Административный договор как форма регулирования государственно-частных партнерств
(Широков А. В.) ("Административное и муниципальное право", 2008, N 12) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР КАК ФОРМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВ
А. В. ШИРОКОВ
Широков Андрей Вячеславович - кандидат юридических наук, заведующий кафедрой Управления городской инфраструктурой и недвижимостью Московского института государственного и корпоративного управления, заместитель председателя Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, договор, государственное партнерство, публичное управление, административный договор, тариф, тарифообразование, публичные услуги.
***
В статье рассматривается такая форма правового регулирования, как административный договор. В статье отмечается, что в настоящее время необходимо совершенствование правового регулирования в системе жилищно-коммунального хозяйства. С помощью договорных форм можно усовершенствовать административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере государственно-частных партнерств.
***
При реформировании управления организациями коммунальных комплексов сегодня наибольшее внимание уделяется законодательному обеспечению тарифообразования на товары и услуги, производимые и поставляемые этими организациями. Однако на всех уровнях публичной власти еще недостаточно внимания обращается на методы нетарифного регулирования, хотя именно использование таких методов может дать инструменты для активного и эффективного воздействия на процессы реформирования коммунальных комплексов. Локальные естественные монополии, каковыми пока еще являются коммунальные комплексы городов, могут быть реструктуризированы (разделены) исходя из детального анализа той деятельности, которую они осуществляют. Существующие коммунальные комплексы следует рассматривать как вертикально-интегрированные структуры, в которых традиционно совмещаются монопольные и конкурентные виды деятельности. Разделение этих видов деятельности с соответствующим разделением их правовых режимов может привести к общему повышению эффективности коммунальных комплексов. Но складывающиеся стихийно, без достаточного теоретического анализа, методы преобразований управления коммунальными комплексами, проводимые в том числе крупными финансово-промышленными группами, приводят к тому, что естественно-монопольное содержание коммунальных комплексов сохраняется и, более того, этот монополизм укрепляется при организационном объединении различных субструктур коммунальных комплексов (например, при объединении водоснабжающих и теплоснабжающих организаций). Чтобы сокращать зоны монопольных видов деятельности, необходимо нормами антимонопольного законодательства вводить запрет на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в коммунальной сфере, аналогично тому, как это делается в настоящее время при реформировании электроэнергетики, где не допускается совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности. Многие авторы: И. В. Беренштейн <1>, А. В. Ермишина <2> и другие - считают, что системы "водоснабжения и водоотведения, энерго-, тепло - и газоснабжения имеют в своем составе инфраструктурные сети, (и поэтому), обладают всеми характеристиками естественной монополии". Однако это верно лишь частично, что легко доказывается анализом норм Закона "Об электроэнергетике". Одна из основных идей этого Закона состоит в том, что единый процесс снабжения потребителя энергией <3> в ходе реформы должен быть разделен на несколько процессов (видов деятельности): генерация (или добыча) некоторого коммунального ресурса, его транспорт по тем или иным сетям, вторичная переработка (если и когда она необходима), дополнительная переработка ресурса в инженерных системах многоквартирных домов (например, теплоносителя в индивидуальных тепловых пунктах), обеспечение правильного распределения ресурса между всеми потребителями в каждом доме, контроль количества продаваемого/покупаемого ресурса при его переходе от одной из организаций коммунального комплекса к другой (например, при поступлении в сеть от источника/генератора ресурса) и, наконец, сбыт. -------------------------------- <1> См.: Беренштейн И. В. Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. <2> См.: Ермишина А. В. Институциональный анализ регулирования муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства. The Fifth International Conference on "Public Sector Transition", 24 - 25 May 2002, St. Petersburg (цитируется по материалам сайта http://www. aspe. spb. ru/Papers/25113.pdf). <3> Термины "энергия", "энергоснабжение" Гражданский кодекс Российской Федерации (глава 30) трактует расширительно, понимая под энергоснабжением все то, что Жилищный кодекс Российской Федерации (ст. 154) считает коммунальными услугами, то есть и электроснабжение, и теплоснабжение, и газоснабжение, и водоснабжение.
Указанное разделение является основанием для реструктуризации организаций коммунальных комплексов, в ходе которой, естественно, следует разделить и методы регулирования осуществляемых ими видов деятельности. При этом для конкурентных видов, где цена товаров и услуг будет определяться в основном рыночной конкуренцией исполнителей, наибольшее использование должны найти методы нетарифного регулирования. Среди их множества основное внимание следует сосредоточить на праве и возможностях органов публичной власти заключать административные договоры, институт которых следует рассматривать как одну из ключевых форм нетарифного регулирования государственно-частного партнерства в коммунальной сфере, выполняемого в пределах компетенций регионального и местного уровней публичной власти. В течение почти десяти лет готовился и обсуждался Федеральный закон N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", принятый наконец в 2005 году в Томской области <4>, в Санкт-Петербурге <5> уже приняты законы, развивающие и конкретизирующие некоторые положения федерального законодательства. -------------------------------- <4> Закон Томской области от 16 октября 2006 г. N 244-ОЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области" (принят Постановлением Государственной Думы Томской области от 28 сентября 2006 г. N 3468). <5> Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" (принят ЗС СПб. 20.12.2006).
Считают зачастую, что основная цель партнерств - привлечение инвестиций в те сферы хозяйствования, где возможности вложения бюджетных средств ограничены - "государство в рамках государственно-частных партнерств ограничивается, как правило, привлечением частных компаний к осуществлению части своих функций с предоставлением этим компаниям права инвестировать в государственные объекты" <6>. -------------------------------- <6> Быстров М. С., Вдовин И. А. Инструменты государственно-частного партнерства в России: Инвестиционный фонд и особые экономические зоны. Доклад на Второй всероссийской конференции "Особые экономические зоны в России - новые возможности для инвесторов". М., 2006 (http://www. akm. ru/rus/conferences/061018/prog. htm).
Но частный бизнес далеко не всегда стремится участвовать в партнерствах с государством, и примеры тому достаточно многочисленны. Например, хорошо знакомые с мировой практикой концессионных соглашений специалисты отмечают, что в последние годы "частный сектор проявляет все меньший интерес к концессиям ...даже договоры аренды вызывают лишь очень ограниченный интерес... Частный сектор требует содействия в снижении всех рисков, не имеющих прямого отношения к производственной деятельности, включая валютные риски, риски, связанные с государственным регулированием, риски неплатежей, региональные риски" <7>. -------------------------------- <7> Кониши М. Кризис доверия в системе участия частного сектора в водном хозяйстве: меры по преодолению препятствий для более эффективного участия частного сектора. Материалы конференции "Участие частного бизнеса в водном хозяйстве в странах Центральной и Восточной Европы и Центральной Азии". Вена, 2 - 3 июля 2003 г. (цитируется по материалам сайта http://www. oecd. org/dataoecd/59/37/30974850.pdf).
Связано это с тем, что частный сектор не хочет нести всю меру ответственности и соответствующие риски при управлении не принадлежащей ему собственностью - в концессионных и арендных соглашениях объекты коммунальной инфраструктуры остаются в собственности органов публичной власти. Именно поэтому для наибольшего распространения государственно-частных партнерств в России следует начинать с использования тех видов административных договоров органов публичной власти с частными структурами, где будет предусматриваться, что права собственности на объекты или оборудование, которые сооружает или приобретает частный партнер, остаются за этим партнером навсегда или на согласованное время. Это условие должно предусматриваться и тогда, когда с частным партнером заключается административный договор на предоставление услуг, деятельность по исполнению которых является неотъемлемой частью любого из процессов поставки коммунальных ресурсов. Возможно также, чтобы договор по поручению органа публичной власти заключался с некоторой организацией коммунального комплекса, которая имеет значительный денежный поток платежей граждан. Именно они (граждане) являются в современных российских условиях самыми надежными плательщиками за жилые помещения и коммунальные услуги, что значительно снижает риски частного партнера. Следует заметить, что концессионные соглашения в общей теории государственно-частного партнерства <8> рассматриваются как высшая форма такого партнерства. Но известны и другие, более простые и доступные на нынешнем этапе развития российского права, формы партнерства, регулирование которых возможно путем заключения административных договоров. Поэтому полезно показать (даже без детального анализа правовых аспектов нового вида договоров) возможность организации государственно-частных партнерств на конкретных примерах. -------------------------------- <8> Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005. С. 193.
Весьма сложная ситуация складывается при необходимости модернизации сооружений инженерной инфраструктуры города. Во многих городах особенно острой является необходимость реконструкции сооружений по очистке сточных вод, но ориентировочные затраты на реконструкцию могут составлять не менее 2 - 3 тысяч руб./куб. м суточной производительности сооружений. Получение средств на реконструкцию очистных сооружений в полном объеме за счет федерального или регионального бюджетов часто весьма маловероятно. Но выход из положения возможен за счет организации органом публичной власти государственно-частного партнерства по системе "строить, владеть, управлять" (СВУ, русский аналог английской аббревиатуры BOO - build, own, operate). Для этого по результатам тендера может быть определено частное предприятие, которое за счет собственных средств и/или привлеченного им самим банковского кредита проведет изыскательские, проектные и строительно-монтажные работы по строительству новых сооружений для очистки сточных вод. Сооружения для очистки сточных вод должны являться собственностью фирмы-оператора проекта или, возможно, будут находиться в долевой собственности, если оператор будет создан в форме совместного с частным партнером предприятия, в котором доля публичной власти определяется некоторыми имущественными - земля и неимущественными правами. Сооружения будут управляться оператором, обработка стоков будет производиться по административному договору на оказание услуг по очистке стоков, который канализационное сетевое предприятие по поручению органа публичной власти заключит с оператором проекта. Возмещение затрат фирмы-оператора проекта (капитальных и текущих) должно производиться только за счет оплаты по договору на услуги по очистке сточных вод. Заметим, что реализованный в Москве в 1998 году проект государственно-частного партнерства для очистки сточных вод одного из районов города <9> был выполнен с небольшим, но принципиальным отличием от схемы, рекомендованной выше. Построенные очистные сооружения через 12 лет их эксплуатации и возврата заемных средств (с процентами) за счет платежей из бюджета города должны быть оператором переданы в собственность Москвы. Такая схема партнерства известна и обозначается как СВУП - строить, владеть, управлять, передавать. Она отличается лишь тем, что все обязанности собственника по содержанию и развитию полученного имущества город должен будет через 12 лет выполнять самостоятельно. -------------------------------- <9> Постановление правительства Москвы от 26 ноября 1995 г. N 935 "О реализации проекта строительства станции очистки сточных вод в Южном Бутово".
Но при любой из указанных схем (СВУ, СВУП) заключаемый договор всегда будет иметь основные признаки административного договора - орган публичной власти имеет право контроля деятельности частного партнера и возможность разорвать договор, если этот партнер нарушает условия договора. Список услуг, которые могли бы предоставляться частными специализированными фирмами в форме государственно-частного партнерства, достаточно велик. Некоторые из услуг весьма эффективны для энергосбережения на объектах различных коммунальных предприятий. Например, одной из новых услуг может стать установка и обслуживание регулируемого электропривода насосов на источниках тепла, на водопроводных насосных станциях. Следует отметить, что в данном случае предоставление услуг не единственное возможное решение - необходимое оборудование может быть взято в лизинг, который, по сути, также является одной из форм государственно-частного партнерства. Заметим, что одной из перспективных форм сотрудничества с лизинговыми компаниями может стать обратный лизинг - процедура, при которой лизинговая фирма выкупает у коммунального предприятия ранее закупленное оборудование или сооружение и одновременно оформляет договор лизинга с бывшим владельцем этого имущества. Поскольку собственником такого имущества является, как правило, публичная власть, то и в этом случае необходимо заключение административного договора. Известно, что большие потери тепла и воды связаны с плохим состоянием тепловых и водопроводных сетей коммунальных комплексов российских городов. Число аварий постоянно растет, срок службы многих участков сетей значительно превышает нормативный, бюджетных средств на перекладку сетей выделяется крайне мало, органы публичной власти не выполняют одну из основных своих функций - несение бремени содержания коммунальной инфраструктуры. Вместе с тем известно, что во многих случаях возможно восстановление надежности сетей и ликвидация потерь ресурсов путем обработки внутренней поверхности труб защитными покрытиями. В настоящее время предлагаются даже покрытия, сохраняющие работоспособность при температуре воды до 150 град. C. Органы публичной власти могут предложить заключение административного договора, для реализации которого будет создана специализированная организация, предоставляющая услуги по санации трубопроводов. Такие услуги весьма выгодны, так как возмещение затрат специализированной фирмы на необходимое оборудование и материалы может производиться в течение 10 - 15 лет. Высокая производительность оборудования, сокращение числа и протяженности раскопок делают указанные услуги верным решением для снижения потерь тепла и воды, их стоимость много меньше стоимости перекладки трубопроводов. Регулирование такого партнерства может осуществляться за счет правильного набора условий административного договора. Известна проблема несвоевременной или неполной оплаты коммунальных ресурсов бюджетными организациями и многими промышленными компаниями. Снижения задолженности потребителей коммунальных ресурсов можно добиться переводом расчетов с ними на систему предоплаты, которая работает следующим образом. Предприятие-потребитель вносит плату за коммунальный ресурс (воду, тепло и пр.) на счет поставщика ресурса или сбытовой компании. Оплачивается предстоящее в течение 1 - 2 месяцев после платежа потребление, при этом орган регулирования тарифов стимулирует использование такой схемы оплаты путем утверждения скидок к тарифу на ресурс (скидка может составлять ориентировочно до 1 - 3% за каждый месяц предоплаты, так как абонент кредитует поставщика ресурса). На специальном оборудовании продавца ресурса (персональный компьютер с приставкой) сумма выполненного платежа и действующий тариф заносятся на магнитную карту, которая затем вводится в электронный блок, связанный со счетчиком количества ресурса, поступающего к потребителю. Указанный блок обеспечивает "снятие" с магнитной карты стоимости каждой потребляемой единицы ресурса. Когда сумма внесенной предоплаты снижается до некоторого порогового значения, потребитель получает сигнал системы, напоминающий о том, что он должен снова произвести платеж за ресурс. Если абонент не производит нужных действий, то система предоплаты через заданное время выдает сигнал, который поступает на исполнительное устройство, ограничивающее поступление ресурса потребителю. Например, регулирующий клапан снижает давление в водопроводной сети потребителя до уровня, лишь требуемого условиями пожарной безопасности. Такое "наказание" вынуждает потребителя снова произвести платеж за ресурс и получить новую магнитную карту. Описанная система вполне интеллектуальна - она откладывает "наказание" абонента в том случае, если сумма предоплаты, например, заканчивается в выходные или праздничные дни, она может снижать давление в сети абонента не сразу до предельного минимального значения, а за два или три шага. В первую очередь такую систему следует устанавливать на тех предприятиях, которые имеют наибольшую дебиторскую задолженность поставщику какого-либо коммунального ресурса. Система предоплаты позволяет использовать ее не только для расчетов за текущее потребление ресурсов, но и для реструктуризации имеющейся задолженности абонентов (естественно, в соответствии со специально подготовленным соглашением). Возмещение затрат специализированной организации, установившей весь комплект необходимого оборудования, может быть распределено на достаточно длительный срок - до 5 - 8 лет, получателем таких услуг должно стать ресурсоснабжающее предприятие как основной выгодоприобретатель - у него снижается дебиторская задолженность. Именно это позволяет органу публичной власти принять решение об условиях административного договора на предоставление описанных услуг, а также решение о сроке обязательного и полного оснащения счетчиками количества ресурсов всех зданий на подведомственной территории. Рассмотренные примеры показывают вполне реальные перспективы для услуг, заказчиками которых могут выступать организации коммунальных комплексов. Роль органов публичной власти состоит здесь в том, что своими административно-правовыми решениями, утверждением условий соответствующих административных договоров они могут и должны обеспечивать нетарифное регулирование рынков новых услуг. Содержанием такого регулирования является набор существенных условий новых договоров, которые в достаточной мере будут защищать интересы и заказчиков, и исполнителей услуг. При подготовке и заключении административных договоров может возникать ряд проблем, общих для всех видов регулируемых услуг и препятствующих приходу частных предприятий в коммунальный сектор экономики. С целью исключения этих проблем и защиты прав исполнителей новых услуг при разработке соответствующими органами публичной власти примерных условий административных договоров следует: - предусматривать несколько условий обеспечения полной и своевременной оплаты предоставляемых услуг - штрафы за просрочку платежа, списание средств со счета получателя услуг без акцепта платежного требования исполнителя (в соответствии с п. 2 ст. 847 Гражданского кодекса Российской Федерации), разрешение исполнителю включать в себестоимость услуг платежи по договорам факторинга, а также по договорам страхования финансовых рисков; - предусматривать включение в административный договор раздела, регулирующего условия и порядок прекращения предоставления исполнителем соответствующей услуги; это положение является фактически некоторой формой "принуждения" заказчика услуг к исполнению условий договора, например, прекращение приема сточных вод на сооружения исполнителя услуг по их очистке приведет к сбросу неочищенных вод в водоем, но ответственность за это загрязнение должен нести заказчик услуги, если и когда он не обеспечил полную оплату ранее предоставленных услуг; - предусматривать в договоре право исполнителя услуг (при отсутствии оплаты за ранее предоставленные услуги) на демонтаж установленного им и являющегося его собственностью оборудования для оказания услуги; - предусматривать возможность получения исполнителем услуг бюджетных субсидий, решение о которых может приниматься законом о соответствующем бюджете с целью стимулирования развития рынка новых услуг; субсидии могут иметь ограниченный срок действия или меняться во времени, например, в первый год действия договора их размер может быть больше, чем в последующие годы. Административные договоры, регулирующие правила и условия предоставления различных услуг, целесообразно сопровождать решениями различных уровней публичной власти. Так, если решение о введении новых услуг и утверждении соответствующего договора принимается на уровне муниципалитета, то на уровне администрации региона может быть принят правовой акт, предусматривающий включение в региональный бюджет статьи затрат для выплаты заказчикам или исполнителям субсидий с целью более быстрого формирования рынка необходимых услуг. Это ведет к оптимальному использованию бюджетных средств - их следует расходовать в основном для целей административно-правовой поддержки и развития различных рынков, предоставления услуг, направленных на выполнение обязательств различных уровней публичной власти. Было бы полезно для энергосбережения, чтобы и управляющие многоквартирными домами выступили заказчиками услуг энергосервиса у частных операторов. При этом органам публичной власти достаточно утвердить условия соответствующих договоров и стимулировать расширение рынка услуг энергосервиса за счет субсидий, компенсаций и преференций исполнителям услуг. Эти преференции экономически оправданны, так как исполнители услуг энергосервиса будут реализовывать проекты государственно-частного партнерства, обеспечивающие высвобождение мощностей объектов генерации/производства коммунальных ресурсов, обеспечивающие транспорт ресурсов для подключения новых потребителей. Такое партнерство может успешно заменять реализацию проектов увеличения мощностей, вызывающих рост стоимости жилищного строительства за счет обязательной платы за подключение новых потребителей к коммунальной инфраструктуре, введенной федеральным законом <10>. -------------------------------- <10> Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (21). Ст. 36 (ч. 1).
Расширение состава и объемов новых услуг в коммунальном секторе экономики будет весьма полезно и для наработки кредитных историй различными организациями коммунальных комплексов и местных органов публичной власти. Предлагаемое в настоящей статье заключение административных договоров как института регулирования государственно-частных партнерств позволит ускорить наработку таких историй и подтвердить возможность восстановления коммунальной инфраструктуры при разумном и ограниченном использовании бюджетов всех уровней.
Библиографический список
1. Быстров М. С., Вдовин И. А. Инструменты государственно-частного партнерства в России: Инвестиционный фонд и особые экономические зоны. Доклад на Второй всероссийской конференции "Особые экономические зоны в России - новые возможности для инвесторов". М., 2006. 2. Беренштейн И. В. Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 3. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005. 4. Ермишина А. В. Институциональный анализ регулирования муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства. М., 2005. 5. Кониши М. Кризис доверия в системе участия частного сектора в водном хозяйстве: меры по преодолению препятствий для более эффективного участия частного сектора. Материалы конференции "Участие частного бизнеса в водном хозяйстве в странах Центральной и Восточной Европы и Центральной Азии". Вена, 2 - 3 июля 2003 г. (цитируется по материалам сайта http://www. oecd. org/dataoecd/59/37/30974850.pdf).
Название документа