Выселение собственника из жилого помещения: проблемы разграничения гражданских и административных правоотношений
(Лапина М. А., Карпухин Д. В.) ("Бюллетень нотариальной практики", 2008, N 4) Текст документаВЫСЕЛЕНИЕ СОБСТВЕННИКА ИЗ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ГРАЖДАНСКИХ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
М. А. ЛАПИНА, Д. В. КАРПУХИН
Лапина М. А., доктор юридических наук, профессор кафедры публичного права Российского государственного гуманитарного университета, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.
Карпухин Д. В., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.
Интенсивный характер развития жилищного законодательства, выразившийся в принятии нового Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), во внесении многочисленных поправок в Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (с последующими изменениями и дополнениями), изменении ст. 446 Гражданского процессуального кодекса РФ, актуализировал жилищную проблематику <1>. Необходимость правового исследования различных аспектов выселения из жилого помещения обусловливается социальной значимостью данного института отрасли, который представляет собой совокупность правовых предписаний, регламентирующих последствия прекращения правоотношений, связанных с фактическим использованием жилья. -------------------------------- <1> См.: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 14; Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
Доминирующими тенденциями содержания правовых новелл, регулирующих выселение собственников из жилья, являются: - во-первых, расширение перечня оснований прекращения прав собственника на занимаемое жилое помещение и как следствие - расширение круга оснований выселения из жилых помещений; - во-вторых, изъятие из жилищного законодательства правовых норм, ограничивавших или делавших невозможным практическую реализацию выселения собственников из жилых помещений при наличии определенных юридических фактов. В соответствии с положениями Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 194-ФЗ "О внесении изменений в статью 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" обращение взыскания может быть осуществлено на жилое помещение, являющееся предметом ипотеки, которое является единственным пригодным для проживания собственника и членов его семьи. ЖК РФ детально регламентирует механизм изъятия у собственника жилого помещения путем выкупа в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Положения ст. 32 ЖК РФ конкретизируют положения ст. 279 - 282 Гражданского кодекса РФ <2>. -------------------------------- <2> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Положения ч. 6, 7 ст. 32 ЖК РФ предусматривают два способа расчетов с собственником жилья в случаях изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд: - во-первых, выплата определенной выкупной цены жилого помещения, в которую включаются рыночная стоимость жилого помещения и убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием, в том числе убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, если иное не установлено соглашением с собственником жилого помещения; - во-вторых, по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену. Правовыми последствиями первой формы расчетов является выселение собственника из занимаемого жилого помещения без предоставления другого жилья. Вторая форма предполагает выселение собственника из занимаемого жилого помещения с предоставлением другого жилого помещения. В соответствии с ч. 10 ст. 32 ЖК РФ аналогичный порядок осуществления расчетов с собственниками жилых помещений предусмотрен в случае признания в установленном законом порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу и неосуществления ими требований о его сносе в разумный срок. Таким образом, в рассмотренном случае выселение из жилого помещения вследствие возмездного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных представляет собой комплекс административных правоотношений, так как: 1) основанием возникновения данных отношений является административное волеизъявление - решение уполномоченного властного органа; 2) орган государственной и (или) местной власти является субъектом возмездного изъятия жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд; 3) отношения между участниками правоотношений носят императивный характер, т. е. основаны на неравноправном положении сторон. Собственник жилого помещения обязан в одностороннем порядке выполнять предписания уполномоченного властного органа. Собственник жилого помещения может быть выселен без предоставления другого жилого помещения вследствие обращения взыскания на принадлежащее ему жилое помещение по обязательствам перед кредиторами. Указанные основания регламентированы положениями ст. 237, 256 ГК РФ. Таковыми, например, могут являться долги по договорам кредита, займа, ипотеки; долги, связанные с продолжительным периодом неуплаты налогов, платежей за квартиру и коммунальные услуги, и другие обязательственные отношения. Взыскание по долгам собственника может быть обращено на долю должника в общем имуществе супругов, в состав которого входит совместно нажитое супругами в период брака жилое помещение. Обращение взыскания в указанных случаях осуществляется в соответствии с нормами гражданского и гражданско-процессуального законодательства в судебном порядке. Решение о выселении собственника из жилого помещения принимается судом. Принципиальные новеллы были внесены в механизм обращения взыскания на жилое помещение собственника по ипотечным обязательствам последнего. В соответствии с ранее действовавшими нормами, предусмотренными ч. 1, 2 ст. 78 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", действовали ограничительные условия, не допускающие при наличии определенных обстоятельств обращение взыскания на заложенное имущество. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 78 взыскание на заложенные жилой дом или квартиру и продажа их не являлись основанием для выселения приобретателем этих объектов совместно проживающих в них бывшего собственника (залогодателя) и членов его семьи, если оно являлось для них единственно пригодным для постоянного проживания помещением. В случаях, указанных в норме, приобретатель жилого помещения, с одной стороны, и залогодатель или совершеннолетний член его семьи, с другой стороны, заключали договор коммерческого найма по правилам ст. 671 ГК РФ. При отсутствии взаимного волеизъявления на заключение договора со стороны приобретателя бывший собственник имел право добиваться заключения сделки через суд. Иначе решался вопрос о последствиях обращения взыскания на предмет ипотеки при залоге этих объектов в обеспечение возврата кредита, полученного для строительства жилого дома или квартиры. Бывший собственник и члены его семьи были обязаны покинуть занимаемое жилое помещение (дом, квартиру), являвшееся объектом взыскания, в течение месяца при наличии одновременно двух условий: - во-первых, жилье было передано по договору о залоге в обеспечение возврата кредита, предоставленного для приобретения или строительства жилого помещения; - во-вторых, члены семьи залогодателя, проживающие совместно с ним, должны были до заключения договора об ипотеке или до их вселения в жилой дом или квартиру, если они были вселены позже, нотариально удостоверить обязательство освободить жилое помещение при обращении на него взыскания. В настоящее время указанные ограничительные условия, препятствующие выселению собственника из занимаемого жилого помещения, утратили силу согласно Федеральному закону от 24 декабря 2002 г. N 179-ФЗ. В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 216-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" обращение залогодержателем взыскания на заложенные жилой дом или квартиру, являющиеся предметом ипотечного обязательства, и реализация этого имущества являются основанием для прекращения права пользования ими залогодателя. Государство в соответствии с положениями ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 106 ЖК РФ гарантирует лицам, на единственное жилье которых обращено взыскание по долговым обязательствам собственника, предоставление жилых помещений из состава маневренного жилищного фонда, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являлись для них единственными, до завершения расчетов с должником. Рассмотренные выше правовые предписания, регламентирующие выселение собственников из занимаемых жилых помещений, имеют гражданско-правовой характер, так как основанием выселения выступает причинение имущественного ущерба вследствие нарушения договорных обязательств. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" обращение взыскания на имущество, заложенное для обеспечения обязательства, исполняемого периодическими платежами, допускается при систематическом нарушении сроков их внесения более трех раз в течение 12 месяцев, даже если каждая из просрочек не является значительной. Принципиальными новеллами стали нормы, сформулированные в ст. 29 ЖК РФ, регламентирующие выселение собственника из занимаемого жилого помещения за самовольное переустройство и (или) перепланировку. Введение этой нормы было обусловлено большим количеством несанкционированных переустройств и перепланировок жилья, приводивших к повреждениям и разрушениям, как объектов указанных действий, так и соседского жилья. Собственник жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок, в порядке, который установлен органом, осуществляющим согласование перестройки и (или) перепланировки. Если жилое помещение не будет приведено в исходное состояние в отведенный соответствующим органом срок, суд по иску последнего в отношении собственника может принять одно из следующих решений: 1) о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан и это не создает угрозу их жизни и здоровью; 2) о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи такого жилого помещения средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения с возложением на нового собственника такого жилого помещения обязанности по приведению его в прежнее состояние. Соответствующий орган устанавливает для нового собственника жилого помещения новый срок для приведения жилого помещения в прежнее состояние. Если оно не будет приведено в прежнее состояние в указанный срок, такое жилое помещение подлежит продаже с публичных торгов. В указанном случае выселение собственника из жилого помещения осуществляется без предоставления другого жилого помещения. Правовой анализ изложенного нормативного предписания приводит к вопросу: административную или гражданско-правовую природу имеют правоотношения, связанные с выселением из жилого помещения в рассматриваемом случае? С одной стороны, положение об административной ответственности за самовольную перепланировку жилых помещений в многоквартирных домах установлено в ч. 2 ст. 7.21 КоАП РФ <3>. Совершенное деяние влечет назначение административного наказания в виде наложения административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей. Объект посягательства данного правонарушения составляют жилые помещения, а непосредственный предмет посягательства - установленные правила пользования жилыми домами. Дела по данному составу административного правонарушения в соответствии со ст. 23.55 КоАП РФ рассматривают должностные лица органов государственной жилищной инспекции, которые уполномочены не только составлять протокол о совершенном административном правонарушении, но и рассматривать дело и принимать по нему решение о вынесении административного наказания виновному лицу. Исходя из определения административно-правовой природы переустройства в КоАП РФ, можно сделать вывод об административно-правовом характере выселения из жилого помещения, предусмотренного ст. 29 ЖК РФ. -------------------------------- <3> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
С другой стороны, следует обратить внимание на положения ч. 4 ст. 29 ЖК РФ, в соответствии с которыми суд может сохранить в переустроенном и (или) перепланированном состоянии жилое помещение, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни и здоровью. Следовательно, нарушение прав и законных интересов граждан, создание угрозы их жизни и здоровью, возникшие вследствие несанкционированной перепланировки и переустройства жилого помещения, являются основаниями для выселения граждан из занимаемых жилых помещений. В чем могут выражаться указанные деяния? В причинении имущественного вреда, связанного с повреждением квартиры, санитарно-технического и иного оборудования жилого помещения. В моральном ущербе, связанном с причинением вреда здоровью и жизни, вследствие несанкционированной перепланировки или переустройства жилого помещения. Таким образом, в рассматриваемом случае основания выселения граждан из занимаемого жилого помещения носят имущественный, т. е. гражданско-правовой, характер, и, следовательно, правоотношения, связанные с выселением из жилого помещения, имеют гражданско-правовую природу. Может иметь место и третья, компромиссная, точка зрения. С учетом того, что правила пользования жилыми помещениями, равно как и имущество, жизнь и здоровье граждан, являются объектами посягательств вследствие несанкционированной перепланировки и переустройства жилого помещения, можно утверждать о комплексном "административно-гражданском" характере рассматриваемого правового института выселения из жилого помещения. По мнению авторов, выселение из жилого помещения носит характер "карательной санкции", вне зависимости от характера правоотношений, так как связано с принудительным возмездным изъятием жилья у собственника. Кроме того, данное предписание призвано предупредить собственников о негативных последствиях самовольного переустройства и (или) перепланировки. "Предупредительно-карательный" характер санкции рассматриваемой статьи обосновывается также возможностью вычета из суммы, вырученной от реализации на публичных торгах жилого помещения, расходов на исполнение судебных решений и возложением на нового собственника обязанности по приведению жилья в прежнее состояние. Фактически главной целью рассматриваемого предписания является не защита интересов лиц, пострадавших в результате рассматриваемых противоправных действий, а принудительное возмездное изъятие жилого помещения у виновного собственника. При этом действия собственника могут и не причинить вреда соседям. Данная санкция неадекватна степени общественной опасности содеянного виновным, для которого изымаемое жилье может являться единственным пригодным для проживания, а вырученных средств будет недостаточно для приобретения равнозначного жилья. По нашему мнению, введение данного предписания представляется нецелесообразным, так как в отечественном гражданском законодательстве существует отлаженный правовой механизм решения возникающих споров по поводу причиненного ущерба указанными неправомерными действиями сторон. Нормативной основой этого механизма являются положения ст. 11, 12 ГК РФ о возможности судебной защиты гражданских прав, установления способов защиты гражданских прав, в числе которых присуждение к исполнению обязанности в натуре, возмещение убытков, компенсация морального вреда. Одним из правовых последствий судебного решения о возмещении убытков, причиненных ответчику в результате несанкционированного переустройства и (или) перепланировки, является возможность применения положений ч. 2 ст. 235, ст. 237, 256 ГК РФ об обращении взыскания на имущество по обязательствам собственника, на долю супруга в общем имуществе супругов. Изложенное означает, что при стечении определенных обстоятельств, с учетом требований ст. 446 ГПК РФ, жилое помещение может быть изъято в силу судебного решения с целью погашения долга по обязательствам перед кредиторами. В жилищном законодательстве в отношении собственников доминирует выселение из жилых помещений без предоставления другого жилого помещения. Такие социальные факторы, как наличие единственного жилого помещения, пригодного для проживания, являющегося предметом ипотеки; трудная жизненная ситуация; низкая зарплата; содержание несовершеннолетних детей и нетрудоспособных иждивенцев, с юридической точки зрения не являются ограничительными условиями, препятствующими выселению из занимаемых жилых помещений. Собственник жилого помещения может быть выселен: - во-первых, исключительно на основании решения суда. Например, в случае осуществления незаконной перепланировки и (или) переустройства жилого помещения; - во-вторых, как на основании судебного решения, так и в добровольном порядке. Например, при возмездном изъятии земельного участка, на котором находится жилое помещение для государственных или муниципальных нужд. Обращение взыскания на заложенное имущество при неисполненном ипотечном обязательстве может произойти как в судебном, так и во внесудебном порядке. В последнем случае на основании ст. 55 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" оформляется нотариально удостоверенное соглашение между залогодержателем и залогодателем, заключенное после возникновения оснований для обращения взыскания на предмет ипотеки. Выселение собственника при наступлении указанных юридических фактов может произойти на добровольной основе или по решению суда. Таким образом, авторы, проанализировав вышеизложенные нормативные положения, регламентирующие механизм выселения из жилых помещений, приходят к следующим выводам: - во-первых, выселение из жилого помещения - комплексный, межотраслевой правовой институт, охватывающий гражданские и административные правоотношения; - во-вторых, комплексный характер правоотношений выселения из жилого помещения проявляется в их правовой регламентации в нормативных правовых актах различных отраслей права - административного, гражданского, жилищного; - в-третьих, в зависимости от характера юридических оснований (фактов), влекущих возникновение правоотношений выселения, последние можно классифицировать на гражданские и административные; - в-четвертых, в основе разграничения правоотношений, связанных с выселением из жилых помещений, лежит характер действий или бездействия (далее - деяния), являющихся основаниями для выселения; - в-пятых, деяния, связанные с деятельностью органов государственной власти, посягательствами на установленные правила пользования объектами жилищного фонда, являются юридическими фактами для возникновения административных правоотношений выселения; - в-шестых, деяния, связанные с неисполнением договорных обязательств (ипотеки, целевого займа, кредита), а также с причинением имущественного (внедоговорного) вреда, например несанкционированные перепланировка и переустройство, являются юридическими фактами для возникновения гражданских правоотношений выселения; - в-седьмых, авторы признают дискуссионность ряда положений, выдвинутых в статье, и считают, что основная полемика по вопросам, связанным с определением содержания института выселения из жилого помещения, предстоит в дальнейшем.
Название документа