Правоприменительные аспекты рассмотрения дел, связанных с переселением граждан из районов крайнего севера и приравненных к ним местностей
Д. КАРПУХИН
Карпухин Дмитрий, к.и.н., доцент кафедры международного права и прав человека МГПУ.
В последние годы усилился миграционный отток населения из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Настоящая статья посвящена анализу связанных с этими процессом проблем, имеющих место в правоприменительной практике.
В 2011 году вступили в силу новые законы, регламентирующие переселение граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Речь идет о Федеральном законе от 17.07.2011 N 211-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и Федеральном законе от 17.07.2011 N 212-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Указанные акты в силу своего непродолжительного действия не имеют сложившейся правоприменительной практики. Более актуальным представляется рассмотрение ранее принятых нормативных предписаний, которые применялись и применяются к отношениям, связанным с предоставлением жилищных субсидий, возникшим в период их действия.
ПРОБЛЕМА N 1. ПРИДАНИЕ ЗАКОНУ ОБРАТНОЙ СИЛЫ
В этой связи большой интерес представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 24.05.2001 N 8-П <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 24.05.2001 N 8-П "По делу о проверке конституционности положений части 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой" // Правовая система "КонсультантПлюс".
При рассмотрении заявлений Г.И. Хваловой и А.С. Стах было установлено, что заявители имеют трудовой стаж в районах Крайнего Севера соответственно 12 лет 6 месяцев и 13 лет. Однако в 1998 году администрациями по месту их проживания было отказано в выделении жилищных субсидий. В связи с вступлением в силу Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" права на получение субсидии они не имеют, поскольку стаж их работы в районах Крайнего Севера составляет менее 15 лет.
Конституционный Суд РФ, рассмотрев доводы заявителей и обстоятельства дела, отметил, что распространение предписания о минимальном 15-летнем стаже работы (времени проживания) как условии приобретения права на получение жилищных субсидий на лиц, которым такое право уже было предоставлено при наличии стажа работы не менее 10 лет, и тем самым придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, означающее, по существу, отмену для этих лиц права на получение жилищной субсидии, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо и с требованиями, вытекающими из статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) положения части 1 статьи 1 и статьи 2 Федерального закона от 25.07.1998 "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в той части, в какой предусмотренное ими требование о наличии минимального 15-летнего стажа работы (времени проживания) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, дающего право на получение жилищных субсидий, предоставляемых за счет средств федерального бюджета, распространяется на граждан, которые в соответствии с ранее действовавшим законодательством приобрели такое право при наличии стажа работы в указанных районах и местностях не менее 10 лет.
Значение рассмотренного Постановления Конституционного Суда РФ заключается в том, что оно, по сути, подтвердило право лиц, имеющих трудовой стаж в районах Крайнего Севера не менее 10 лет, заработанный до вступления в силу в 1998 году Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", на получение жилищной субсидии для приобретения жилья.
ПРОБЛЕМА N 2. РАЗМЕР СУММЫ ЖИЛИЩНОЙ СУБСИДИИ
Одной из главных проблем, интересующих лиц, переселяемых из районов Крайнего Севера, является размер сумм подлежащих выплате субсидий. Можно ли требовать повышения суммы с учетом фактического изменения условий, конъюнктуры цен на жилье, увеличения трудового стажа и т.д.?
Важное нормативное разъяснение данного вопроса содержится в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2007 года <2>.
--------------------------------
<2> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2007 года, утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 07.11.2007 // Правовая система "КонсультантПлюс".
В силу статьи 1 Федерального закона от 25.10.2002 N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" право гражданина на получение жилищной субсидии определяется временем прибытия в районы Крайнего Севера (не позднее 1 января 1992 года), продолжительностью стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, отсутствием жилья в других регионах. Также учитывается наличие инвалидности.
Согласно части 1 статьи 5 данного Закона размер жилищных субсидий, предоставляемых гражданам, имеющим право на получение жилищных субсидий, определяется исходя из:
- состава семьи;
- социальной нормы площади жилья;
- средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья в регионе вселения, определяемой ежеквартально федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным правительством Российской Федерации;
- норматива предоставления жилищных субсидий в зависимости от стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
При этом, исходя из части 4 статьи 5 того же Федерального закона, норматив предоставления жилищных субсидий определяется в зависимости от категории граждан и стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. К примеру, при стаже работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях от 10 до 15 лет норматив предоставления жилищных субсидий (процент от средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья) составляет 75, от 15 до 20 лет - 80 и т.д.
Таким образом, данным Федеральным законом гарантировано право граждан на получение жилищной субсидии в зависимости от их стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и средней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья, увеличение которых влечет увеличение размера жилищной субсидии.
Необходимость учета изменившихся условий, влияющих на размер предоставляемой субсидии, определена в Положении о регистрации и учете граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2002 N 879.
Так, пунктом 20 данного Положения предусмотрено, что в случае изменения оснований, в соответствии с которыми граждане были поставлены на учет имеющих право на получение жилищных субсидий, им предоставляются жилищные субсидии на приобретение (строительство) жилья в соответствии с изменившимися условиями (при этом очередность определяется по номеру и дате подачи первоначального заявления) либо они подлежат снятию с учета.
Исходя из анализа вышеприведенных нормативных правовых актов следует, что в случае если жилищная субсидия выдана с нарушением срока, установленного законодательством субъекта Российской Федерации, и на момент фактического получения жилищной субсидии на строительство (приобретение) жилья условия, на основании которых был произведен ее расчет, изменились, эти изменения должны быть учтены и субсидия должна быть пересчитана.
Следовательно, требование гражданина, получившего жилищную субсидию, о взыскании дополнительно к полученной субсидии сумм в случаях увеличения трудового стажа гражданина или изменения цен на жилье, в соответствии с которыми производился расчет суммы субсидии, правомерно.
Анализ судебных решений, связанных с делами о переселении граждан, проживающих районах Крайнего Севера, показывает, что ряд исковых требований граждан связан с оспариванием правовых предписаний подзаконных нормативных актов нормам, изложенным в законах.
ПРОБЛЕМА N 3. КОЛЛИЗИОННОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Так, 14.07.2008 Верховным Судом РФ было принято решение об отказе в удовлетворении требований истца признать недействующими в части пунктов 17, 18 Положения о регистрации и учете граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2002 N 879, положения статьи 2 Федерального закона от 25.10.2002 N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" <3>.
--------------------------------
<3> Решение Верховного Суда РФ от 14.07.2008 N ГКПИ07-1724 // Текст документа опубликован не был. Правовая система "КонсультантПлюс".
По мнению истца, статья 17 Постановления устанавливает очередность предоставления жилищных субсидий, но не указывает граждан, выезжающих из закрывающихся городов, поселков, с полярных станций, и, следовательно, нарушает право истца на первоочередное получение жилищной субсидии.
Заявитель считает, что пункт 18 Положения также противоречит статье 2 указанного Закона, так как предусматривает формирование списков категорий граждан, имеющих право на первоочередное предоставление жилищных субсидий, на основании списков, сформированных на основании пункта 17 Положения, т.е. по остаточному принципу, и в совокупности с пунктом 17 нарушает его право на первоочередное получение жилищных субсидий.
Верховный Суд РФ отметил, что очередность предоставления жилищных субсидий установлена статьей 2 Федерального закона, в соответствии с которой в первую очередь жилищные субсидии предоставляются гражданам, выезжающим из городов, поселков, с полярных станций, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и закрывающихся в соответствии с решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и по согласованию с Правительством Российской Федерации. Иным категориям лиц право на первоочередное предоставление жилищных субсидий не предоставляется.
По мысли Верховного Суда РФ, оспариваемые истцом нормы не устанавливают очередность предоставления гражданам социальных выплат, а устанавливают лишь форму и порядок формирования списков граждан, имеющих право на получение социальных выплат, по категориям в соответствии с очередностью, устанавливаемой с учетом положений статьи 2 Федерального закона.
Отсутствие в пункте 17 Положения категории граждан, выезжающих из закрывающихся городов, поселков, с полярных станций, не свидетельствует о его противоречии статье 2 Федерального закона, поскольку формирование списков по данной категории граждан предусмотрено пунктом 18 Положения.
Пункт 18 Положения также не противоречит статье 2 Федерального закона, так как из содержания пункта 18 не следует, что данная категория граждан обеспечивается жилищными субсидиями по остаточному принципу, после категорий граждан, указанных в пункте 17.
То, что списки граждан, выезжающих из закрывающихся городов, поселков, с полярных станций, формируются на основании списков граждан, указанных в пункте 17 настоящего Положения, не противоречит Федеральному закону и не нарушает прав заявителя.
На основании изложенных доводов Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении исковых требований заявителя.
Таким образом, Верховный Суд РФ не усмотрел коллизии между Федеральным законом и Постановлением, так как в первом нормативном акте были изложены нормы материального права, определяющие очередность предоставления субсидий на приобретение жилья, а во втором - процессуальные нормы, определяющие процедуру составления списков по определенным категориям граждан.
ПРОБЛЕМА N 4. СРОКИ ОБРАЩЕНИЯ ЗА ЖИЛИЩНОЙ СУБСИДИЕЙ
Одной из категорий дел, связанных с переселением граждан из районов Крайнего Севера, являются споры об отказе в предоставлении субсидий лицам, ранее выехавшим из районов Крайнего Севера, но подпадающим под действие нормативных актов, дающих право на ее получение.
Так, Определением Верховного Суда РФ от 21.11.2008 N 4-В08-24 в порядке надзора были отменены решения судов первой и второй инстанций, а дело направлено на новое рассмотрение <4>.
--------------------------------
<4> Определение Верховного Суда РФ от 21.11.2008 N 4-В08-24 // Текст документа опубликован не был. Правовая система "КонсультантПлюс".
В процессе исследования обстоятельств дела было установлено, что истец обратился в суд с иском к администрации муниципального района и Министерству строительного комплекса Московской области о предоставлении жилищной субсидии (сертификата) на приобретение (строительство) жилого помещения на семью из двух человек как лицу, выехавшему из района Крайнего Севера не ранее 1992 года, признании необоснованным отказа в предоставлении субсидии.
Судом было установлено, что истец в период с 8 августа 1983 года по 9 сентября 1995 года работал в Камчатской области, относящейся к районам Крайнего Севера, после чего выехал оттуда на новое место жительства, таким образом, его стаж работы в указанных районах составляет 12 календарных лет.
В период проживания в Камчатской области истец в 1991 году был поставлен на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в администрации муниципального района по месту жительства. В дальнейшем он был исключен из списков очередников в связи с выездом за пределы Камчатской области. 1 сентября 2006 года он был принят на учет на получение жилищной субсидии для приобретения жилого помещения на семью из двух человек в администрации по новому месту жительства в Московской области.
Однако в июне 2007 года он был снят с учета на получение жилищной субсидии, поскольку его стаж работы в районах Крайнего Севера составляет менее 15 лет, что противоречило требованиям Федерального закона от 25.07.1998 N 131-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".
Верховный Суд РФ отметил, что нормативные правовые акты, действовавшие до вступления в силу названного Федерального закона от 25.07.1998 N 131-ФЗ, предоставляли право на получение за счет средств федерального бюджета безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья лицам, проработавшим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, не менее 10 лет и состоявшим на учете по улучшению жилищных условий.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд признал, что истец имел право на получение жилищной субсидии в соответствии с ранее действовавшим законодательством. Поскольку в администрацию муниципального района с заявлением о постановке его на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий и предоставлении жилищной субсидии истец впервые обратился только 11 апреля 2006 года, то есть после вступления в силу Федерального закона от 25.07.1998 N 131-ФЗ, которым введено новое правовое регулирование спорных правоотношений, в том числе в отношении стажа работы, необходимого для назначения такой субсидии, суд пришел к выводу о том, что право на получение жилищной субсидии в соответствии с ранее действовавшим законодательством за ним не сохраняется.
Верховный Суд РФ не согласился с такими выводами и в качестве обоснования своей позиции привел Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.05.2001 N 8-П.
Высшая судебная инстанция РФ отметила, что из содержания указанного Постановления следует, что право гражданина на получение жилищной субсидии, приобретенное им до вступления в силу Федерального закона от 25.07.1998, не может быть ограничено принятыми в дальнейшем законодательными актами. Придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, означает, по существу, отмену для этих лиц права на получение жилищной субсидии, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, что несовместимо с требованиями, вытекающими из статей 1, 2, 18, 54, 55 и 57 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, произвольное снятие истца с учета нельзя признать законным. Поскольку ранее действовавшее законодательство не ограничивало граждан временными рамками для реализации имевшегося у них права на получение жилищных субсидий, то постановка истца в очередь на улучшение жилищных условий и получение жилищной субсидии после введения нового правового регулирования не может свидетельствовать об утрате им такого права.
Приведенное в Определении Верховного Суда РФ казуальное толкование правовых предписаний, регламентирующих порядок предоставления субсидий на приобретение жилых помещений лицам, проживающим в районе Крайнего Севера, имеет важное правоприменительное значение, так как позволяет лицам, получившим право на получение жилищной субсидии до вступления в силу Федерального закона от 25.07.1998 N 131-ФЗ, обращаться с заявлением о предоставлении жилищной субсидии на приобретение жилого помещения после вступления указанного Закона в силу.
ПРОБЛЕМА N 5. ЛИШЕНИЕ ЖИЛИЩНОГО СЕРТИФИКАТА
Следует учитывать, что вопросы выдачи жилищных сертификатов на приобретение жилых помещений решаются комиссиями по вопросам переселения граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера. Решения указанных комиссий часто становятся предметом судебного разбирательства. Основную категорию судебных споров составляют дела об оспаривании отказа комиссии о выдаче жилищных сертификатов.
Так, решением Косинского районного суда Пермского края от 13.05.2010 N 2-128/2010 было отменено решение комиссии по вопросам переселения граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера, об исключении из списков получателей сертификатов на жилищную субсидию на приобретение жилого помещения <5>.
--------------------------------
<5> Решение Косинского районного суда Пермского края от 13.05.2010 N 2-128/2010 // Правовая система "КонсультантПлюс".
Из обстоятельств дела следовало, что Н., являясь инвалидом I группы, и ее семья на законных основаниях были включены в основной список получателей сертификата в 2010 году. После смерти Н. решением комиссии по вопросам переселения граждан, выезжающих (выехавших) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, администрации Косинского муниципального района умершая была снята с учета как получатель государственного жилищного сертификата, а членам семьи умершей было рекомендовано переоформить учетное дело на себя.
Суд, исследовав материалы дела, пришел к выводу, что указанное решение вынесено незаконно, поскольку семья Н. уже была включена в основной список граждан - получателей государственного жилищного сертификата на 2010 год. В соответствии с пунктом 46 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.03.2006 N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы" в случае смерти владельца сертификата или члена его семьи производится замена сертификата с перерасчетом субсидии.
Следовательно, после подтверждения получателем жилищного сертификата и членами его семьи желания получить субсидию и предоставления всех необходимых документов в орган исполнительной власти субъекта РФ, выписывающий сертификат (в данном случае - Министерство ЖКХ), им уже не может быть отказано в выдаче жилищного сертификата, а значит, они не могут быть исключены из списков получателей указанных сертификатов в этом году, поскольку у органа, выдающего сертификат, остается только обязанность этот сертификат получателям субсидии выписать или на всех членов семьи, или на изменившийся состав в случае смерти кого-либо из получателей субсидии.
Таким образом, следует иметь в виду, что внесение в основной список граждан - получателей государственного жилищного сертификата дает право членам семьи умершего обладателя сертификата требовать его замены с перерасчетом субсидии.
Выводы
Анализ судебной практики, связанной с делами о переселении граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей, позволяет сделать следующие выводы:
1. Лица, отработавшие в указанных регионах не менее 10 лет до 1998 года, имеют право на получение жилищного сертификата, несмотря на то что в 1998 г., после введения в действие Федерального закона от 25.07.1998 N 131-ФЗ, минимальная планка трудового стажа, дающего право на получение жилищного сертификата, была поднята до 15 лет.
2. Лица, получившие право на жилищный сертификат до введения в силу Федерального закона от 25.07.1998 N 131-ФЗ, имеют право обратиться за его получением несмотря на изменение законодательства.
3. Граждане РФ имеют право требовать увеличения размера субсидии, если она выдана с нарушением установленного срока и на момент ее получения изменились условия, в соответствии с которыми производился расчет суммы субсидии (увеличился трудовой стаж гражданина или изменились цены на жилье).
4. Смерть получателя жилищного сертификата не лишает членов семьи умершего права требовать замены сертификата с перерасчетом субсидии в случае внесения умершего до его смерти в основной список в соответствии с пунктом 46 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.03.2006 N 153.
5. В настоящее время судебные инстанции не выявили коллизий между материальными нормами закона и процессуальными нормами подзаконных актов, регламентирующих предоставление жилых субсидий для приобретения жилых помещений.
------------------------------------------------------------------