Приватизация как основание приобретения права собственности, или цель оправдывает средства?
(Перепелкина Н. В.) ("Гражданское право", 2008, N 3) Текст документаПРИВАТИЗАЦИЯ КАК ОСНОВАНИЕ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ, ИЛИ ЦЕЛЬ ОПРАВДЫВАЕТ СРЕДСТВА?
Н. В. ПЕРЕПЕЛКИНА
Перепелкина Н. В., доцент кафедры теории права Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (г. Саратов), кандидат юридических наук.
В России осуществляется крупнейшая в современной истории приватизация государственной и муниципальной собственности. О том, как происходила приватизация имущества в нашей стране, писали очень много <1>. Но, по мнению некоторых ученых, "далеко не все предпосылки, внутренние и внешние движущие силы, тенденции и перспективы данного процесса достаточно хорошо изучены и освещены в научной литературе" <2>. -------------------------------- <1> См.: Барсукова С. Ю., Герчиков В. И. Приватизация и трудовые отношения: от единого и общего - к частному и разному. Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 1997; Приватизация по-российски / Под общ. ред. А. Б. Чубайса. М., 1996; Хубиев К. А. Трансформация отношений собственности в России в конце XX века: Теоретические основания и практические решения // Управление собственностью: Теория и практика. 2006. N 4 и др. <2> Хубиев К. А. Трансформация отношений собственности в России в конце XX века: Теоретические основания и практические решения // Управление собственностью: Теория и практика. 2006. N 4. С. 66.
В Конституции СССР 1977 г. формами собственности, составляющими основу экономической системы СССР, назывались государственная и колхозно-кооперативная. Выделялась собственность профсоюзных и иных общественных организаций, а также личная собственность граждан. В рамках личной собственности функционировали подсобные хозяйства с садоводчеством, огородничеством, содержанием домашних животных. Продукция этих хозяйств продавалась на рынках по свободным ценам. К концу 80-х годов в передовой части российского общества была осознана необходимость коренной реформы отношений собственности <3>. В 1986 г. был принят Закон СССР "Об индивидуальной трудовой деятельности", который послужил основой для легализации и развития частного предпринимательства. В 1988 г. с принятием Закона "О кооперации в СССР" был сделан новый существенный шаг в развитии частнопредпринимательской деятельности, поскольку указанный закон вводил применение наемного труда работников (не являющихся членами кооператива) и свободное ценообразование на продукцию кооперативов. -------------------------------- <3> Цит. по: Барсукова С. Ю., Герчиков В. И. Указ. соч. С. 42.
Итак, в системе плановой экономики появились новые экономические субъекты и новые формы собственности - частная собственность на средства производства и наемный труд, что противоречило сути плановой социалистической экономики. Если бы новые субъекты функционировали в одинаковых с государственными предприятиями условиях, то между ними могла развернуться конкуренция с эффективными результатами, как это случалось, например, в Китае. Но особенность ситуации в России состояла в том, что государственные предприятия работали в рамках планового ценообразования, а альтернативные структуры воспользовались "ножницами цен": сырье и готовую продукцию покупали у государственных предприятий по плановым ценам, а продавали по свободным. Главным итогом сложившегося положения оказалось перетекание средств государственных предприятий частным лицам посредством образования новых экономических субъектов. Параллельно происходили серьезные изменения в самих государственных предприятиях. В июне 1987 г. был принят Закон СССР "О государственном предприятии (объединении)", который существенно изменял положение государственного предприятия. Во-первых, трудовые коллективы получили право выбирать руководителя (директора); во-вторых, расширились права предприятий в распоряжении хозрасчетным доходом; в-третьих, предприятия получили право распоряжаться излишними оборотными средствами и излишним оборудованием. Положение ряда предприятий было изменено созданием совместных с зарубежными предприятиями юридических лиц (СП) в соответствии с Постановлением Правительства СССР "О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий с участием советских организаций и фирм капиталистических и развивающихся стран". Затем настало время арендных отношений. Был принят ряд нормативных актов, в том числе и в 1989 г. - Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде. В соответствии с их содержанием трудовой коллектив становился собственником произведенной продукции и доходов. Разрешался выкуп имущества государственных предприятий с образованием альтернативной формы собственности. Однако это была собственность трудового коллектива, возглавляемого СТК (советом трудового коллектива). Оставалось сделать один шаг для легализации частной собственности уже на государственных предприятиях: в июле 1990 г. было утверждено Постановление СМ СССР "Об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью". Аналогичный документ был принят российским Правительством в декабре 1990 г. (N 601). На основе указанной нормативной базы начался первый этап приватизации, который затем получил название спонтанной приватизации. Законодательная база для перераспределения прав собственности и изменения форм собственности была закреплена в Законе "Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик" (31 мая 1990 г.), а также в Законе СССР от 1 августа 1991 г. "Об основах разгосударствления и приватизации в СССР". Подобные процессы проходили и в союзных республиках СССР, например 3 июля 1991 г. был принят российский Закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий". Одновременно, как известно, была проведена так называемая либерализация цен, вызвавшая резкий скачок инфляции, обесценившая зарплату подавляющего большинства работников и мгновенно ухудшившая жизненный уровень населения. Кроме того, в конце 1991 г. произошел распад СССР, окончательно разделивший экономику единой страны на почти не связанные между собой национально-государственные блоки. Таким образом, в условиях крайне нестабильной общественной, политической, экономической обстановки началась трансформация отношений собственности, и инструментом такой трансформации выступила приватизация. Поддержанный серией указов Президента России процесс приватизации превратился в массовый и экономически разрушительный: к 1997 г. вдвое сократился ВВП, инвестиции сократились в пять раз, а цены выросли в 60 раз <4>. -------------------------------- <4> См.: Хубиев К. А. Указ. соч. С. 67.
По верному утверждению, законодательное пространство формировалось в результате борьбы сторонников различных концепций приватизации, которые предполагали разную логику развития социальных процессов на приватизированных объектах <5>. -------------------------------- <5> См.: Барсукова С. Ю., Герчиков В. И. Указ. соч. С. 42.
В целом в литературе конца прошлого века выделяли три основных, принципиально различающихся подхода к осуществлению приватизации: 1) выкуп через систему расчетных чеков, в том числе именных; 2) выкуп за наличные и безналичные деньги; 3) безвозмездная передача акций (предприятий) в собственность трудовых коллективов <6>. Каждый из подходов имел свои достоинства и недостатки. -------------------------------- <6> См.: Барсукова С. Ю., Герчиков В. И. Указ. соч. С. 43.
По утверждению С. Ю. Барсуковой и В. И. Герчикова, широко обсуждавшиеся в конце 80-х - начале 90-х годов в печати концепции М. Малея, П. Филиппова, А. Чубайса, Л. Пияшевой, А. Вольского и других - не что иное, как комбинация элементов вышеназванных базовых подходов <7>. -------------------------------- <7> См.: Барсукова С. Ю., Герчиков В. И. Указ. соч.
По их мнению, явным пробелом в теоретической проработке проблем приватизации являлось отсутствие анализа возможностей реализовать интересы отдельных социальных субъектов приватизации посредством различных подходов и концепций. В лучшем случае делалась ссылка на соответствие (несоответствие) того или иного подхода некоторым абстрактным принципам социальной справедливости, но до четкого определения этих принципов никто не доходил. Однако очевидно, что различные подходы отличались не только экономической эффективностью предлагаемых преобразований, но и возможностью реализовать с их помощью интересы тех или иных участников процесса приватизации. По мнению исследователей, принципиальное различие этих концепций состояло в способах создания эффективного собственника. А. Чубайс и его сторонники считали, что более эффективно распорядятся собственностью те, кто принял сознательное решение купить какие-либо акции или целиком предприятие за реальные деньги или ваучеры. Л. Пияшева же считала, что те, кто ранее работал на этом предприятии и хорошо знает особенности производства и специфику конкретного сектора рынка, после приватизации окажутся более эффективными собственниками, чем сторонние покупатели <8>. -------------------------------- <8> См.: Барсукова С. Ю., Герчиков В. И. Указ. соч. С. 56.
Все концепции пытались создать универсальный рецепт приватизации. Но представляется очевидным, по мнению исследователей, что приватизация должна быть существенно различной применительно к предприятиям легкой и пищевой промышленности, ВПК или ТЭК, к небольшим предприятиям торговли и бытового обслуживания и к промышленным гигантам <9>: каждая концепция в разной степени адекватна и применима к разным секторам экономики с учетом как продуктовых, технических и организационных их особенностей, так и социального качества работающих в этих секторах людей - с их разными представлениями о социальной справедливости, разными уровнями образования, квалификации, с разными возможностями трудоустройства в случае, если бы приватизация предприятия обернулась для них потерей работы. -------------------------------- <9> Учитывая анализ приватизационных процессов, проходивших в других странах, мы полностью присоединяемся к сказанному.
Именно в ходе борьбы рассмотренных концепций было сформировано законодательное пространство. По верному утверждению, отражение этих концепций в законодательстве отличалось не столько разумностью доводов в пользу той или иной концепции, сколько значимостью в доприватизационной России социальных групп, которым отводилась принципиально разная роль в рамках различных концепций <10>. -------------------------------- <10> См.: Барсукова С. Ю., Герчиков В. И. Указ. соч. С. 60.
Первым законодательным актом, регулирующим отношения по приватизации в России, стало Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1104-1 "О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР". Следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" <11>. 21 июля 1997 г. принимается второй Федеральный закон N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Наконец, 21 декабря 2001 г. был принят третий по счету Федеральный закон N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", который действует по настоящее время. -------------------------------- <11> ВСНД и ВС. 1991. N 27. Ст. 927.
Характеристика трех Законов выходит за рамки нашего исследования, однако важно отметить, что первый Закон о приватизации имел преамбулу, в которой провозглашалось, что приватизация государственных и муниципальных предприятий осуществляется в целях создания эффективной, социально ориентированной рыночной экономики. В преамбуле второго Закона провозглашалось установление организационных и правовых основ преобразования отношений собственности в Российской Федерации посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики, а также в целях ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса Российской Федерации, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям. Третий Закон преамбулы, целей не имеет вообще. Отмеченные аспекты касаются как федерального, так и регионального уровня, так как процесс приватизации активно развивался и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Следует указать, что приватизация в субъектах РФ была юридически связана с федеральным законодательством, которое, в свою очередь, не учитывало специфику субъектов РФ. При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности. Как указывает С. Н. Рябухин, во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактически решения о приватизации объектов государственной собственности принимались главами администраций <12>. -------------------------------- <12> См.: Рябухин С. Н. Региональный аспект приватизации государственной собственности // ЭКО. Всероссийский экономический журнал. 2004. N 7. С. 4.
Что же мы имеем в настоящее время? Эффективная, а тем более социально ориентированная рыночная экономика не создана; улучшен или нет платежный баланс Российской Федерации, однозначно ответить сложно; протекционизм по отношению к российским товаропроизводителям скорее осуществляется, чем нет. В плане анализа последствий продолжающейся в настоящее время приватизации и вероятных перспектив интересно исследование, предложенное В. Н. Ивановым <13>. -------------------------------- <13> См.: Иванов В. Н. Приватизация: итоги и перспективы (по результатам одного исследования) // Социс. 2007. N 9.
Эмпирическим объектом исследования выступило взрослое население (от 18 лет), представленное основными социально-демографическими группами. По масштабу экстраполяции результатов было всероссийским. Всего в опросе участвовали 2800 человек, проживающих в более чем 50 населенных пунктах городского и сельского типа. В группу экспертов по регионам были включены представители органов государственного управления (20%); муниципального управления (9%); правоохранительных органов (14%); общественных наук (11%); СМИ (11%); бизнеса (малого, среднего, крупного) (35%). В процессе исследования было зафиксировано, что жизнь многих людей в материальном плане стабилизировалась, общая динамика таких изменений носит позитивный характер. Респонденты, отметившие, что стали жить "лучше-хуже", находятся в соотношении 37% к 24%. Исследователи отметили, что отношение россиян к частной собственности, которая лежит в основе идеи приватизации и развития рынка, носит двойственный и противоречивый характер. По отношению к частной собственности как социальному институту российское общество раскололось на три группы. Первую (20% от общего числа опрошенных) составляют сторонники института частной собственности. По своему социальному составу эта группа охватывает все слои россиян. Вторую группу (20%) составляют открытые противники частной собственности. Сюда входят люди, для которых характерны следующие взгляды: "Экономическая система, целью которой является извлечение частной прибыли, развивает порочные стороны человеческой натуры" (так считают 19% респондентов); "Частная собственность приносит обществу и человеку больше зла, чем добра" (19%); "Система частной собственности в целом держится на угнетении бедных" (40%). Третью, самую многочисленную, группу (около 40% опрошенных) составляют респонденты, которые испытывают по отношению к институту частной собственности двойственные чувства. Не являясь ярыми противниками или сторонниками ее, они занимают по многим вопросам промежуточную позицию и в зависимости от конкретной ситуации могут становиться на сторону то одних, то других. Респонденты и эксперты разводят смысл понятий законности, целесообразности и справедливости при оценке событий, связанных с приватизацией. Они осознают, что данные категории часто не совпадают друг с другом. Около 15% опрошенных и 29% экспертов считают, что приватизация собственности в нашей стране осуществлялась в основном по закону. Большинство же придерживаются противоположной точки зрения. Более того, 77% респондентов уверены, что хозяева крупной частной собственности в своем большинстве владеют ею не по праву (оппонентов - 10%, затруднившихся ответить - 13%). С позиций целесообразности значительная часть респондентов и экспертов считают, что приватизация государственной собственности была полезна для общества, хотя и носила болезненный характер. Несмотря на расхождения в оценках приватизации, следует признать, что ее экономические результаты и последствия оцениваются обществом во многом положительно. В значительной степени, как считают опрошенные, те цели и задачи, которые она преследовала, удалось решить. В то же время способ ее проведения дал толчок развитию многих обвальных негативных социальных и политических процессов. Несмотря на все издержки, упущения и ошибки, которые были допущены, по оценкам значительной части экспертов, к главным политическим и социальным итогам приватизации можно отнести то, что Россия стала более свободной (на это указал 51%), более цивилизованной (45%) и более конкурентоспособной страной (41%). Оказалось, россияне в активе итогов приватизации в первую очередь видят решение следующих проблем, которым она способствовала: ликвидация дефицита товаров (на это указали 60% респондентов); рост ответственности гражданина за свою судьбу (40%); усиление независимости граждан от государства (39%); улучшение качества товаров и услуг (38%); усиление ориентации экономики на запросы потребителя (31%); повышение конкурентоспособности экономики (24%); раскрытие творческого потенциала и социально-экономической активности граждан (21%); создание новых рабочих мест (20%). В пассиве ее итогов респонденты отмечают такие социальные и экономические проблемы, которые она вызвала или обострила: усиление расслоения граждан на бедных и богатых (79%); рост коррупции (70%); рост преступности (53%); рост цен на товары и услуги (41%); распространение бедности и нищеты (39%); бесправие наемных работников перед хозяевами и работодателями (36%); дальнейший уход товаропроизводителей в теневую экономику (28%). В заключение авторами исследования были сделаны следующие выводы. Подавляющая часть россиян положительно относится к частичному пересмотру итогов приватизации, но если только собственность получена преступным, криминальным, путем. Массовый пересмотр итогов приватизации, по мнению опрошенных, нанесет серьезный ущерб имиджу России, подорвет отношения между бизнесом и властью, разрушит еще не окрепший институт частной собственности. Крупномасштабная национализация в современных условиях теоретически возможна, но явно нецелесообразна. Ее осуществление приведет к дезорганизации экономических и социальных отношений, вызовет новый всплеск экономических злоупотреблений со стороны чиновников и недобросовестных предпринимателей. В качестве наиболее вероятного сценария развития событий, связанных с процессами национализации и приватизации, население и эксперты считают в ближайшей перспективе периодически возобновляемую борьбу между разными группировками за передел собственности. Широкой национализации крупной частной собственности не ожидают ни большая часть населения, ни большинство экспертов. В настоящее время в России они не видят такой силы, которая смогла бы это осуществить. Таким образом, по большому счету главными целями приватизации в России были передел собственности и осуществление реформ. В конечном итоге в настоящее время экономические результаты и последствия приватизации "оцениваются обществом во многом положительно", "массовый пересмотр итогов приватизации нанесет серьезный ущерб имиджу России, подорвет отношения между бизнесом и властью".
Название документа