Надзор за исполнением законов: подмена функций контролирующих органов или координация их деятельности

Д.Х. ТАЛИПОВ, Д.Ю. БОЛДЫРЕВ

Талипов Дмитрий Харисович, первый заместитель прокурора Астраханской области, старший советник юстиции.

Болдырев Дмитрий Юрьевич, начальник отдела по надзору за исполнением земельного законодательства и законов в экологической сфере прокуратуры Астраханской области, юрист 1 класса.

В статье освещены проблемы, связанные с подменой органами прокуратуры функций контролирующих органов и необходимостью закрепления на законодательном уровне за органами прокуратуры функции по координации деятельности органов государственной власти по борьбе с правонарушениями.

Ключевые слова: подмена функций, контролирующие органы, координация, надзор за исполнением законов, дисквалификация, межведомственное взаимодействие.

Supervision over implementation of laws: substitution of duties of regulatory authorities or coordination of their activities

D.K. Talipov, D.Yu. Boldyrev

The articles touches upon the problems, connected with the substitution by prosecution bodies the supervising bodies functions and necessity to legally secure the functions of managing the activities of govemment bodies combatting offences on prosecution office.

Key words: substitution of functions, supervising bodies, management, supervision on law implementation, disqualification, interdepartmental cooperation.

Вопрос подмены органами прокуратуры функций контролирующих органов вызвал острую дискуссию и не утратил своей актуальности до настоящего времени.

Современная экономическая и социально-политическая жизнь России интенсивно развивается. О необходимости модернизации в настоящее время говорится на всех уровнях власти. В основном эта проблема обсуждается в рамках усиления научно-технического и экономического потенциала России, однако модернизацию экономики невозможно представить без соответствующей перестройки государственного аппарата.

Идеи, выдвигаемые в этой сфере, как правило, связаны с внедрением в работу государственных органов современных информационных и телекоммуникационных систем и технологий, позволяющих существенно повысить эффективность их работы. Но модернизация властного аппарата не может рассматриваться лишь в разрезе его технического перевооружения. Прежде всего для достижения указанной цели необходимо выстроить систему государственных органов, отвечающую одновременно двум разнонаправленным критериям.

Во-первых, при формировании властного аппарата следует четко разграничивать полномочия органов, не допуская их наложения и взаимного дублирования. Важность соблюдения этого условия объясняется следующими причинами: необходимостью концентрации деятельности каждого звена государственного механизма на решении поставленных перед ним конкретных задач, разграничения ответственности за недостижение тех или иных целей, устранения риска коррупционных проявлений, который возникает при расплывчатости полномочий, исключения возможности принятия того или иного властного решения в зависимости от усмотрения отдельных должностных лиц и т.д.

Во-вторых, система построения государственных органов должна обеспечивать возможность оперативной концентрации усилий различных ведомств на решении проблем, носящих межотраслевой характер. Государственный механизм невозможно рассматривать как совокупность отдельно взятых органов, поскольку в этом случае теряется элемент его целостности. Еще Аристотель отметил, что целое всегда больше, чем сумма его частей. Таким образом, при формировании любой системы следует добиваться эффективного взаимодействия между ее составляющими, их взаимодополнения, необходимого для достижения синергетического эффекта.

Совместить два указанных аспекта в рамках функционирования одной системы - задача чрезвычайно сложная. Ужесточая разграничение полномочий государственных органов, мы неизбежно приходим к разобщенности в их деятельности. Между тем обратное приводит к неясности и расплывчатости функций, недопустимой в сфере государственного управления.

Идея о необходимости четкого разграничения полномочий государственных органов вызвала ожесточенную дискуссию относительно правовой природы прокурорского надзора за исполнением законов. В самом деле, на первый взгляд кажется, что в этой сфере органы прокуратуры практически не обладают какими-либо функциями, которые были бы присущи исключительно им. Полномочия, реализуемые прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, могли бы быть реализованы другими государственными органами, наделенными функциями контроля в каждой конкретной сфере законодательства.

В соответствии с п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Однако возбуждение дел об административном правонарушении практически по всем составам отнесено также к компетенции различных контролирующих органов. Причем их полномочия в этой сфере несколько шире, поскольку они зачастую наделены и правом рассмотрения административных дел. Органы государственного контроля также вправе выдавать предписания об устранении нарушений законодательства, вносить представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, направлять материалы проверок в следственные органы для дачи им уголовно-правовой оценки.

Следует также отметить, что действующее законодательство, предоставляя прокурору широкий спектр полномочий по осуществлению надзорной деятельности, в некоторых случаях существенно ограничивает его по сравнению с органами государственного контроля. В частности, контролирующие органы располагают более действенными правовыми механизмами, позволяющими добиваться реального устранения выявленных нарушений.

Так, при обнаружении нарушений закона прокурор вносит представление об их устранении, за неисполнение требований которого предусмотрена ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ. Максимальная санкция этой нормы для должностных лиц - административный штраф в размере трех тысяч рублей. Ответственность юридических лиц указанной статьей не предусмотрена вовсе. В то же время, например, за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, в соответствии с ч. 11 ст. 19.5 КоАП предусмотрено наказание для должностных лиц в виде административного штрафа в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификации на срок от одного года до трех лет; для юридических лиц - в виде штрафа в размере от четырехсот до семисот тысяч рублей.

Таким образом, эффективность принятия непосредственно органами прокуратуры мер реагирования (внесение представления) в отношении субъекта предпринимательской деятельности, нарушившего положения законодательства, существенно ниже по сравнению с мерами реагирования органов государственного надзора и в некоторых случаях не позволяет добиться реального устранения нарушений.

В связи с этим остро встает вопрос об индивидуальной правовой природе прокурорского надзора за исполнением законов, отличающейся от надзорных функций иных органов государственной власти.

Некоторые исследователи приходят к мысли, что в этом случае прокуратура является структурой, полностью дублирующей деятельность других звеньев государственного аппарата, а полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов кажутся рудиментарными функциями, оставшимися в наследство от советской эпохи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. М., 2001. С. 17 - 36.

Развитие положений п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, закрепляющих, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, привело многих исследователей и политических деятелей к мысли о необходимости ликвидации главной функции прокуратуры - надзора за исполнением законов - и превращения прокуратуры в орган уголовного преследования с выделением поддержания обвинения перед судом в качестве основного направления деятельности.

При однобоком взгляде на указанную проблему исключительно сквозь призму механического разграничения полномочий государственных органов такое предложение может показаться заслуживающим внимания, однако представляется необходимым рассмотреть природу прокурорского надзора и с точки зрения координации деятельности государственного аппарата в сфере выявления и пресечения правонарушений.

Практически все проблемы, связанные с выявлением, пресечением нарушений законодательства, а также с устранением их причин и условий, им способствующих, носят межведомственный характер. Даже если само нарушение на первый взгляд полностью находится в пределах одной отрасли права, то его корни при ближайшем рассмотрении обнаруживаются в других сферах правового регулирования.

Например, нарушения законодательства о долевом участии в строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, связанные с нецелевым расходованием денежных средств дольщиков, нарушением застройщиками принятых на себя обязательств, зачастую сопряжены с перечислением финансовых ресурсов в "фирмы-однодневки", выводом активов предприятий, преднамеренным либо фиктивным банкротством. Таким образом, правонарушение, обнаруживающееся в сфере правоотношений долевого участия в строительстве, переходит в область финансового, налогового законодательства, законодательства о несостоятельности (банкротстве). При этом правомочия органа государственного контроля за исполнением законов о долевом участии в строительстве ограничиваются лишь возможностью констатации самого факта нарушения и принятием поверхностных мер реагирования, которые не позволяют в полной мере восстановить нарушенные права граждан и пресечь противозаконные действия.

При этом обращение в рамках межведомственного взаимодействия в смежные органы государственного контроля и надзора (налоговые органы, органы контроля за соблюдением законодательства о банкротстве, органы финансового мониторинга и т.п.) также может не дать должного эффекта, поскольку указанные подразделения государственного аппарата ответственности за состояние законности в сфере долевого строительства не несут и зачастую не заинтересованы в расходовании ресурсов на разрешение проблем, непосредственно не относящихся к их сфере деятельности. При этом орган государственного контроля, инициировавший обращение, лишен какой-либо возможности принять действенные меры воздействия в случае игнорирования предоставленной им информации.

Кроме того, должностные лица контролирующих органов по причине узкой направленности их деятельности зачастую не могут да и не хотят выявлять действительные причины и следствия допускаемых нарушений законодательства, находящиеся за пределами их компетенции. Практика прокурорского надзора показывает, что в большинстве случаев при получении органами государственного контроля в ходе проверочных мероприятий сведений о нарушениях законодательства в неподведомственной сфере они эту информацию оставляют без внимания и в компетентные органы не направляют.

Все изложенное свидетельствует о повышенной значимости проблемы взаимодействия в деятельности государственных органов.

Обеспечение координации работы органов исполнительной власти может быть достигнуто двумя путями: путем их вертикального подчинения единому центру либо путем введения некой объединяющей структуры, внешней по отношению к органам исполнительной власти и не зависящей от них.

Первый путь в российской государственной системе реализуется посредством функционирования высших органов власти (Президент и Правительство РФ). Федеральные органы контроля в силу вертикальной подчиненности в конечном итоге смыкаются в едином центре, который определяет для них единые цели и задачи, указывает приоритетные направления деятельности, однако одного этого механизма для обеспечения эффективного межведомственного взаимодействия явно недостаточно по некоторым объективным причинам.

Во-первых, вертикальная координация не способна обеспечить оперативность взаимодействия по причине сложного механизма принятия управленческих решений. Таким способом возможно определять общие направления государственной политики в различных сферах, основные направления деятельности. Но для разрешения локальных практических задач он не подходит.

Во-вторых, эффективность указанного механизма на региональном уровне значительно ослабевает, а на местном - практически сводится на нет. Это обусловлено распределением полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, в результате которого на одной территории действуют контролирующие органы разного подчинения, выполняющие различные задачи. Добиться эффективного взаимодействия между ними "вертикальным" способом чрезвычайно сложно.

В-третьих, инициатором разрешения конкретных проблем взаимодействия на вышестоящем уровне могут быть только сами органы государственного контроля, которые по различным причинам зачастую не только не заинтересованы в том, чтобы эти проблемы разрешать, но и в том, чтобы констатировать их наличие.

Все изложенное свидетельствует о том, что для эффективного функционирования системы контроля за исполнением законодательства помимо вертикального способа координации деятельности звеньев государственного аппарата необходима и некая независимая система, разрешающая проблемы межведомственного взаимодействия на всех уровнях, начиная с федерального и заканчивая местным. Представляется, что такой системой и являются органы прокуратуры.

Не входя в систему исполнительной власти, располагая широким спектром полномочий, прокуратура не только способна исполнять эту функцию, но и фактически ее исполняет на протяжении длительного времени.

Анализ развития правоприменительной и законотворческой практики показывает, что в сфере надзора за исполнением законов роль прокуратуры состоит прежде всего в обеспечении взаимодействия государственных органов при условии точного исполнения ими требований закона. Наглядно это было продемонстрировано путем внесения ФЗ от 18 июля 2011 г. изменений в ФЗ от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", установивших право прокурора требовать от контролирующих органов проведения внеплановых проверок, ранее закрепленное лишь в Законе о прокуратуре.

Это полномочие позволяет органам прокуратуры объединять усилия нескольких государственных органов для решения конкретных практических задач. При этом прокурор вправе не только требовать от органов контроля осуществления тех или иных мероприятий, но и проверять результаты их исполнения, принимать меры реагирования к контролирующим органам в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей, лично принимать участие в проведении проверок. Разнонаправленность прокурорского надзора позволяет контролировать правоприменительный процесс на всех его стадиях, начиная от выявления правонарушения и заканчивая исполнением назначенного наказания и реальным устранением негативных последствий, чего зачастую лишены прочие государственные органы.

Координирующая роль прокуратуры в настоящее время проявляется в создании и функционировании на различных уровнях разнообразных межведомственных рабочих групп, проведении межведомственных совещаний, направленных на решение конкретных практических проблем.

Все изложенное свидетельствует о том, что первоочередная функция органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов состоит не в самостоятельном осуществлении отдельных полномочий органов государственного контроля, а в координации их деятельности, направленной на выявление и пресечение правонарушений, устранение причин и условий противоправного поведения, восстановление нарушенных прав и законных интересов.

Однако несмотря на то, что в настоящее время активно происходит процесс ориентации прокуроров именно на такой подход к надзорной деятельности, законодательно указанная функция до настоящего времени не закреплена. В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре к полномочиям прокурора относится только координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Координация деятельности по борьбе с иными правонарушениями осталась вне поля законодательного регулирования.

Эта правовая неопределенность, а также имеющаяся негативная практика оценки работы органов прокуратуры исходя исключительно из количественных показателей, содержащихся в формах статистической отчетности, в некоторых случаях приводит к искажению сути прокурорской деятельности, что влечет практические последствия.

Изложенное побуждает прокуроров концентрировать внимание на проведении проверочных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов, которые позволяют в короткий срок с наименьшими трудозатратами достичь наилучших количественных показателей, что не дает возможности в полной мере сосредоточить работу на решении координационных задач, масштабных проблем исполнения законодательства, функционирования государственного аппарата, носящих системный характер.

Подобный подход к осуществлению надзора ведет к снижению ответственности контролирующих органов за общее состояние законности в подведомственных им сферах, создает у них иллюзию возможности самоустранения от решения поставленных задач, перекладывания их на органы прокуратуры. Зачастую такая позиция оправдывается положениями ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", ограничивающими полномочия контролирующих органов. Вследствие пассивности органов контроля прокуроры вынужденно стараются компенсировать их недоработки, осуществляя несвойственную для прокурорского надзора деятельность по выявлению единичных, незначительных нарушений, допущенных субъектами предпринимательства, и непосредственному принятию по ним мер реагирования. В результате существования такого порочного круга по некоторым направлениям законодательства число выявленных нарушений и мер реагирования, принятых органами прокуратуры, превышает показатели работы отраслевых контролирующих органов. Так, в 2010 г. управление Росреестра по Астраханской области возбудило 128 административных производств, выдало 147 предписаний. При этом органы прокуратуры области за тот же период по выявленным нарушениям земельного законодательства вынесли 267 постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, внесли 156 представлений.

Из сказанного следует вывод, что у органов прокуратуры есть значительный потенциал по активизации работы, направленной на решение масштабных задач, стоящих перед государством, путем координации деятельности органов государственного контроля, концентрации их усилий на решении конкретных проблем, активизации их работы. Этот потенциал может быть реализован при освобождении прокуроров от выполнения несвойственной им работы.

Представляется, что для достижения указанной цели необходимо законодательно закрепить за органами прокуратуры функцию по координации деятельности органов государственной власти по борьбе с правонарушениями. При этом координационный статус прокуратуры может быть укреплен путем его более подробной регламентации в Законе о прокуратуре. Учитывая значимость и специфику координационной деятельности прокуроров, следовало бы в специальном разделе Закона отразить обоснованные положения, касающиеся функции координации.

Посредством принятия организационно-распорядительных документов на ведомственном уровне также следует четко определить пределы применения прокурором властных полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов, в частности, установить, что решения о применении мер реагирования по фактам нарушений, относящихся к компетенции органов контроля и надзора, следует принимать лишь в строго установленных случаях (например, при ненадлежащем исполнении органами контроля своих обязанностей, вследствие которого создается угроза освобождения от ответственности виновного лица). При выявлении же указанных нарушений в ходе надзорной деятельности информацию о них следует направлять в контролирующие органы, добиваясь принятия соответствующих мер.

При такой организации надзора работа прокуроров должна оцениваться не столько по ее количественным показателям, сколько по эффективности мер реагирования, принятых в отношении государственных органов, и качеству работы последних.

Вместе с тем необходимо обеспечить органы прокуратуры и действенными правовыми механизмами, позволяющими добиваться исполнения закона руководителями органов государственной власти. В настоящее время неисполнение требований прокурора, следующих из его полномочий, может повлечь лишь наложение незначительного административного штрафа. Такая санкция явно не соответствует тяжести правонарушения, не позволяет эффективно воздействовать на недобросовестных должностных лиц. В связи с изложенным представляется необходимым ужесточить наказание по ст. 17.7 КоАП путем увеличения размера административного штрафа, а также введения за злостное неисполнение требований прокурора такой меры ответственности, как дисквалификация.

Перечисленные меры позволили бы органам прокуратуры существенно повысить эффективность собственной деятельности, а также работы всего государственного аппарата в целом.

------------------------------------------------------------------