Новые границы судебной деятельности в связи с защитой бюджетных прав <*>

М.А. ФИЛАТОВА

--------------------------------

<*> Рецензия на книгу: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. М.: Инфотропик Медиа, 2011. 208 с.

Филатова М.А., доцент кафедры частного права Всероссийской академии внешней торговли, кандидат юридических наук.

Конституция РФ 1993 г. закрепила ряд принципиально новых для российской правовой системы прав и свобод граждан, в том числе третьего поколения, что обусловило необходимость поиска соразмерных способов их защиты. В область правового регулирования включаются все новые сферы социальной жизни, что является следствием более активного вмешательства государства в различные проявления общественной деятельности. Этим вызван переход правовых норм от стадии доминирования индивидуальных и изолированных правоотношений к стадии, когда начинают преобладать коллективные права и права больших групп лиц.

За последние 20 лет произошло значительное расширение сферы судебной защиты и предмета судебной деятельности, что предопределило обоснованность постановки вопроса об изменении подходов к пределам и критериям осуществления судебной защиты прав и свобод, о возможности тех или иных правоотношений выступать предметом судебной деятельности и об отличительных признаках таких правоотношений, позволяющих относить их к этому предмету.

Вместе с тем ведущаяся в российской правовой науке дискуссия о характере права на судебную защиту, закрепленного ст. 46 Конституции РФ, далека от своего завершения. Очевидно, она может быть разрешена только через последовательный и всеобъемлющий анализ правоотношений, возникающих в связи с реализацией прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и производных от них, и их соотнесение с предметом судебной деятельности. Отдельный вопрос заключается в достаточности существующих процессуальных форм для защиты таких новых прав.

В частности, активное применение судами общей юрисдикции п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ об отказе в принятии искового заявления на том основании, что оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, выявляет наличие значительных областей общественных отношений, не охваченных согласно сложившейся судебной практике какими-либо формами судебной защиты, поскольку в большинстве случаев, отказывая в принятии заявлений, суды не указывают судебный орган, уполномоченный его рассматривать. Таким образом, налицо расхождение между формально абсолютизированным правом на судебную защиту в контексте ст. 46 Конституции РФ и имеющим место на практике изъятием значительного количества категорий общественных отношений из числа защищаемых в судебном порядке. Все это обусловливает необходимость постановки вопроса о том, что же делает общественные отношения относящимися к предмету судебной деятельности.

Указанным вопросам посвящена и монография А.В. Ильина, предметом анализа в которой стали проблемы судебной защиты прав участников бюджетных правоотношений. Актуальность темы обусловлена как необходимостью решения имеющих прикладное значение проблем обеспечения и защиты прав участников бюджетных правоотношений, так и сложившимися предпосылками для постановки вопроса в целом о пределах и критериях судебной защиты и о предмете судебной деятельности в изменившихся социально-экономических и правовых реалиях.

Формально автором ставилась задача разрешить проблему рассмотрения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. Однако для ее решения пришлось перейти на более высокий уровень обобщения и выявить общие критерии определения содержания предмета судебной деятельности, спора о праве, их соотношения, понятия "субъективные публичные права" и их способности являться предметом судебной защиты, а также предложить решение ряда других важнейших общетеоретических вопросов.

Попытки постановки и решения данной проблемы предпринимались в предшествующий период развития отечественного процессуального права в контексте существовавших границ судебной власти. С учетом их значительного расширения сегодня системные попытки исследования критериев отнесения тех или иных общественных отношений к предмету судебной деятельности практически отсутствуют, и монография А.В. Ильина является едва ли не первой работой такого плана в новейшей истории развития процессуальной науки.

Соответственно, анализ традиционных для отечественной процессуальной науки категорий "спор о праве", "предмет судебной деятельности" проводится автором на иной основе, чем использовавшиеся ранее. Отправной точкой исследования является появление нового объекта правового регулирования - субъективных публичных прав, которые определяются автором как "права на услуги государства" и включают прежде всего социальные и культурные права. Следующий блок проблем, исследованных в монографии, касается порядка судебной защиты таких прав.

В итоге А.В. Ильин предлагает разработанный с учетом особенностей современного этапа социально-экономического развития общий подход к разрешению вопроса о возможности материально-правового требования находиться в состоянии спора и быть заявленным в суд, что следует отнести к безусловным проявлениям научной новизны работы.

В отечественной правовой науке отсутствует единообразие подходов к существу предмета судебной деятельности и его соотношения с характером правоотношений и спором о праве. А.В. Ильин, проанализировав сложившиеся точки зрения, предлагает свое видение предмета судебной деятельности через охранительное правоотношение, отождествленное со спором о праве, но (в отличие от ранее высказанных в науке точек зрения) в его объективированной, а не субъективной форме, и аргументированно формулирует понятие спора о праве через охранительное отношение и противостояние самостоятельных воль его субъектов.

К безусловным научным достижениям следует отнести и раскрытие автором сущности категории субъективных публичных прав, а также их видов (они не ограничиваются только правами участников бюджетных правоотношений), выявление их природы, особенностей, способности являться предметом судебной защиты, а также сформулированный по итогам исследования вывод о корреспондирующей данным правам обязанности государства по созданию режима беспрепятственного осуществления закрепленных в Конституции РФ прав и свобод. Кроме того, автором предлагается и обосновывается применение конкретной процессуальной формы защиты таких прав, а именно производства по делам из публичных правоотношений, и даже определение конкретного способа такой защиты: путем оспаривания бездействия органов государственной власти, не осуществивших соответствующее финансирование.

Проблема перераспределения общественных ресурсов в процессе осуществления судебной власти связана с необходимостью пересмотра классических представлений о применении концепции разделения властей в определении возможных границ судебной деятельности. Первым серьезным вызовом этим представлениям стало наделение судов функцией нормоконтроля, что означало вторжение в прерогативы законодательной власти; следующим элементом такого вторжения можно считать вмешательство судебной власти в полномочия органов исполнительной власти по распределению материальных благ. Решение данной проблемы предлагается автором через анализ концепций коммутативного и дистрибутивного правосудия, также новых для российской правовой науки. Термин ранее был введен в научный оборот Т. Цвартом, а Ильиным предложен оригинальный подход к определению сущности, сходства и различий каждого из этих видов правосудия, к обоснованию нового подхода к классическому пониманию разделения властей при осуществлении судом функций дистрибутивного правосудия.

Данное исследование носит межотраслевой характер, поскольку выполнено на стыке процессуального и бюджетного права. Не только теоретическую, но и прикладную значимость работы для решения проблем в сравнительно новой и недостаточно проработанной в концептуальном плане отрасли бюджетного права предопределяет и новизна предлагаемых подходов к определению понятий бюджетного правоотношения и его участников (гл. 2).

Переходя от теоретического уровня исследования к раскрытию прикладных вопросов, автор монографии формулирует различные способы защиты (в том числе судебные) нарушенных прав участников бюджетных правоотношений.

Предмет исследования тесно связан со сравнительно новой (и недостаточно изученной) для правовой и, в частности, процессуальной науки проблемой применения судами гражданской юрисдикции норм права, которые не относятся к сфере частного права в традиционном понимании; речь идет о тех отраслях права, которые направлены на защиту не традиционных субъективных прав и интересов субъектов правоотношений, а "надындивидуальных" или "супраиндивидуальных" интересов публичного либо социального характера. В связи с этим возможно дальнейшее расширение сферы исследования по направлениям, затронутым автором, в том числе в части соотношения публичного и частного элемента при защите прав участников бюджетных правоотношений.

Реализация предложенного варианта судебной защиты субъективных публичных прав неизбежно повлечет увеличение количества дел, рассматриваемых в порядке производства из публично-правовых отношений, что, в свою очередь, обусловит необходимость нового осмысления предназначения и форм традиционного гражданского судопроизводства.

Высоко оценивая общий научно-теоретический уровень исследования, его глубину и системность, важное прикладное значение, степень реализации поставленных автором целей, хотелось бы обратить внимание на целесообразность дальнейшей проработки и обоснования некоторых положений, а также на дискуссионный характер отдельных выводов исследования.

В частности, с учетом публичной природы норм, подлежащих применению в делах о защите прав участников бюджетных правоотношений, а также сущности субъективных публичных прав как предполагающих сочетание публичного и частного интересов была бы оправдана постановка вопроса о достаточности существующей гражданской процессуальной формы для рассмотрения исследуемых в работе категорий дел, возникающих из соответствующих материальных правоотношений, в том числе с точки зрения субъектов, которые могут их возбуждать, элементов гражданской процессуальной формы, не соответствующих данным категориям, и возможных новых ее элементов с учетом специфики затронутых правоотношений. Предлагая собственное решение данного вопроса, А.В. Ильин указывает на необходимость защиты прав участников бюджетных правоотношений именно в порядке гражданского судопроизводства. В то же время исходя из природы данных правоотношений (власть и подчинение) и из предлагаемого автором способа защиты данных прав - посредством оспаривания бездействия государственных органов, не осуществивших соответствующего финансирования, - можно ставить вопрос об использовании для рассмотрения данных дел административного судопроизводства (в широком смысле), осуществляемого как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. С учетом незавершенной научной дискуссии о соотношении и пределах осуществления гражданского и административного судопроизводства было бы целесообразно затронуть в работе вопрос о применимости последнего для рассмотрения данной категории дел, обратившись к различным высказанным в российской процессуальной науке точкам зрения на сущность административного судопроизводства.

И хотя в монографии содержатся определенные положения дискуссионного характера, в частности касающиеся определения предмета судебной деятельности через понятие охранительного правоотношения и отождествления последнего со спором о праве, подход автора взвешен и системно аргументирован, а дискуссионность свидетельствует о развитии научной мысли в лучших традициях отечественной правовой науки.

------------------------------------------------------------------