обеспечивающие основное право в каждой из социальных групп, не должны разниться между собой таким образом, чтобы нарушался или даже исключался общий статус граждан и все сводилось к специфике, специальному статусу. Критериями здесь выступают сдерживающие начала, принципы, общие для правового и социального государства, вытекающие из Конституции РФ, применительно к рыночной экономике, а также жилищным отношениям, и прежде всего таким инструментом выступает юридическое равенство граждан. В качестве самых важных принципов правового государства В. М. Жуйков выделяет три: 1) приоритет прав и интересов личности над правами и интересами государства; 2) связанность государства правом; 3) приоритет права над законом <9>. -------------------------------- <9> Жуйков В. М. Указ. соч. С. 93 - 94.

"Не случайно Конституционный Суд РФ при рассмотрении дел, связанных с социальной защитой граждан, часто опирается на социальные институты конституционного строя и другие положения общего характера, - отмечает Н. С. Бондарь, - речь идет о принципах социального государства, справедливости, юридического равенства, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было указано в одном из постановлений Конституционного Суда РФ, "высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" <10>. -------------------------------- <10> Бондарь Н. С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). С. 184.

Поскольку Конституция РФ не устанавливает конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемые тем или иным категориям граждан, Конституционный Суд РФ считает, что "федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, в частности при выборе или изменении формы их предоставления - денежной или натуральной. Однако, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, он должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки" (Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 502-О по жалобе гр. С. В. Зимницкого на нарушение его конституционных прав положениями статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) <11>. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 944.

Практика принятия текущих нормативных правовых актов показывает: осуществляемые без соблюдения общих принципов обеспечительные меры разным социальным группам или их существенное изменение или переход от одних к другим приводят в итоге не только к разным социальным возможностям осуществить каждым право на жилище в отличие от воздействия конституционных обеспечительных мер, имеющих абсолютно общий для всех граждан характер, но и консервируют неравенство, трансформируют его в привилегии или необоснованные ограничения. Только принципы могут выровнять с позиций справедливости разные обеспечительные меры, принимаемые в зависимости от профессиональной специфики либо социальной или этнической принадлежности граждан или другой зависимости, что, безусловно, требуется, если жилищные или гражданские права граждан связаны непосредственно с данной конституционной нормой. Если конституционная норма о праве граждан на жилище специально не регулирует отношения в этой сфере, действуют общие нормы, в которых заложены конституционные общие принципы, и прежде всего гарантии социальной защищенности, такие важные в рыночной экономике, социально незащищенным отдельным категориям граждан. Так, советская Конституция специально непосредственно фиксировала невысокий общий уровень квартирной платы как конституционную норму-принцип обеспечения основного права советских граждан на жилище. И квартирная плата в государственном и общественном жилищных фондах в советский период не превышала 3%, включая и оплату коммунальных услуг, в среднем от доходов населения против 10%, когда она вводилась в 20-е годы. Российская Конституция исходя из рыночной экономики не "замораживала" квартирную плату и оплату коммунальных услуг, и поэтому оплата жилья и коммунальных услуг выросла и продолжает расти для всех в разы. Оплата жилья и потребление коммунальных услуг перестали быть в границах основного права на жилище конституционно значимыми, но их уровень остался предметом регулирования в соответствии с государственной жилищной политикой, что и было реализовано в статьях 15 - 15.7 переходного Закона и соответствующих актах Правительства РФ. От прежнего, советского, правового регулирования в деталях исчисления платы ничего не осталось. Социальное государство перешло к экономическим методам воздействия на ежегодно складывающийся уровень оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на основе федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц и федеральный стандарт стоимости капитального ремонта жилого помещения на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в целом по Российской Федерации и субъектам РФ <12>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3292.

Переходный Закон восстановил давно существовавшее, а потом утратившее силу основание выселения нанимателей за неплатеж квартирной платы, но теперь с предоставлением другого жилого помещения по нормативам общежития (статья 15.5). Норма о выселении нанимателя жилого помещения, если тот не внес квартирную плату тогда в течение трех месяцев (сейчас - шести месяцев) со дня истечения срока платежа, установленная еще Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" (пункт "в" статьи 30) <13>, была отменена в связи со второй кодификацией гражданского законодательства. -------------------------------- <13> СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314.

Вряд ли наделение наймодателя инициативой в осуществлении этого права следует рассматривать как нарушение соответствия текущего жилищного законодательства основному праву на жилище, не колеблющее баланса между текущим законодательством и конституционными положениями, если бы не бедственное положение широких слоев населения, неспособных справиться с угрожающей бедностью, и поэтому в общественном сознании неудовлетворительно, несвоевременно. Иски о погашении образовавшейся задолженности по оплате жилья и пользованию коммунальными услугами в ряде случаев выглядят как антисоциальные, хотя норма принимает во внимание уважительные причины неплатежа. Жилищный кодекс РФ, воспринявший это основание выселения в качестве сдерживающего начала, предусмотрел (статья 90) указание о неуважительности причин невнесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, что должно исключить антисоциальность такой нормы, при применении этой нормы. "Расторжение договора социального найма детально регламентируется жилищным законодательством, характеризующимся высоким уровнем гарантий жилищных прав граждан (ст. 83 - 91 ЖК РФ)" <14>. -------------------------------- <14> Рузанова В. Д. Расторжение договора найма жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 15.

Категории социально незащищенных граждан, благодаря принципам, провозглашенным в Конституции РФ (статья 55), сохраняют свои социальные права, установленные в советский и постсоветский периоды, в оплате жилья и коммунальных услуг еще до реформы с делегированием Российской Федерацией прав ее субъектам и переходе от натуральных к денежным выплатам. Законодатель обязан в этом случае вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты, что предусмотрено в Жилищном кодексе РФ (ч. 1 ст. 160). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (Определение от 1 марта 2007 г. N 129-О-П) реформирование льгот и компенсаций населению должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия свого поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Постановления от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, Определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 1 декабря 2005 года N 521-О и др.). Единство не только основных, но и всех прав и свобод, которыми наделяются граждане на всей территории России, на всем ее правовом пространстве, установлено в статье 71 ("в") Конституции РФ под ответственность Российской Федерации, тогда как субъекты РФ совместно с Российской Федерацией призваны (статья 72 ("б")) лишь обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления (статья 130), к которым жилищные права граждан не относятся. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Задача, которую поставило перед собой государство, - сокращать федеральные бюджетные расходы - решающим образом повлияла на делегирование государственной властью прав нижестоящим уровням, расширение их компетенции. В социальной сфере делегирование приобретает некоторый оттенок утончения ранее плотного слоя единства социальных прав граждан на всей территории страны и придания им характера замкнутых, непрозрачных региональных и даже местных прав граждан. В настоящее время этот процесс выглядит как тенденция в едином правовом пространстве, как зыбкий баланс прошлого и настоящего регулирования, увеличивший зависимость от еще большего числа трудно просчитываемых факторов, т. е. зона риска. Нужно отдать должное, в целях защиты прав и свобод граждан и чтобы не допустить существенного снижения установленных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и исключить внесение произвольных изменений в действующее регулирование, равно как и произвольного отказа государства от выполнения своих ранее взятых публично-правовых обязательств, Правительство РФ Постановлением от 23 июля 2007 г. N 467 <15> предпринимает в этих целях меры, утвердив Правила осуществления государственного контроля за установлением, изменением и применением предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги. Органами, осуществляющими такого рода государственный контроль, являются Федеральная служба по тарифам и органы исполнительной власти субъектов РФ. Федеральная служба осуществляет государственный контроль по муниципальным образованиям, а органы регулирования субъектов РФ - за применением органами регулирования муниципальных образований предельных индексов, установленных для соответствующего муниципального образования. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4086.

Конституционный Суд РФ с пониманием отнесся к передаче прав Российской Федерации по предметам совместного ведения нижестоящим уровням управления. Российская Федерация в совместном ведении с ее субъектами "вправе устанавливать конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, а значит, и определять в рамках реформирования системы социальной защиты конкретные формы участия в ее реализации органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П по жалобам гр-н З. М. Бабковой, С. И. Бойковой и др. на нарушение их конституционных прав ч. 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ). Федеральным законом от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ <16>, вносившим изменения в теперь уже отмеченный Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты, предусматривалось поручение субъектам РФ установить размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, что было ранее установлено Законами Российской Федерации "О социальном развитии села", "О ветеринарии", Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "Об образовании" с учетом соответствующих изменений в межбюджетных отношениях (статья 2). -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.

Положения, которые содержались в названных Законах относительно льгот (по прежней терминологии) по оплате жилья и коммунальных услуг, могли применяться только до принятия соответствующих законов субъектами РФ, "но не позднее чем до 1 января 2005 года" (статья 6 Федерального закона от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ). Таким образом, Российская Федерация передавала обязанности не только финансирования социальной поддержки и социального обслуживания лиц, указанных в Федеральных законах, но и регулирования размера и условий возмещения расходов на предоставление отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг. Процесс разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и соответствующими органами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления был продолжен Федеральным законом от 4 июля 2003 г., внесением изменения в названный Закон, и Законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Законом N 122-ФЗ по состоянию на 31 декабря 2004 г., завершившим монетизацию льгот. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П <17> фиксирует безусловное требование - "государство не может произвольно отказываться от выполнения своих публично-правовых обязательств - возложить обязанность по их обеспечению жильем за счет федерального бюджета на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации". -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2007. N 15. Ст. 1820.

Общий вывод, сделанный Конституционным Судом РФ, - "любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (статья 19), в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В свою очередь, соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях)". Тот тонкий социальный слой, который был под защитой прежнего союзного и современного российского законодательства, при общей децентрализации регулирования платы за жилье и переходе на экономические методы регулирования квартирной платы со стороны Российской Федерации оказался в зоне риска - координировать и контролировать единство правового пространства, состоящего из более чем 80 единиц управления (субъектов РФ), довольно сложно, и с большой долей вероятности будут обнаруживаться в этой конструкции "белые пятна" в правовом регулировании субъектов РФ, что будет свидетельствовать и о нарушениях жилищных прав граждан и соответственно Конституции РФ. Пусть даже на какое-то время. А если к этому добавить правовую возможность регулировать эти же отношения также органами местного самоуправления, что имеет место относительно социальной поддержки медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа. "Соответственно, - отмечает Конституционный Суд РФ в своем Определении от 1 марта 2007 г. N 129-О-П, - в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников". Самарской Государственной Думе не позднее 1 января 2005 г. надлежало принять закон об условиях и порядке предоставления жилищно-коммунальных льгот отдельным категориям граждан, предусмотрев в нем также право на получение этих льгот вышедшими на пенсию педагогическими работниками, работавшими в сельской местности и проживавшими в том числе и в близлежащих городах (не в поселках городского типа), на условиях межбюджетного финансирования, как это регулировалось прежде союзным законодательством (Разъяснение Госкомтруда и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 г. N 5/12-22). Между тем Самарская Государственная Дума уже после 1 января 2005 г. с опозданием - 11 марта 2005 г. - приняла Закон "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области", в котором совершенно необоснованно исключила из предоставления жилищно-коммунальных льгот указанной категории педагогических работников, нарушив единое правовое пространство. В результате этого лица этой категории на территории Самарской области были незаконно лишены жилищно-коммунальных льгот, которыми они пользовались как перешедшие на пенсию педагоги, работавшие в сельской местности и проживающие в близлежащем к ней городе. Это имеет значение только для тех, кто уже пользовался льготами при переходе в свое время на пенсию. Поэтому законодательные акты субъектов РФ во всех случаях в целях единообразия должны воспроизвести содержание названного Разъяснения применительно к данной категории пенсионеров. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов допускается с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132 Конституции РФ, глава 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Однако распределение полномочий в жилищной сфере по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов между субъектом РФ в пределах его полномочий и полномочиями органов местного самоуправления таким образом, чтобы правовую защиту прав и свобод граждан осуществляло еще и местное самоуправление, ведет к нарушению предмета совместного ведения (п. "к" статьи 72 Конституции РФ). Защита прав и свобод граждан определена как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов непосредственно Конституцией РФ (пункт "в" статьи 71 и пункт "б" статьи 72). Изменять предметы ведения, установленные Конституцией РФ, не допускается не только федеральным законом, но даже федеральным конституционным законом. Предмет ведения может быть изменен исключительно Конституцией РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые перераспределяют предмет совместного ведения, установленный Конституцией РФ, не допускается. Здесь не имеет значения, что органы местного самоуправления обязаны в этом случае "вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты указанной категории медицинских работников в жилищно-коммунальной сфере" (Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П). Значение имеет возникновение третьего уровня совместного ведения, тем самым нарушается Конституция РФ, что допущено и в Жилищном кодексе РФ (часть 1 статьи 160). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов возникновения третьего, не предусмотренного Конституцией РФ, уровня, не наделенного Конституцией РФ правом осуществлять правотворчество в жилищном законодательстве, можно было бы избежать, если бы выполнение отдельных государственных поручений свелось бы только к осуществлению компенсации установленных государством расходов на оплату жилых помещений с передачей необходимых для их осуществления финансовых средств государства, а не за счет местного бюджета. Правовое регулирование социальной поддержки и социального обслуживания оставалось бы за государством, а не на равных с местным самоуправлением. В этом случае имело бы место соответствие пункту "в" статьи 71 и статье 132 Конституции РФ. Делегирование правомочий правового регулирования социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан субъектам РФ в жилищной сфере также вызывает возражение. Цена найма жилого помещения, цена технического обслуживания жилого помещения - отношения гражданские. Средства соответствующего бюджета как источник компенсации расходов на оплату жилья отдельным категориям граждан составляют автономные отношения, которые регулируются финансовым законодательством. Наделять субъектов РФ по предмету совместного ведения компетенцией, регулировать именно гражданские отношения в жилищной сфере значит также изменять предмет федеральной прерогативы, каким остается гражданское законодательство в целом и, в частности, в жилищной сфере (пункт "о" статьи 71 Конституции РФ). Предмет ведения не изменяется текущим законодательством, а лишь Конституцией РФ. Часть федеральных полномочий может быть в установленном порядке передана субъектам РФ без изменения предмета ведения, но "не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (статья 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") <18>. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В силу части 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствие с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако применительно к гражданским отношениям в жилищной сфере все иначе, они составляют федеральную прерогативу. Субъект РФ не вправе по статье 71 ("о") Конституции РФ регулировать именно гражданские отношения вообще, в том числе и по предметам совместного ведения, к которым относятся и гражданские отношения в жилищной сфере, поскольку их регулирование в целом находится в исключительном ведении Российской Федерации. Субъект РФ мог бы осуществлять регулирование гражданских отношений в жилищной сфере, если бы в пункт "о" статьи 71 Конституции РФ были внесены соответствующие изменения, отражающие предметы совместного ведения в регулировании гражданских отношений. Но адекватного отражения в федеральной прерогативе регулировать гражданские отношения в целом нет, и поэтому формулировка п. "о" статьи 71 продолжает отражать исключительно федеральные интересы, не переводя их в предметы совместного ведения, связанные с гражданскими отношениями. Субъекту РФ остается, собственно, регулировать остальные отношения иного характера в жилищной сфере, входящие в предмет совместного с Российской Федерацией регулирования, кроме гражданских. И статья 3 Гражданского кодекса РФ имеет в виду в составе гражданского законодательства исключительно федеральные законы, регулирующие гражданские отношения. В его составе нет законов субъектов РФ по предметам совместного ведения, связанных с гражданскими отношениями. Осуществляя меры социальной поддержки и помощи, устанавливая размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, субъект РФ тем самым регулирует гражданские отношения в жилищной сфере, также затрагивая бюджетные отношения (статья 160 Жилищного кодекса РФ) <19>. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.

2. Условия, обеспечивающие реализацию основного права граждан на жилище, учитывают специфику вида деятельности каждой из социальных групп, относительно которой государство берет на себя ответственность обеспечения жильем в государственном жилищном фонде в соответствии с предметами ведения, установленными Конституцией РФ (статьи 71 и 72). Первоначально эти меры оценивались в законодательстве как льготы в сравнении с мерами, принимаемыми на общих основаниях, но потом Законом N 122-ФЗ льготы в натуре заменили денежными компенсациями и переименовали применительно к военнослужащим в социальные гарантии. Относительно военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, был принят головной в военном законодательстве акт, установивший единую систему правовой и социальной защиты лиц этого контингента, запретивший иным правовым актам снижать или вовсе отменить установленные им социальные гарантии (статья 4 Федерального закона "О статусе военнослужащих") <20>. Им отмечалась такая особенность военной службы, как беспрекословное выполнение военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе и с риском для жизни (статья 1). -------------------------------- <20> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

Относительно третьей власти Конституция РФ (статьи 10, 118, 120) фиксирует такую особенность деятельности судей, как независимость от законодательной и исполнительной власти в отношениях финансирования, формирования судейского корпуса, независимого осуществления правосудия и независимости судей, что конкретизировано в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" (часть 2 статьи 1). Относительно работников прокуратуры Российской Федерации Конституция РФ (статья 129) конструирует централизованность ее единой системы единоначалия. Принятый во исполнение Конституции РФ Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" отмечает такой принцип, как независимость от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и запрет на совмещение основной деятельности работников прокуратуры с иной деятельностью, за некоторым исключением (статья 4). Обращает на себя внимание, что ни один из названных законодательных актов, кроме Закона о военнослужащих, не содержит указания о социальной защите названных лиц и что такого рода деятельность является функцией государства, хотя Законы от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" (статья 19) <21> и от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (статья 44) предусматривают условия и порядок обеспечения жильем и судей, и работников прокуратуры. Из части третьей статьи 40 Конституции РФ, а после издания из Жилищного кодекса РФ (статья 49) вытекала необходимость принятия в соответствии, в частности, со статьей 71 Конституции РФ специальных федеральных законов, регулирующих условия и порядок обеспечения жильем в государственном жилищном фонде названных лиц и избирательно других лиц в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, ответив в этих законах также на определенные вопросы, поставленные в статье 49 Жилищного кодекса РФ. -------------------------------- <21> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.

Вместе с тем статья 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" свидетельствует о явном непонимании законодателем механизма соотношения основного права граждан на жилище с текущими отраслевыми обеспечительными мерами. Ее норма не воспроизводит официальный текст статьи 40 Конституции РФ, а вместо этого содержит условия предоставления жилища военнослужащим и гражданам, уволенным или подлежащих увольнению с военной службы, которые искажают смысл основного права граждан на жилище, имеющий единый смысл для всех граждан, независимо от вида их деятельности и характера социальных гарантий. Конституционная норма не позволяет устанавливать основное право отдельно для военнослужащих, отдельно для судей, отдельно для прокуроров и следователей, отдельно для сотрудников правоохранительных органов. Статья 40 Конституции РФ неизменна на протяжении длительного времени, тогда как обеспечительные отраслевые меры носят текущий характер и динамичны, связаны с правовым инструментарием государственной жилищной политики, отобранным на определенный период времени, специально для социальной группы, учитывая специфику ее вида деятельности. В то же время в распоряжении этих лиц остается, кроме того, общий для всех отраслевой правовой инструментарий. Выделенный из общих обеспечительных условий основного права на жилище правовой инструментарий специально для данной социальной группы получает дополнительную социальную поддержку государства, какой другой гражданин не имеет на общих основаниях. Применительно к военнослужащему помимо основного права на жилище и в литературе (Л. М. Пчелинцева) <22> называют специальное право на жилище, возникающее с момента поступления граждан на военную службу. -------------------------------- <22> Пчелинцева Л. М. Право на жилище военнослужащих: теоретические аспекты и проблемы реализации. Автореферат д. ю.н. М., 2004. С. 13, 14.

Но можно ли давать то же имя другому явлению, другой юридической природы, другого содержания? Это уже не основное (конституционное) право, наполненное иным содержанием - административными и гражданскими правами, их совокупностью, образующее иные, неконституционные отраслевые правоотношения, имеющее свой "окрас". Это другая группа прав - жилищных прав, правоотношений, которую нельзя называть тем же именем, они производны от основного права граждан на жилище, носителями которого военнослужащие являются как граждане. У этих отраслевых прав есть свое имя - право на предоставление жилого помещения в государственном жилищном фонде по договору социального найма, право на предоставление служебного жилого помещения по договору найма служебного жилого помещения в государственном специализированном жилищном фонде, право на получение общежития по договору найма жилого помещения в общежитии в государственном специализированном жилищном фонде. Кроме того, определенные категории военнослужащих могут быть участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, если они изъявили желание стать ее участниками; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, получают денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в связи с расходами по оплате жилых помещений, коммунальных и иных видов услуг. Определением от 27 декабря 2005 г. N 502-О по жалобе гр. С. В. Зимницкого была выражена Конституционным Судом РФ правовая позиция, по которой федеральный законодатель должен "основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки". По смыслу статей 37 (части 1 и 3) и 59 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункты "в", "м", "т") и 72 (пункт "б" части 1) "военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанный с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемый в публичных интересах. Лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливаются их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним". При этом специальный статус военнослужащих не может называться правом на жилище военнослужащих. Кроме того, под пафосным заголовком статьи 15 рассматриваемого Закона кроется его убогое содержание текущего решения квартирной проблемы для военнослужащих - огромная масса военнослужащих на весь срок военной службы в течение 20 лет вообще не вправе претендовать на обеспечение постоянным жилищем, они могут рассчитывать лишь на служебные жилые помещения - военнослужащие, получившие первое офицерское воинское звание после окончания военного образовательного профессионального учреждения; офицеры, призванные на военную службу по указу Президента РФ, а также офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы; прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту, военнослужащие, расселяемые в закрытых военных городках. И только по достижении срока общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по одному из трех оснований при ее общей продолжительности уже в 10 лет и более этому гражданину предоставляется жилое помещение в собственность по избранному им месту жительства. Тогда в чем же разница социальной гарантии государства с положением нуждающегося в жилище невоенного человека, который всю жизнь простоял в очереди на квартиру, если закон переносит исполнение государством декларированной социальной гарантии перед военнослужащим на момент завершения военной службы, а не приурочивает ее исполнение к течению хотя бы первых десяти лет военной службы? Это напоминает одну из разновидностей гражданско-правовых договорных отношений, когда стороны принимают обязательства в целях получения встречного предоставления. Государство в данном случае ожидает встречное предоставление от военнослужащего сразу с первых шагов военной службы и до времени, пока он ее не завершит в течение 20 лет (или досрочно - в течение 10 лет). Военнослужащий ожидает встречное предоставление - жилое помещение в месте постоянного проживания - только после завершения выполнения своего обязательства - 20 лет добросовестной военной службы. В процессе несения военной службы государство в своих и его интересах обеспечивает специализированным жилым помещением с ограниченными жилищными правами проживающих (п. 5 статьи 100 Жилищного кодекса РФ) по месту прохождения военной службы. Такая принципиальная схема решения жилищной проблемы военнослужащего государством на основе служебных отношений свидетельствует об использовании государством своего доминирующего положения, зависимого положения военнослужащего, его безвыходного положения. Сначала отдай все силы на службе Отечеству, выполни добросовестно свои обязательства целиком и полностью, а уже потом государство, оценив их как безупречную службу, только приступает к выполнению своих обязательств двадцатилетней давности. Да как... В этом случае, если военнослужащий увольняется с военной службы по другим основаниям, нежели названные в Законе, государство считает себя свободным от исполнения конституционного обязательства. Таким образом, даже с упомянутым содержанием обязательство государства небезусловно, чем оно и отличается от такого же обязательства государства перед судьями и работниками прокуратуры. При этом следует отметить, что такого рода обязательство перед военнослужащим в постсоветский период ничем не отличается от обязательства перед военнослужащим в советский период. Странный характер социальных гарантий довел до абсурда Закон N 122-ФЗ. Этим Федеральным законом преследовалась цель осуществить замену льгот в натуральной форме на денежную компенсацию и разграничение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и муниципальными образованиями в соответствии с принципами правового государства и защиты прав и свобод граждан. При этом преамбула Закона N 122-ФЗ, имеющая особое значение для применения его норм, обращает внимание на то, что его нормы не могут использоваться для умаления прав и законных интересов граждан. Если Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предусматривал единую категорию уволенных с военной службы по истечении 10 лет и более, уволенных по одному из трех оснований - достижение предельных сроков пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в силу организационно-штатных мероприятий, то изменения, вносимые Законом N 122-ФЗ, расчленили эту категорию на две группы в зависимости от даты - 1 января 2005 г., с потерями для каждой из подгрупп: одна группа - уволенных до 1 января 2005 г., другая - подлежащая увольнению после 1 января 2005 г. До этой реформы уволенные с военной службы безотносительно к названной дате могли получить в натуре нормированное жилое помещение, построенное за счет средств федерального бюджета, от органа местного самоуправления или по желанию этого лица - государственный жилищный сертификат, чтобы приобрести по своему усмотрению квартиру. Был установлен трехмесячный срок его обеспечения органом местного самоуправления. До получения жилого помещения муниципальные образования размещают приехавшие к избранному месту жительства семьи уволенных с военной службы, а в случае невозможности временного расселения семье выплачивалась денежная компенсация. В результате разделения на две группы уволенные до 1 января 2005 г. потеряли такие социальные гарантии, как право выбора из двух названных возможностей, ограничены исключительно одним вариантом решения квартирного вопроса - возможностью получить лишь государственные жилищные сертификаты. Из Закона выпал ранее установленный трехмесячный срок обеспечения жильем, равно как и обязанность муниципальных образований размещать семьи до получения жилого помещения. Сохранилась выплата денежной компенсации. Осуществление этих мероприятий возлагалось на федеральные органы исполнительной власти. Сохранился и прежний источник финансирования средства федерального бюджета, не сохранились - средства внебюджетных фондов. С меньшими потерями оказались лица, подлежащие увольнению после 1 января 2005 г. Они сохраняли возможность двух вариантов обеспечения жильем: и в натуре, и получением его эквивалента - государственного жилищного сертификата. Также исключены трехмесячный срок и меры по размещению семей муниципальными образованиями временно до получения жилого помещения, а также денежная компенсация за наем помещения. В связи с таким исходом уместно напомнить об установках преамбулы Закона N 122-ФЗ, какими принципами следовало руководствоваться правоприменителям. Этими же принципами надлежало руководствоваться прежде всего законодателю, чтобы избежать двойных стандартов. Однако уровень правовой защищенности явно снижен, право, приобретенное в силу закона, не уважается государством. Нарушение основного права граждан начинается с текущего правотворчества, текущего законодательства, поскольку за ним воплощение содержания основных прав и свобод. Его изменения оправданны, естественны, если изменения не нарушают правовой позиции Конституции РФ. Этот ориентир не должен смещаться в сторону нарушения прав, ибо нарушается верховенство Конституции РФ и правовая система начинает или продолжает подчиняться ограниченным возможностям текущей государственной жилищной политики и приобретает контуры не той модели, какую концептуально надлежит обеспечивать мерами в осуществлении основного права на жилище, а как получится на данный момент его прочтения, не заботясь о подлинном смысле Конституции РФ, прощая себе, законодателю "заземленное" нормативное решение как временное, оставляя за собой право вновь вернуться к нему, чтобы принять нормативное решение, имеющее уже постоянный характер. Действующая Конституция РФ наделена системой сдержек и противовесов, чтобы избежать такого развития событий, - это статьи 7, 19 и 55, т. е. Российская Федерация как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, призвана гарантировать реализацию прав и свобод человека и гражданина, в частности прав каждого на жилище, признаваемых международным сообществом в качестве элемента права на достойный уровень жизни, стабильность и гарантированность прав и свобод граждан, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимость издания закона, который отменяет или умаляет права и свободы человека и гражданина. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П вновь отметил, что "любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (Постановления от 24 октября 2000 года N 13-П по делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", статьи 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию" и пункта 7 статьи 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", от 3 июня 2004 г. N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 28 и 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и др.)". Естественно, что подразделение единой группы увольняемых с военной службы на две в зависимости от произвольно установленной даты - 1 января 2005 г. на тех, кто уволен до этой даты, и тех, кто подлежит увольнению после этой даты, с определенными существенными потерями в социальной поддержке увольняемых, не имеет конституционно значимых целей либо какого-либо объективного и разумного оправдания: переход от натуральной формы к денежной не должен был быть связан с разделением единой социальной группы и наделением разными правами, без выбора, тем более оказавшимися на практике еще и неэквивалентными. Конституционный Суд РФ обратил внимание в названном Постановлении на то, что "федеральный законодатель, внося изменения в регулирование этого права, ограничивая или отменяя его, не может действовать произвольно и допускать отступления от конституционного принципа равенства". По сообщениям печати <23>, размеры средней стоимости 1 кв. м общей площади жилья (в рублях) по субъектам РФ, определяемые соответственно Минпромэнерго, Госстроем и Минрегионом, для расчета размера субсидий на очередной квартал года для приобретения жилого помещения всеми категориями граждан, которые названы в очередных сменяющих друг друга правилах выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов (в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы), не соответствовали быстро растущим реальным рыночным ценам, имеющим место в столицах республик, центрах краев и областей, городах федерального значения, крупных промышленных центрах. При этом первоначально такие Правила, принятые Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522 <24> (пункт 8), даже не содержали указания на то, что подлежащие утверждению Минпромэнерго нормативы стоимости были основаны на рыночной стоимости. Все равно не соответствуют реальным ценам утверждаемые Минрегионом России в настоящее время нормативы, рассчитываемые исходя уже из средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по субъектам РФ. Кроме того, "из-за бюрократической волокиты на муниципальном уровне жилищное строительство во многих местах оказалось замороженным" <25>. -------------------------------- <23> Цена квартиры // Российская газета. 2006. 24 мая; "Средний" метр взял новую высоту // Российская газета. 2006. 18 октября. <24> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4131. Отменено Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 (СЗ РФ. 2006. N 13. Ст. 1405). Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2007 года признаны недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу пункт 4 абзаца восьмого раздела II подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года N 865, и подпункт "е" пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153, в той мере, в какой они исключают распространение порядка реализации права на обеспечение жилой площадью, установленного для участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, на семьи умерших инвалидов, имевших такое право, а также на семьи, в том числе на вдов (вдовцов) умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года. Решение суда вступило в законную силу 23 октября 2007 г. <25> Ценная комиссия // Российская газета. 2006. 14 сентября.

В утвержденной Правительством РФ подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 1010 годы (в дальнейшем - подпрограмма) <26>, выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов характеризуются как приоритетная форма финансирования расходов на обеспечение постоянным жильем указанных в Программе граждан <27>, а государственные жилищные сертификаты оцениваются как обеспечение социальных гарантий, предусмотренных федеральным законодательством для ограниченного контингента лиц. -------------------------------- <26> СЗ РФ. 2003. N 48. Ст. 4676. <27> Помимо военнослужащих, подпрограмма адресована сотрудникам органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС и учреждений уголовно-исполнительной системы, подлежащих увольнению с военной службы (службы), гражданам, уволенным с военной службы (службы), а также приравненным к ним лицам и членам их семей.

Следующая модель жилищного сертификата, выдаваемого гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, от чрезвычайных происшествий (Постановления Правительства РФ от 7 июня 1995 г. N 561 и от 9 октября 1995 г. N 982 <28>), признаваемого в качестве именной необращаемой ценной бумаги, которая отчуждению в какой-либо форме не подлежит. Данный документ предоставляет право его владельцу обратиться в орган исполнительной власти (местного самоуправления) с просьбой о предоставлении ему жилья общей площадью, указанной в сертификате <29>. -------------------------------- <28> СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2286, N 42. Ст. 3983. <29> Габов А. В. Необходимо ли регулирование отношений, возникающих из жилищных сертификатов, в Жилищном кодексе? // Жилищное право. 2000. N 1. С. 23.

Адресное предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья позволяет решать квартирный вопрос путем предоставления гражданам возможности приобретения готового жилья на рынке недвижимости с правом выбора его местоположения и его качественных характеристик, с учетом права граждан на дополнительную площадь. Государственные жилищные сертификаты как программа показали свою действенность, их механизмы реализации, основные принципы (добровольность, адресность, расчет субсидий) сохранены при разработке одноименной подпрограммы на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы. По мнению Правительства РФ, она является одной из приоритетных при формировании федеральных целевых программ, а ее решение позволит обеспечить улучшение жилищных условий и качества жизни населения, создать условия для функционирования и развития рынка жилья; носит межотраслевой и межведомственный характер и не может быть решена без участия федерального центра; не может быть решена в пределах одного финансового года и требует бюджетных расходов капитального характера в течение нескольких лет; носит комплексный характер, и ее решение окажет влияние на рост социального благополучия и общее экономическое развитие. Все это в целом определяет необходимость устойчивого функционирования системы предоставления такого рода субсидий отдельным категориям граждан и целесообразность использования программно-целевого метода для решения их жилищной проблемы. Но нельзя не учитывать, чем оборачивается в настоящее время эта система, когда на практике граждане сталкиваются с необходимостью доплачивать из своих средств, чтобы реализовать полученный государственный жилищный сертификат, либо останавливать свой выбор на дешевом жилье в сельской местности или заштатном поселке, либо искать место жительства не в том месте, где семья собиралась обосноваться постоянно. К этому следует добавить, что не всякий получатель государственного жилищного сертификата способен осуществить тот поиск желаемого места жительства, на который его "толкает" сертификат, будучи в том возрасте, когда возникает право на его получение. Конечно, государственный жилищный сертификат освобождает государство от таких забот, как ведение жилищного строительства или приобретение жилого помещения, дает экономию в затратах. Поэтому во всех случаях замена натуральной формы в выполнении взятого на себя публичного обязательства денежной формой удобна только для одной стороны - государства и далеко не во всех случаях отвечает интересам граждан, денежная компенсация не может рассматриваться как полноценный эквивалент натуральной формы выполнения государством своего обязательства перед гражданами.

Справочно

1. Гр. Н. Н. Шалаев, уволенный с военной службы еще в 1993 году по состоянию здоровья по истечении 10 летнего стажа службы и принятый на учет для получения жилого помещения в том же году в г. Тольятти, простояв в очереди 10 лет, после изменений, внесенных в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" Законом N 122-ФЗ, мог рассчитывать лишь на государственный жилищный сертификат. Средняя стоимость 1 кв. м общей площади по Самарской области была утверждена в 2004 г. в размере 10 700 руб., тогда как соответствующая стоимость на вторичном рынке жилья составляла 16 920 руб. (по справке муниципального унитарного предприятия "Инвентаризатор"). В этом случае сертификат не обеспечивал его семью из трех человек жилым помещением по установленным социальным нормам в размере 18 кв. м общей площади на одного человека. Судебным решением в 2005 г. заявителю было отказано в его исковых требованиях, основываясь на Законе N 122-ФЗ. Кассационная и надзорная инстанции оставили судебное решение без изменений. 2. В аналогичной жизненной ситуации Ленинский районный суд решением в 2005 г. отказал гр. А. Н. Гузеву в иске к администрации г. Екатеринбурга о предоставлении жилого помещения, компенсации морального вреда и других требований. Истец прослужил в Вооруженных Силах более 20 лет, имеет право на получение жилого помещения из государственного жилищного фонда, принят на очередь до 1 января 2005 г. и не получил его. Ссылаясь на измененное законодательство, суд при таких обстоятельствах отказал в его исковых требованиях. В мотивировочной части судебного решения было указано, что в период с 1995 по 2005 годы денежные средства на обеспечение жильем военнослужащих, уволенных с военной службы, из федерального бюджета в бюджет муниципального образования города Екатеринбурга не поступали. При отсутствии финансирований ответчик не имел возможности обеспечить истца жилым помещением. В своем обращении к Конституционному Суду РФ гр. А. Н. Гузев указывал, что, учитывая позицию Конституционного Суда РФ, в частности его Постановление от 23 апреля 2004 г. N 9-П, "оспариваемые законоположения противоречат ранее принятым на себя государством публично-правовым обязательствам, лишают граждан законно приобретенных ранее прав, нарушая статьи 2, 7, 15 (часть 2), 37 (часть 3), 40 (части 1 и 3), 27 (часть 1), 45, 46 Конституции Российской Федерации, умаляют достоинство личности, что в соответствии со статьями 6 (часть 2), 19 (часть 2), 18, 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов...". 3. Старший мичман В. А. Нейкалюк, подводник Северного флота, проходящий в настоящее время военную службу, со стажем более 30 лет, с 4 мая 2002 г. состоял на учете в г. Зеленограде (Москва) на получение государственного жилищного сертификата. Такой сертификат он получил и 18 июля 2005 г. открыл счет на сумму сертификата в 723 816 рублей, чтобы приобрести двухкомнатную квартиру, а 14 марта 2006 г. сертификат был погашен, поскольку эта сумма не позволяет приобрести такую квартиру, "а только коридор от квартиры". Нынешняя цена квартиры порядка двух миллионов рублей нереальна, запредельна и недоступна. Таких денег мичману-подводнику не заработать за всю жизнь. "В результате проводимых в стране реформ, - пишет В. А. Нейкалюк в своем обращении к Конституционному Суду РФ, - моя семья оказалась в бедственном положении. Все, что было заработано моей семьей в советское время, государство отобрало (речь идет о 60 тысячах советских рублей на счете в Сбербанке. - В. Л.), а новых не дали заработать. Служили Родине я и деньги моей семьи, и дослужился я за тридцать один год службы до разбитого корыта". Заявитель назвал 30 обращений к руководителям Российского государства, Министерства обороны, Минрегиона, Уполномоченному по правам человека, Общественной палате, Губернатору Мурманской области, а также Патриарху Московскому и вся Руси Алексию Второму. 4. Уволенный в 2000 г. с военной службы при стаже более 20 лет А. Е. Нехорошко в связи с организационно-штатными мероприятиями был принят 25 марта 2004 г. администрацией г. Сосновый Бор Ленинградской области на учет для предоставления жилого помещения с семьей. Уже в июле того же года он обратился в суд с иском о предоставлении ему двухкомнатной квартиры. В удовлетворении исковых требований суд в 2005 г. отказал. Кассационная инстанция оставила судебное решение без изменения. 5. В. Т. Казанцев, подводник, при наличии стажа военной службы 15 лет и более был поставлен на учет для получения жилого помещения в г. Ростове-на-Дону 14 октября 1992 г. Квартира ко времени обращения в Конституционный Суд РФ не была предоставлена. В ответе, полученном заявителем от Минпромэнерго, сообщалось, что, по данным Минэкономразвития, "в связи с дефицитом федерального бюджета государственные инвестиции, в том числе выделяемые по отрасли "Жилищное строительство", были жестко ограничены и позволяли обеспечивать лишь частичную реализацию отдельных федеральных целевых программ и нормативных решений органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации. В связи с этим предусматривать средства для строительства жилья гражданам, уволенным с военной службы, было признано нецелесообразным". 6. А. И. Шаршов при наличии стажа 25 лет и более продолжает состоять на военной службе, подлежит увольнению в запас по достижении предельного возраста пребывания на военной службе. Признан нуждающимся в предоставлении жилого помещения в г. Москве. В апреле 2006 г. получил государственный жилищный сертификат, действие которого закончилось в декабре 2006 г., по стоимости в один миллион сто семьдесят пять тысяч сорок рублей на площадь 72 кв. м с учетом трех человек, что в четыре раза меньше, чем реальная средняя цена 1 кв. м общей площади по г. Москве, наполовину меньше, чем его себестоимость, и в два раза меньше тех цен, которые заложены в бюджет страны. В связи с получением государственного жилищного сертификата его семье заявлено требование об освобождении занимаемого служебного жилого помещения, хотя заявитель не реализовал полученный сертификат. 7. И. В. Чернов, уволенный с военной службы в связи с проведением организационно-штатных мероприятий в 1999 г., избрал местом своего постоянного жительства г. Тольятти, где был принят на учет для получения жилого помещения администрацией города. Поскольку в течение трех месяцев жилое помещение не было выделено, И. В. Чернов обратился в суд с иском к мэрии о предоставлении квартиры, в чем суд отказал, ссылаясь на Закон N 122-ФЗ, хотя заявитель обращал внимание суда на необходимость судебного обращения с запросом в Конституционный Суд РФ о конституционности статьи 100 Закона N 122-ФЗ и соответствующих актов Правительства РФ. Предложение о судебном запросе было проигнорировано, не принято во внимание. В удовлетворении кассационной жалобы отказано. Из вышеизложенного следует только один вывод - концепция публичного обязательства, правотворчество в этой сфере общественных отношений, исполнение нормативного решения, судебное обыкновение - все неудовлетворительно. Все власти - законодательная, исполнительная и судебная - вовсе не нацелены выполнять публичное обязательство перед этой категорией граждан так, как это предполагает провозглашенное в Конституции РФ основное право граждан на жилище. Государство не справляется по этой схеме с возложенными на себя публичными обязательствами даже тогда, когда концепция обеспечения жильем военнослужащих сориентирована на окончание военной службы, т. е. уже само по себе представляет искажение штатного режима удовлетворения жилищных потребностей граждан, и их обеспечение жильем мало чем отличается в сравнении с остальными гражданами, которые получают в порядке движения очереди жилое помещение на исходе второго десятилетия ожидания его. И избавиться от них оно не может, поскольку у лиц этой категории, равно как и у названных выше, нет иных эффективных средств решения квартирного вопроса, как только с помощью государства. Вооруженные Силы, судебная власть, органы прокуратуры - это конституционно значимые функции государства, институты, в их функционировании заинтересовано и гражданское общество. При этом часть третья статьи 40 Конституции РФ создала щадящий правовой режим исполнения обязательства государством, а Жилищный кодекс РФ (статья 49) еще уполовинил обязательства государства перед гражданами - государство избирательно принимает на себя их по своему усмотрению, в силу закона, переложив основное бремя на плечи муниципальных образований (малоимущие, обеспечение ранее сложившейся еще со времен советского периода очереди, имеющей стаж ожидания жилых помещений порядка 20 лет) <30>. -------------------------------- <30> См.: С. 99 - 100.

Граждане А. Н. Гузев, А. Е. Нехорошко, И. В. Чернов и Н. Н. Шалаев оспорили в Конституционном Суде РФ конституционность пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в редакции пункта 8 статьи 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в части, касающейся обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г. Гражданин В. Т. Казанцев, отказавшийся от оформления документов на получение после увольнения с военной службы государственного жилищного сертификата со ссылкой на то, что размер соответствующей денежной субсидии недостаточен для приобретения нормированного жилища в избранном им месте жительства, просил Конституционный Суд РФ признать неконституционными те же законоположения, а гражданин Н. Н. Шалаев по тем же основаниям обратился к нему признать неконституционными ряд приказов Минпромэнерго России и Минрегионразвития России, которыми в 2005 г. устанавливались нормативы для расчета размера безвозмездной субсидии на приобретение жилого помещения, выплачиваемой по государственному жилищному сертификату за счет средств федерального бюджета. Граждане В. А. Нейкалюк и А. И. Шаршов оспорили в Конституционном Суде конституционность положений утвержденных Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации Подпрограммы, не позволивших им реализовать право на приобретение по социальным нормативам жилого помещения исходя из реальной рыночной стоимости жилья в избранных ими населенных пунктах, нарушая тем самым конституционное право на жилище, и противоречат конституционному принципу недопустимости издания законо