Административно-правовое регулирование управления жилищным фондом РФ федеральными органами исполнительной власти специальной компетенции
(Карпухин Д. В.) ("Административное и муниципальное право", 2008, N 7) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ РФ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
Д. В. КАРПУХИН
Важным элементом административно-правового регулирования жилищной сферы являются федеральные органы специальной компетенции, управомоченные осуществлять нормативно-правовую и правоприменительную деятельности в сфере строительства и управления жилищным фондом и жилищно-коммунальным хозяйством РФ. Обратимся к анализу административно-правовой деятельности Министерства регионального развития РФ (Минрегион России) и Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой). В соответствии с абзацем 5 пункта 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" было создано Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, которому передавались функции по принятию нормативных правовых актов Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу <1>. -------------------------------- <1> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 12.03.2004. N 50.
Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 286 "Об утверждении Положения о федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" (ред. от 10.08.2007) (далее - Агентство) было утверждено Положение о федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) (далее - Положение об агентстве), на которое в соответствии с пунктами 5, 6 возлагаются следующие полномочия <2>: -------------------------------- <2> Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 286 "Об утверждении Положения о федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" (в ред. от 10.08.2007) // Собрание законодательства РФ. 21.06.2004. N 25. Ст. 2568; 20.08.2007; 20.08.2007. N 34. Ст. 4238.
проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства; осуществление в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочий собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной пунктом 1 настоящего Положения сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству; проведение в установленном порядке государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации; подготовка и переподготовка специалистов в области архитектуры и градостроительства; формирование и ведение государственного фонда комплексных инженерных изысканий для строительства; осуществление экономического анализа деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждение экономических показателей их деятельности, проведение в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использование имущественного комплекса; осуществление функций государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности Агентства; взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок; обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную тайну; обеспечение мобилизационной подготовки Агентства, а также контроль и координация деятельности находящихся в его ведении организаций по мобилизационной подготовке; осуществление профессиональной подготовки работников аппарата Агентства, их переподготовки, повышения квалификации и стажировки; осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации работы по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства; осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в части средств, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций; организация конгрессов, конференций, семинаров, выставок и других мероприятий в сфере деятельности Агентства; осуществление иных функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: - давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Агентства; - привлекать для проработки вопросов сферы деятельности Агентства научные и иные организации, ученых и специалистов; - создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности; - осуществлять контроль за деятельностью подведомственных организаций. Важным с точки зрения определения правового статуса агентства являются абз. 1 п. 7 Положения об агентстве, в соответствии с которым данное агентство не имеет права осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства, а также функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства Российской Федерации. Данное правило не распространяется на полномочия руководителя Агентства по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности, контролю деятельности в Агентстве и его структурных подразделениях (абзац 2 пункта 7 Положения об агентстве). В соответствии с пунктом 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 Росстрой является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим правоприменительные функции, уполномоченным на издание индивидуальных правовых актов. С формально-юридической точки зрения отсутствие нормотворческой компетенции является главным отличием агентства от предшественника - Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, который был наделен правомочиями по изданию нормативных предписаний. Указом Президента РФ от 01.12.2004 N 1487 "О федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству РФ передано из ведения Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации в ведение Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) <3>. -------------------------------- <3> Указ Президента РФ от 01.12.2004 N 1487 "О федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" (ред. от 24.09.2007) // Собрание законодательства РФ. 06.12.2004. N 49. Ст. 4889; 01.10.2007. N 40. Ст. 4717.
Министерство регионального развития РФ является органом исполнительной власти, имеющим право издавать правовые акты, носящие нормативный характер. Нормотворческие полномочия данной исполнительной структуры власти определены Положением о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 (далее - Положение о министерстве) <4>. В соответствии с пунктом 1 Положения о министерстве Минрегион России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности) и жилищно-коммунального хозяйства. -------------------------------- <4> Постановление Правительства РФ от 26.01.2005 N 40 "Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации" (ред. от 21.04.2006) // Собрание законодательства РФ. 31.01.2005. N 5. Ст. 390; 01.05.2006.
Формами подзаконных нормативно-правовых актов являются приказы, рассчитанные на многократное применение. Так, в соответствии с приказами Минрегиона России от 19.10.2006 N 120 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на строительство" и N 121 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию" утверждены соответствующие инструкции о порядках заполнения формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию <5>. -------------------------------- <5> Приказ Министерства регионального развития РФ от 19.10.2006 N 120 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на строительство" // РГ. 16.11.2006. N 257; Приказ Министерства регионального развития РФ от 19.10.2006 N 121 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию" // РГ. 16.11.2006. N 257.
Наряду с нормативными актами, издаваемыми в форме приказов, Минрегион России издает акты официального толкования права в форме писем. В соответствии с письмом Минрегиона России от 23.06.2005 N 3357-ВГ/50 разъяснен порядок введения в действие федеральных, региональных, отраслевых и индивидуальных правовых и нормативных актов в сфере ценообразования и сметного нормирования в строительстве <6>. -------------------------------- <6> Письмо Минрегиона России от 23.06.2005 N 3357-ВГ/50 "О порядке введения в действие федеральных, региональных, отраслевых и индивидуальных правовых и нормативных актов в сфере ценообразовании и сметного нормирования в строительстве" // СПС "КонсультантПлюс".
Росстрой является властным органом, издающим правовые акты правоприменения в форме приказов и толкования права в форме писем. С учетом положений абзаца 1 пункта 7 Положения об агентстве ряд приказов Росстроя может носить нормативный характер, то есть устанавливать правила поведения, рассчитанные на многократное применение и адресованные неограниченному кругу лиц, при условии что возможность принятия данных актов установлена указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Фактически речь идет о наделении Росстроя нормотворческой компетенцией главой государства и высшим исполнительным органом РФ. Анализ правоприменительной практики Агентства показывает, что ряд правовых актов, изданных Росстроем, носит нормативный характер. Рострой является нормотворческим субъектом, однако его деятельность по изданию подзаконных нормативно-правовых актов не вытекает из указов Президента РФ и постановлений Правительства России. Так, в соответствии с Приказом от 14 сентября 2007 года N 264 "О содержании и форме представления отчетности об осуществлении переданных полномочий в области государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" утверждены содержание и форма отчета об исполнении переданных полномочий в области государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий согласно приложению к Приказу <7>. -------------------------------- <7> Приказ Росстроя от 14 сентября 2007 г. N 264 "О содержании и форме представления отчетности об осуществлении переданных полномочий в области государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 15.10.2007. N 12.
Приказом Росстроя от 11 декабря 2006 года N 324 "Об утверждении типовых договоров и соглашений на 2007 год в рамках реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы" были утверждены: - типовой договор о финансировании из федерального бюджета мероприятий по строительству в 2007 году жилья по подпрограмме "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" в части переселения граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания и/или с высоким уровнем износа (более 70 процентов), ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы; - типовой договор о финансировании из федерального бюджета мероприятий по приобретению в 2007 году жилья по подпрограмме "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" в части переселения граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания и/или с высоким уровнем износа (более 70 процентов), ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы; - типовой договор о финансировании строительства и реконструкции строек и объектов, включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу на 2007 год по подпрограмме "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы; - типовое соглашение о предоставлении из федерального бюджета на 2007 г. бюджетам субъектов РФ субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков под жилищное строительство коммунальной инфраструктуры; - типовое соглашение о реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на эти цели в 2007 году <8>. -------------------------------- <8> Приказ Росстроя от 11 декабря 2006 года N 324 "Об утверждении типовых договоров и соглашений на 2007 год в рамках реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2007. N 1.
Правоприменительные акты - приказы носят индивидуализированный характер, направлены на урегулирование конкретной правовой ситуации и рассчитаны на однократное применение. Так, в соответствии с Приказом Росстроя от 29.10.2007 N 332 "О внесении изменений в Приказ Росстроя от 31.01.2007 N 15 "Об утверждении распределения средств федерального бюджета 2007 года между субъектами Российской Федерации, участвующими в реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 675" управлению развития рынка доступного жилья поручено в срок не позднее 1 ноября 2007 года довести до субъектов Российской Федерации - победителей дополнительного конкурсного отбора распределение средств федерального бюджета 2007 года и обеспечить своевременное заключение соглашений и дополнений к соглашениям по реализации программы в 2007 году с субъектами Российской Федерации <9>. -------------------------------- <9> Приказ Росстроя от 29.10.2007 N 332 "О внесении изменений в Приказ Росстроя от 31.01.2007 N 15 "Об утверждении распределения средств федерального бюджета 2007 года между субъектами Российской Федерации, участвующими в реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 675 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2007. N 6.
Письма Росстроя представляют собой акты толкования права, то есть разъяснения официальным, уполномоченным субъектом нормативных предписаний, содержащихся в законах и подзаконных нормативных актах. Их можно разграничить в зависимости от объема толкования, то есть соотношения текста и смысла правового предписания. Так, письмо от 8 августа 2006 г. N СК-3421/08 "О государственной экспертизе проектной документации" разъясняет, что с 1 января 2007 года проектная документация объектов, начатых строительством и разработанная на отдельные этапы возведения зданий и сооружений (фундаменты, надземная часть и т. п.), не будет приниматься к рассмотрению Главгосэкспертизой России <10>. Появление данного разъяснения было обусловлено тем, что участились случаи представления заказчиками на экспертизу проектной документации объектов, имеющих высокую степень строительной готовности, что противоречит действующему законодательству. -------------------------------- <10> Письмо Росстроя от 8 августа 2006 г. N СК-3421/08 "О государственной экспертизе проектной документации". (Текст документа опубликован не был.) // СПС "КонсультантПлюс".
Фактически акт толкования права стал формой административного реагирования, направленного на пресечение противоправных действий со стороны застройщиков. 20 августа 2004 г. Росстрой опубликовал письмо N ВА-4109/06 "О порядке введения в действие федеральных, региональных, отраслевых и индивидуальных правовых и нормативных актов в сфере ценообразования и сметного нормирования строительства". Разъяснен порядок введения в действие федеральных, региональных, отраслевых и индивидуальных правовых и нормативных актов в сфере ценообразования и сметного нормирования в строительстве <11>. В данном случае субъект толкования в лице агентства исходил из буквального толкования положений нормативных актов о правотворческой и правоприменительной компетенции Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации, функции которого в настоящее время переданы Министерству регионального развития Российской Федерации. -------------------------------- <11> Письмо Росстроя от 20.08.2004 N ВА-4109/06 "О порядке введения в действие федеральных, региональных, отраслевых и индивидуальных правовых и нормативных актов в сфере ценообразования и сметного нормирования в строительстве" // Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации. 2004. N 10.
В письме Росстроя от 17 марта 2006 г. N СК-904/02 "Об индексах изменения строительно-монтажных работ" разъяснено, что Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), введенная в действие Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1, распространяются на все предприятия строительного комплекса Российской Федерации при определении стоимости строительства новых, реконструкции, расширении, техническом перевооружении действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнении ремонтных и пусконаладочных работ вне зависимости от источников формирования цен на строительную продукцию и расчетах за выполненные работы <12>. В указанном правовом акте присутствует расширенное толкование, в процессе которого Росстрой распространяет действие нормативных предписаний на более широкий круг отношений, чем предусмотренные в нормативных актах. -------------------------------- <12> Письмо Росстроя от 17 марта 2006 г. N СК-904/02 "Об индексах изменения строительно-монтажных работ". Текст документа опубликован не был // Правовая система "КонсультантПлюс".
В письме от 12 октября 2005 г. N ЮТ-4272/03 "О порядке формирования тарифов по оплате коммунальных услуг" правоприменитель в лице Росстроя разъяснил, что, несмотря на то что из определения общего имущества, изложенного в положении пункта 1 статьи 36 ЖК Российской Федерации, следует, что балконы, лоджии и террасы, относящиеся к конкретному жилому помещению, не являются общим имуществом, существуют исключения. Балконы, лоджии, веранды и террасы, не являющиеся частями квартир и относящиеся к конструктивным элементам подъезда, лестничных площадок здания, могут рассматриваться как несущие и ненесущие конструкции дома, обслуживающие более одного помещения. Следовательно, расходы на их содержание и ремонт включаются в размер платы за содержание и ремонт жилья. Росстрой излагает ограничительное толкование правовой нормы ЖК Российской Федерации, так как смысловое выражение нормы уже ее текстуального выражения. Таким образом, проанализировав вышеизложенные правовые акты, регламентирующие управление жилищным фондом Российской Федерации федеральными органами специальной компетенции, можно заключить, что Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) и Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Российской Федерации (Росстрой) являются структурными элементами системы федеральных органов специальной компетенции, осуществляющих управление жилищным фондом Российской Федерации. Отношения между компонентами данной системы носят субординационный характер, так как Агентство является нижестоящим структурным звеном Министерства регионального развития, что предопределило определенную специфику их правотворческой деятельности. Действующее законодательство наделяет Росстрой правом на издание нормативных актов в исключительных случаях, если это предусматривают акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Однако анализ юридической практики показывает, что приказы Росстроя имеют не правоприменительный, а нормативный характер, что вступает в противоречие с положениями Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 286 "Об утверждении Положения о федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" о том, что Росстрой не может заниматься изданием нормативно-правовых актов. Автор считает, что в подзаконных актах Правительства Российской Федерации необходимо четко определить нормативно-правовую компетенцию Росстроя, которая объективно обусловливается широким сегментом административных отношений, находящихся в сфере ведения Министерства регионального развития Российской Федерации. Ряд актов толкования права, изданных Агентством в форме писем, направлен на предотвращение выявленных нарушений процессуальных требований, предъявляемых субъектам отношений, что придает данным правовым актам характер мер административного реагирования. Автор считает, что необходимо расширить круг полномочий Росстроя, наделив его полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных функций с целью выявления процессуальных нарушений в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством и принятия мер административного реагирования для их предупреждения и пресечения.
Название документа