Технический регламент как федеральный закон: от идеи к практике

Реформа технического регулирования, энергично начатая в стране с принятием в 2002 году Федерального закона "О техническом регулировании"*(1), нацелена главным образом на преодоление избыточного государственного администрирования, которое, как справедливо считается, поддержанием нерыночных методов контроля за качеством продукции снижает конкурентоспособность как самой продукции, так и производящих ее предприятий, при этом существенно повышая цену товаров. Для ограничения экономически неоправданного вмешательства государства в дела бизнеса будут привлечены различные ресурсы, в числе первых из которых - федеральный закон. Предполагается, что государственное техническое регулирование должно ограничиваться только необходимым участием государства, и участие это должно быть зафиксировано в специальном документе - техническом регламенте, принимаемом федеральным законом.*(2)

Основной задачей разработки, принятия и введения в действие технических регламентов является установление с целью их соблюдения (а также, безусловно, возможности обеспечения контроля за их соблюдением) требований по безопасности продукции и процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Ограничение нормативного содержания технических регламентов установлением исключительно требований по безопасности исходит, прежде всего, из необходимости "освободить" экономические отношения хозяйствующих субъектов от избыточного регулирования в области обязательной стандартизации, обязательной сертификации и т.п. Исключительно соображения безопасности - для жизни и здоровья граждан, окружающей природной среды, животных и растений, имущества и др. - лежат в основе реформирования системы технического регулирования, осуществляемого в настоящее время в Российской Федерации.

Если цели технического регулирования, определенные в ходе этой реформы, достаточно ясны и могут быть однозначно поддержаны, то конкретные способы нормативного правового закрепления технических норм, устанавливаемых для обеспечения безопасности, пока не представляются в должной мере непротиворечивыми, ясными и способными наиболее оптимальным способом обеспечить потребности правового регулирования в данной сфере отношений, при этом не ограничивая свободы предпринимательской деятельности, свободы ведения бизнеса в России.

Из наиболее остроактуальных вопросов в связи с активизацией работы по подготовке технических регламентов отметим такие*(3).

Федеральным законом "О техническом регулировании" существенно пересмотрен порядок разработки, обсуждения, утверждения документов, которыми осуществляется техническое регулирование в Российской Федерации. Изменения в ходе реформирования системы технического регулирования, обозначенные в названном Федеральном законе, затронули порядок подготовки текстов, а также технико-юридическое оформление нормативных требований технических регламентов. Поэтому в актуальном решении нуждается вопрос об избрании наиболее подходящей структурной формы для создания федерального закона об обязательных, а также добровольно соблюдаемых требованиях по безопасности к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг.

В целом, официальный порядок разработки технических регламентов, прохождение определенных процедурных "стадий", обеспечивающих максимальную и равнообеспечиваемую публичность в ходе их подготовки независимо от конкретного разработчика (например, федерального органа исполнительной власти, частного лица или коллектива экспертов), в значительной мере урегулирован в названном Федеральном законе. Однако составление текстов, содержательное и логико-структурное "наполнение" технических регламентов ныне оставлено на самостоятельное усмотрение их разработчиков. Сами разработчики определяют приемлемые формы структурирования и изложения технических регламентов, формулируют общеобязательные правила технического нормирования, формируют стилистически специфический текст, устанавливающий нормативные предписания в области технического регулирования.

Поскольку целями реформы в области технического регулирования определено, что нормативным правовым основанием всей системы регулирования должны стать законодательные нормы прямого действия, то одним из вопросов, нуждающихся в разрешении в первую очередь, является поиск наиболее оптимальной формы выражения нормативных предписаний технических регламентов в федеральном законе - акте, который с точки зрения его социального и нормативного содержания не может включать чисто технические нормы.

В отсутствие специальных указаний в Федеральном законе "О техническом регулировании", вопрос об избрании подходящей структурной формы для фиксации норм, определяющих правила технического регулирования, достаточно неоднозначно решается на практике. Причем, как показывает первый опыт подготовки технических регламентов, речь здесь идет не только о содержательном наполнении отдельных структурных частей федерального закона о техническом регламенте, но и его оформлении. Оформление технического регламента, как выясняется, тоже оказывается весьма проблематичным.

Начнем с титульного листа технического регламента, так сказать, с его презентующей части.

Если обычно заголовочная часть федерального закона включает указание на то, что данный акт является федеральным законом и формулирует его заголовок, то в федеральном законе о техническом регламенте (по крайней мере, во всех подготовленных на сегодня проектах технических регламентов) содержится указание, во-первых, на то, что это - федеральный закон, во-вторых, что это - общий либо специальный технический регламент, после чего следует его заголовок. То есть при прочтении заголовочной части закона возникает вопрос о форме акта: закон или регламент? А это, по существу, акты различного юридического характера.

Заметим, что в практике отечественной правотворческой деятельности имеются примеры, когда отдельные виды правовых актов (регламенты, положения, правила, федеральные целевые программы и др.) утверждаются актами в более или менее унифицированном порядке (например, постановлениями законодательных палат, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и др.). Аналогичный случай - введение в действие кодекса (по форме и содержанию - федерального закона) специальным федеральным законом. Однако опыт нынешнего структурирования большинства из проектов технических регламентов - одновременно федеральных законов - вводит известную экспериментальность в систему российского правотворчества, а поэтому нуждается в обосновании.

Положения Федерального закона "О техническом регулировании" (например, статьи 2, 7, 8, 9 и др.) позволяют двояко толковать нормы, определяющие способ текстуального структурирования технического регламента.

В частности, в статье 9 Федерального закона, определяющей порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента наиболее активно используется выражение "проект технического регламента". Он разрабатывается, публично обсуждается, разработка проекта сопровождается опубликованием извещений с целью публичного уведомление о начале или завершении этой работы, проект технического регламента подлежит экспертизе и т.п.; в технический регламент при необходимости могут вноситься изменения и дополнения, может также рассматриваться вопрос о его отмене. То есть данные формулировки позволяют определить технический регламент не только как документ особого технико-регулирующего содержания, но и специальной формы.

Далее по тексту Федерального закона (содержательно - уже после завершения всей подготовительной работы по разработке проекта технического регламента) впервые речь заходит о "проекте федерального закона о техническом регламенте".

Эти нормы Федерального закона дают основания предполагать, с одной стороны, что соответствующим федеральным законом техническому регламенту лишь придается определенный юридический характер (как, например, федеральным законом о введении в действие соответствующему кодексу или федеральным законом о ратификации соответствующему международному договору), и в то же время, с другой стороны - вполне допускает, что текст федерального закона о техническом регламенте может и не сводиться к акту, принимаемому федеральным законом по типу федеральных законов о ратификации международных договоров, поскольку, в отличие от решений о ратификации (которые, в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", "рассматриваются" в Государственной Думе), проект федерального закона о техническом регламенте принимается Государственной Думой в первом чтении, подготавливается ко второму чтению и т.д.

В силу такого "двоякого" понимания содержания текста технического регламента и специфического структурно-содержательного оформления федерального закона о техническом регламенте, представляется важным определить, каким может быть наиболее оптимальный способ оформления технического регламента и как наиболее целесообразно структурировать соответствующий федеральный закон.

При этом, думается, предпочтительным следует признать способ, при котором федеральный закон "вводит" в действие соответствующий технический регламент, наделяет его силой закона. Кроме того, такой способ позволит ввести унифицированную практику для всех технических регламентов: и тех, которые принимаются федеральным законом, и тех, принятие которых осуществляется международным договором, подлежащим ратификации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Довольно сложным, как показывает складывающийся опыт разработки проектов технических регламентов, представляется вопрос об их юридической природе, и, как следствие, определенные сложности возникают при выборе способа формирования их текстов: содержательно многие из подготовленных проектов технических регламентов включают не только общесоциальные, но и технические нормы.

Согласно определению статьи 2 Федерального закона "О техническом регулировании", а также его статей 6 и 7, вводящих целевые и содержательные характеристики, технический регламент - это документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования, гарантирующие потребителям их безопасность, который принят международным договором (нуждающимся в обязательной ратификации), федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации.

Из приведенного определения следует, что содержание технического регламента в целом заключается в установлении точных (либо интервально определяемых) параметров опасных или вредных факторов, при определенных условиях могущих нанести вред здоровью людей, окружающей природной среде и др., и поэтому контактирование с которыми нуждается в регламентации, а также то, что юридическая сила этому документу (техническому регламенту) сообщается указанными нормативными правовыми актами (международным договором, федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации).

Принятие наибольшего числа технических регламентов в настоящее время предполагается федеральным законом (о чем свидетельствует богатый опыт подготовки проектов технических регламентов), поэтому для практики российского правотворчества в сфере технического регулирования не безразлична проблема содержательного наполнения проектов технических регламентов для последующего их принятия федеральным законом как нормативным правовым актом определенного вида.

Как известно, федеральными законами в Российской Федерации регулируются наиболее значимые, типичные и к тому же устойчивые общественные отношения. При этом содержание нормативных предписаний в федеральном законе должно излагаться в текстовой форме и, по возможности, без применения формулировок, допускающих неоднозначное их толкование.

Разрабатываемые ныне проекты технических регламентов далеко не всегда соответствуют этим самым общим и обязательным требованиям, предъявляемым к федеральному закону.

Так, Федеральный закон "О техническом регулировании" прямо устанавливает, что технический регламент не ставит целью закрепить какую-либо норму о безопасности на сколько-нибудь продолжительное время, поскольку техническое регулирование должно соответствовать уровню научно-технического развития страны и материально-технической базы российской экономики. То есть техническое регулирование напрямую связывается с развитием науки и экономики в государстве, что подразумевает известную нестабильность в техническом регулировании. Более того, оно специально ориентирует на стабильно-прогрессирующий пересмотр норм технических регламентов в соответствии с ростом научных достижений и экономических показателей в стране.

Такое "сочетание" формальных характеристик федерального закона и планируемого содержания технического регламента позволяет высказать серьезные сомнения в том, что технический регламент в той его части, которая определяет цифровые или иные предельно точно устанавливаемые показатели (требования) и в отношении которых, при этом, будет необходима довольно частая их корректировка, целесообразно принимать как федеральный закон.

Во многих случаях норма о безопасности проектируется в виде формулы, графика, рисунка, сравнительной таблицы и т.п. Между тем, выражение нормы закона не может быть таким, которое позволяет воспринимать ее содержание по-разному. Например, в проекте общего технического регламента "О безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования", где приводится классификация знаков безопасности (их форма, сигнальный цвет, смысловое значение), геометрическая форма запрещающего знака определена как "круг с поперечной полосой". Однако на рисунке, поясняющем эту норму, нарисована окружность с широким контрастным контуром и также контрастно выделенным диаметром, прочерченным сверху слева вниз направо под углом в 45° по отношению к горизонтали.

Этот пример - иллюстрация того, как одно и то же предписание технического регламента может быть истолковано совершенно по-разному. То есть тому, что нарисовано, может быть дана неодинаковая трактовка. А между тем, правилу, в содержание которого изначально закладывается возможность его различного прочтения, ни при каком условии не может быть придана нормативная сила юридически обязывающего социального предписания.

По этому основанию в качестве нормы федерального закона не может быть предложена таблица; не могут быть нормой закона графики, чертежи, рисунки, схемы, диаграммы и т.п. Чертежи, рисунки и другие графические дополнения к тексту федерального закона, если только они необходимы для пояснения, иллюстрирования каких-либо норм закона, могут помещаться в дополнение к тексту закона в качестве приложения к нему, самостоятельного юридически обязывающего значения при этом не приобретая.

Поэтому представляется целесообразным в отношении каждого проекта технического регламента на стадии подготовки его концепции определить, в какой части нормы, определяющие правила технического регулирования в отношении того или иного объекта, могут быть предметом федерального закона, а в какой - являются исключительно техническими. Технические нормы не могут быть предметом и они не могут составлять содержание федерального закона.

Обратим внимание также и на то, что в Федеральном законе "О техническом регулировании" технический регламент именуется "документом"; в серии брошюр, изданных разработчиками данного закона в качестве комментария к основным его положениям, технический регламент обозначен как "новый для нас тип нормативно-правовых документов", "специальный нормативно-правовой документ"*(4). Какие-либо пояснения авторов при этом отсутствуют.

Обзор текстов проектов технических регламентов позволяет высказать неодобрение крайне неудачным попыткам, при этом повторяющимся практически во всех проектах, определения терминов, используемых для целей того или иного регламента. В некоторых проектах определение понятий предлагается не только ко всему содержанию регламента, но и к отдельным его главам (например, проект общего технического регламента "О безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования").

В соответствующих статьях, в которых такие понятия определяются, хотя, как правило, и содержится специальная оговорка, что данные определения служат целям соответствующего регламента, практической содержательной пользы такая констатация не дает: ни одно из приведенных в проектах технических регламентов определений не несет специальной, отличной от обычно понимаемой смысловой нагрузки. Наоборот, все определения, которые даны для "целей применения настоящего технического регламента", являются общераспространенными в той или иной области технического (или научно-технического) знания.

Помимо этого, не представляется возможным, исходя из перечня данных в соответствующей статье терминов и их определений, установить, почему именно эти, а не другие термины стали предметом определения в данном техническом регламенте, поскольку исчерпывающего перечня используемых в том или ином регламенте (той или иной главе регламента) терминов (и их определений) они не содержат.

Например, в статье 6.2 "Термины и определения, используемые в настоящей главе" уже упоминавшегося проекта общего технического регламента "О безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования" дано определение термина "дополнительная изоляция", но нет определения термина "изоляция"; даны определения терминов "глухозаземленная нейтраль" и "изолированная нейтраль", но нет определения термина "нейтраль". После определения термина "заземляющее устройство - совокупность заземлителя и заземляющих проводников" следуют определения терминов "заземлитель" и "заземляющий проводник". Однако определение термина "зона растекания" ("область земли, в пределах которой возникает заметный градиент потенциала при стекании тока с заземлителя") не сопровождено определением, например, термина "заметный градиент потенциала". Таких вопросов в связи с предлагаемыми в технических регламентах определениями возникает множество.

Еще большие сомнения вызывает целесообразность определения в проекте специального технического регламента "О безопасности лакокрасочных материалов и растворителей" таких терминов, как "заявитель", "окрашивание", "отходы", "риск", "упаковка" и др. Какое-либо специальное, по сравнению с обычным их пониманием, содержание в их определениях не включено. Непонятно, в связи с чем у разработчиков проекта возникло желание дать определение такому, например, понятию, как "заявитель".

Все названные и иные термины, определения которых приводятся в проектах технических регламентов, в большинстве случаев не несут какой-либо дополнительной содержательной, нормативной, иной полезной нагрузки, помимо той, которая определена их основным лексическим значением. Приведенные определения являются общеупотребительными, их использование является распространенным, не требующим специальных разъяснений, несмотря на то, что некоторые из них, строго говоря, относятся к специальной, профессиональной лексике. То есть практическую функцию - содействовать правильному содержательному восприятию текста - эти определения не выполняют, они служат лишь "оформительским" элементом, что представляется совершенно необязательным для текста нормативного правового акта вообще, а нормативного акта технического содержания - тем более. Включение в текст и без того значительного по объему технического документа различных дефинитивных разъяснений понимания общеупотребительных слов и выражений нельзя признать оправданным.

В качестве еще одного общего соображения по технике подготовки проектов технических регламентов выскажем такое. При разработке технических регламентов следует придерживаться унифицированного подхода к структурированию технических регламентов, выработать единообразные правила их внешнего структурного оформления. Например, целесообразно обратить внимание на не вполне приемлемую практику нумерации структурных частей технических регламентов, их отдельных статей, которая замечена в проектах ныне разрабатываемых общих и специальных технических регламентов.

Теорией правотворчества выработаны определенные правила, касающиеся порядка проставления номеров на структурных частях нормативного документа. При этом руководящим принципом выступает то, что общая нумерация, принятая в том или ином нормативном акте, должна обеспечивать удобство при использовании его текста: быть единообразной, не создавать затруднений при отсылках к отдельным его положениям. Части статьи, если их в статье более одной, нумеруются арабской цифрой с точкой; отдельные положения в содержании частей статьи выделяются в виде абзаца без каких-либо специальных обозначений. Например, не допускается цифровое обозначение "части статьи" в виде цифр "1.1. или 3.1.3" или графически в виде специальных знаков - тире, кружков, ромбиков и т.п. Для всего текста нормативного акта устанавливается единая сквозная нумерация; отдельная нумерация в разделах, главах и т.д. не допускается.

Некоторые из этих, выработанных теорией правотворчества, правил в настоящее время рекомендованы для использования субъектам права законодательной инициативы при подготовке ими проектов федеральных законов. Положительная роль в обеспечении работы по подготовке проектов федеральных законов Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов*(5) уже сказалась в практике подготовки проектов федеральных законов.

Целесообразным видится ориентирование разработчиков проектов технических регламентов на эти Методические рекомендации, поскольку в них в значительной мере учтены как потребности современной российской законоподготовительной работы, так и традиции отечественной законотворческой практики.

Работа по подготовке проектов технических регламентов только начинается. Очевидные погрешности, выявляющиеся в процессе этой работы, вполне объяснимы: опыт законодательного оформления технического нормирования пока только зарождается, поиск приемлемых форм ведется путем проб, поэтому закономерны и ошибки. Однако от того, насколько изначально правильно удастся определить общую "стратегию" в деле законодательного оформления нового механизма технического регулирования, настолько более успешным будет результат всей деятельности по подготовке технических регламентов, поскольку согласно предварительным планам таких регламентов должно быть разработано не менее восьмисот.

Е.А. Юртаева,

кандидат юрид. наук, заместитель заведующего отделом теории и законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ

"Законодательство", N 9, сентябрь 2006 г.