Проблемы обоснованности отнесения дел об административном надзоре к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства
А.С. ВЕЛЬМИН
Вельмин А.С., помощник прокурора Советского района г. Самары, соискатель кафедры гражданского процессуального и предпринимательского права ФБГОУ ВПО "Самарский государственный университет".
В статье автор рассматривает вопросы разграничения компетенции судов общей юрисдикции по гражданским и административным делам.
Ключевые слова: гражданский процесс; административный процесс.
The problems of the validity of administrative oversight including in to the category of civil proceedings
A.S. Velmin
Velmin A.S., doctoral candidate of the department of civil procedure, and business law of Samara State University.
The author examines the distribution of competence of courts of general jurisdiction in civil and administrative cases.
Key words: civil process; administrative process.
Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" <1> (далее - Федеральный закон об административном надзоре) и Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" (далее - Федеральный закон о внесении изменений) <2> возродили в российской правовой системе существовавший в дореволюционный и советский периоды институт соответственно полицейского и административного надзора, который в 90-е годы XX в. фактически перестал применяться на практике, а в 2006 г. был отменен на основании Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 377-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы" <3>.
<1> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2037.
<2> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2039.
<3> СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6453.
Безусловной новеллой Федерального закона об административном надзоре и Федерального закона о внесении изменений явилось отнесение рассмотрения дел об административном надзоре к ведению суда общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. Ранее установление административного надзора происходило на основании решений несудебных органов. Дела об административном надзоре были включены законодателем в состав дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 26.2 подразд. III разд. II ГПК РФ).
Определение административного надзора в качестве меры правового принуждения неизбежно порождает вопрос о форме, в которой осуществляется такое принуждение. В доктрине признано, что принуждение, обеспечивающее правопорядок, - "это организованное принуждение, осуществляемое специально созданными органами государства" <1>. Установление административного надзора на основании постановлений административных органов, имевшее место до передачи вопросов надзора в ведение суда, не способствовало определению процессуальной формы этой меры.
<1> Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2008. С. 71.
В некоторых странах, несмотря на то что административный надзор поставлен под контроль суда, вопрос о процессуальном порядке рассмотрения данных дел остается нерешенным. Так, например, Закон Украины от 1 декабря 1994 г. N 264/94-ВР "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" <1> не конкретизирует процессуальную форму, в рамках которой решаются вопросы об избрании, прекращении административного надзора или об изменении ограничений, применяемых в связи с административным надзором. Судебная практика украинских судов также рассматривает вопросы об административном надзоре без привязки к какому-либо виду процесса или производства. Терминология судебных актов по делам об административном надзоре, рассматриваемым судами Украины, и другая атрибутика процесса не позволяют с определенностью судить о том, какой вид процесса в данном случае задействуется.
<1> Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР). 1994. N 52. Ст. 455.
Несмотря на то что российский Федеральный закон вполне определенно указывает на дела об административном надзоре как на дела, рассматриваемые в порядке гражданского судопроизводства, в практике уже встречаются судебные ошибки, вызванные игнорированием данного положения.
"Ш. осужден приговором суда от 22 августа 2005 года (с учетом изменений, внесенных в приговор в порядке надзора) по ч. 3 ст. 30, п. "б" ч. 2 ст. 228.1, ч. 2 ст. 228 Уголовного кодекса Российской Федерации к шести годам трем месяцам лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима. Срок отбывания наказания закончился 19 июля 2011 года.
15 июня 2011 года начальник исправительной колонии, в которой содержался Ш., обратился в суд с представлением об установлении в отношении осужденного административного надзора.
Судом данное представление удовлетворено в порядке, предусмотренном ст. 396, 397 и 399 УПК РФ.
В кассационной жалобе Ш. просил постановление суда отменить, считая его чрезмерно суровым, поскольку, по мнению осужденного, большинство взысканий было наложено на него вследствие личной неприязни к нему начальника оперативного отдела исправительной колонии. Указанные взыскания были безосновательными.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия нашла постановление суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Суд рассмотрел представление начальника исправительной колонии в порядке, предусмотренном ст. 396, 397 и 399 УПК РФ, то есть в порядке, установленном для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора.
Между тем содержащимся в ст. 397 УПК РФ перечнем вопросов, подлежащих разрешению судом при исполнении приговора, не предусмотрено рассмотрение представления начальника исправительного учреждения об установлении административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы.
Согласно положениям Федерального закона от 6 апреля 2011 года N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" вопросы, связанные с установлением административного надзора, разрешаются в порядке, предусмотренном ГПК РФ, а именно главой 26.2, которая введена в подраздел III раздела II указанного Кодекса.
Несоблюдение судом процессуального порядка рассмотрения дел является безусловным основанием для отмены вынесенного постановления.
На основании вышеизложенного постановление суда отменено, дело направлено на новое судебное разбирательство в тот же суд со стадии принятия представления начальника исправительной колонии к производству" <1>.
<1> Определение Судебной коллегии по уголовным делам Свердловского областного суда от 28 сентября 2011 г. N 22-11598/2011 (извлечение) // Бюллетень Судебной практики по уголовным делам Свердловского областного суда. 2011. Третий квартал (30) (СПС "КонсультантПлюс").
Законодательное решение, которым дела об административном надзоре были отнесены к гражданскому судопроизводству, далеко не очевидно и нуждается в подробном теоретическом анализе и практическом осмыслении.
Для удобства дальнейшего изложения материала необходимо сделать оговорку о том, что "дела об административном надзоре" или "производство по делам об административном надзоре" - это собирательные понятия, включающие в свой состав различные категории дел. В дальнейшем, говоря о "делах" или "производстве по делам об административном надзоре", мы будем подразумевать в первую очередь дела об установлении административного надзора как наиболее типичную и характерную для данного производства категорию дел.
Что касается иных дел об административном надзоре, то несмотря на их видовое разнообразие можно выделить некие общие и в значительной степени условные критерии, на основании которых возможно провести следующее их деление.
1. Дела, производные от дел об установлении административного надзора. Речь может идти о делах, по которым возбуждение процессуальной деятельности продиктовано необходимостью упрочения и развития административных ограничений, примененных ранее судом по делу об установлении административного надзора. Это такие категории дел, как продление административного надзора (ст. 7 Федерального закона об административном надзоре), повторное установление административного надзора (ч. 6 ст. 9 Федерального закона об административном надзоре), дополнение ранее установленных административных ограничений (ч. 3 ст. 4 Федерального закона об административном надзоре).
2. Дела об административном надзоре, возбуждаемые самим поднадзорным лицом. Федеральный закон об административном надзоре дает поднадзорному лицу возможность обращаться в суд по двум категориям дел об административном надзоре: о частичной отмене административных ограничений (ч. 3 ст. 4) и о досрочном прекращении административного надзора (ч. 2 ст. 9).
3. Дела об административном надзоре, возбуждаемые органом внутренних дел в интересах поднадзорного. Состав таких дел совпадает с делами, которые могут быть возбуждены на основании заявления самого поднадзорного: это частичная отмена административных ограничений и досрочное прекращение административного надзора.
Форма процесса, наиболее отвечающая содержанию дел об административном надзоре, подразумевает наличие аргументов, с помощью которых возможно отрицание принадлежности дел об административном надзоре к ведению суда в порядке уголовного или иного вида судопроизводства (отрицательные признаки) и утверждение набора признаков, позволяющих характеризовать дела об административном надзоре как дела, относящиеся к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства (положительные признаки). В числе таких признаков можно указать на следующие.
1. Неприспособленность или отсутствие судебных административных производств или процедур для решения вопросов об установлении административного надзора. Как известно, вопрос об административном судопроизводстве, административной юстиции, административных судах является крайне дискуссионным. Не касаясь его в рамках настоящей работы и ориентируясь на действующий нормативный материал, заметим, что административные дела, рассматриваемые судами в порядке ином, чем порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, - это либо дела административно-деликтные, т.е. дела о привлечении к административной ответственности, дела об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности, разрешаемые системой судов общей юрисдикции по правилам КоАП РФ, либо дела административного судопроизводства, отнесенные к компетенции арбитражных судов (ч. 1 ст. 29 АПК РФ). С учетом того, что дела об административном надзоре не могут быть отнесены к компетенции арбитражных судов, и основываясь на том, что меры административного надзора не являются мерами административной ответственности, описанные нами порядки явно не подходят для рассмотрения дел об административном надзоре.
Между тем обращение к историческому опыту позволяет обнаружить в советском законодательстве дела, функционально близкие к современным делам об административном надзоре, которые относятся исследователями к делам административного судопроизводства (дела о выселении в специальные местности лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда, с обязательным привлечением к труду; о направлении в профилакторий хронических алкоголиков, уклоняющихся от лечения; о принудительном лечении лиц, больных наркоманией, и др.) <1>; в разрозненном виде такие дела обнаруживаются и в современном законодательстве <2>.
<1> См.: Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под общ. ред. проф. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003. С. 17 - 20.
<2> См.: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 18.
Что касается положений уголовно-исполнительного законодательства, то нормам УПК РФ не соответствует какой-то самостоятельный тип процесса. Нормы уголовно-исполнительного права применяются судами в порядке как уголовного, так и гражданского судопроизводства.
2. Функциональная общность производства по делам об административном надзоре с отдельными уголовно-процессуальными производствами. Ближайшим "конкурентом" гражданского процесса, который мог бы претендовать на включение дел об административном надзоре в его состав, является процесс уголовный и, более конкретно, производство по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с исполнением приговора (гл. 47 УПК РФ). Структурно гл. 47 УПК РФ отнесена к разд. XIV Кодекса, именуемому "Исполнение приговора" <1> (данный раздел включает также гл. 46 "Обращение к исполнению приговоров, определений и постановлений").
<1> В уголовно-процессуальной литературе было обращено внимание на неточность наименования данного раздела Кодекса, поскольку исполнение приговора - это деятельность непроцессуальная (см.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. И.Л. Петрухин, И.Б. Михайловская. М.: Проспект, 2011. С. 17).
Именно по такому пути пошло процессуальное законодательство Республики Беларусь: вопросы установления, продления, приостановления, возобновления, прекращения, изменения превентивного надзора по УПК Республики Беларусь от 16 июля 1999 г. <1> решаются в порядке, установленном для исполнения приговоров (ст. 402.1 - 402.2).
<1> http:// www.pravo.by/ main.aspx?guid= 3871&p0= hk9900295&p2={NRPA}
В юридической литературе также была высказана идея об уголовно-процессуальной природе норм, регламентирующих процедуру применения различных мер принуждения в постисправительный период <1>, а административный надзор определялся как составной элемент мер постпенитенциарного воздействия <2>.
<1> Горобцов В.И. Проблемы реализации мер постпенитенциарного воздействия: Вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 24.
<2> Там же. С. 19.
В рамках гл. 47 УПК РФ, которая могла бы претендовать на включение в свой состав дел об административном надзоре, судами в порядке уголовного судопроизводства разрешаются такие вопросы, как: 1) возмещение вреда реабилитированному, восстановление его трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав; 2) замена наказания в случае злостного уклонения от его отбывания; 3) изменение вида исправительного учреждения, назначенного по приговору суда осужденному к лишению свободы; 4) условно-досрочное освобождение от отбывания наказания; 5) отмена условно-досрочного освобождения; 6) замена неотбытой части наказания более мягким видом наказания; 7) освобождение от наказания в связи с болезнью осужденного; 8) отмена условного осуждения или продление испытательного срока; 9) отмена либо дополнение возложенных на осужденного обязанностей; 10) отмена частично либо дополнение установленных осужденному к наказанию в виде ограничения свободы ограничений и многое другое (ст. 397 УПК РФ).
В уголовно-процессуальной литературе правовая природа данного производства определяется неоднозначно: ряд авторов представляет его в качестве стадии уголовного процесса <1>, другие отрицают подобный подход и обозначают исполнение приговора как уголовно-исполнительное производство <2>, особое уголовно-процессуальное производство <3>, дополнительное уголовно-процессуальное производство <4>, исполнительное производство по уголовным делам, состоящее из стадий исполнения приговора и особого производства по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с исполнением приговора <5>, и др. В основном все исследователи указанного производства в рамках уголовного процесса пишут о том, что оно "выходит за рамки процессуальной деятельности, укладывающейся в традиционно понимаемые рамки стадий уголовного процесса" <6>. В качестве отличительных признаков данного вида производства указывается на то, что оно не направлено на установление наличия или отсутствия события преступления и виновности лица в его совершении; не выполняет контрольную функцию по отношению к предшествующим стадиям уголовного процесса и принятым решениям; не является элементом последовательного движения уголовного дела и не находится в хронологической зависимости от иных этапов процессуальной деятельности по уголовному делу; в нем участвует специфический круг субъектов; возникновение данного производства связывается с особым кругом юридических фактов и т.д. <7>.
<1> См.: Куцова Э.Ф. Исполнение приговора: Лекции по уголовному процессу для студентов вечернего и очного обучения. М.: Изд-во Московского ун-та, 1960; Перлов И.Д. Исполнение приговора в советском уголовном процессе. М.: Юрид. лит., 1963; Тулянский Д.В. Стадия исполнения приговора в уголовном судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7 - 8; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учеб. С. 17 и др.
<2> См.: Николюк В.В. Уголовно-исполнительное судопроизводство в СССР: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990.
<3> См.: Грицай О.В. Исполнение приговоров в части имущественных взысканий: процессуальная сущность, основания и порядок: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007. С. 6 - 7.
<4> См.: Воронин О.В. Производство по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с условно-досрочным освобождением: Автореф. ... канд. юрид. наук. Томск, 2004. С. 10; Пастухов И.В. Производство по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с исполнением приговора: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 5.
<5> См.: Грищенко А.В. Институт исполнения приговора в уголовном судопроизводстве. Автореф. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 6, 15.
<6> См.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учеб. С. 584.
<7> Там же. С. 584 - 585.
Из ряда разъяснений ВС РФ может быть сделан вывод о том, что данное производство в полной мере принадлежит к уголовному процессу и является не менее значимым, чем сам уголовный процесс в его "классическом" понимании. Так, в п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 20 декабря 2011 г. N 21 "О практике применения судами законодательства об исполнении приговора" <1> отмечалось, что "рассмотрение и разрешение вопросов, связанных с исполнением приговора, осуществляется в форме правосудия в открытом судебном заседании... В связи с этим суд разъясняет участникам судебного заседания их права, обязанности и ответственность и обеспечивает возможность осуществления этих прав... Применительно к реализации осужденными права на судебную защиту уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство не содержит каких-либо изъятий или ограничений и не допускает понижения уровня гарантий права на судебную защиту для осужденных при разрешении судом вопросов, связанных с исполнением приговора".
<1> Российская газета. 2011. 30 дек. С. 9.
С функциональной стороны производство по делам об административном надзоре также обнаруживает общность с производством о применении принудительных мер медицинского характера, мер предупреждения преступлений со стороны лица, преступником не являющегося, а также с производством, в ходе которого суд применяет к несовершеннолетним меры воспитательного воздействия, в частности такую меру, как передача под надзор. Уголовно-правовая доктрина твердо стоит на позиции размежевания таких мер с мерами наказания <1>. В частности, одним из основных отличий принудительных мер медицинского характера от наказания является то, что такие меры не несут в себе отрицательной оценки личности субъекта, совершившего общественно опасное деяние <2>.
<1> Курс уголовного права. Общая часть. Т. 2: Учение о наказании: Учеб. для вузов / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н.Ф. Кузнецовой и канд. юрид. наук, доц. И.М. Тяжковой. М.: Зерцало, 1999. С. 11 - 12.
<2> Уголовное право России. Общая часть: Учеб. / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.В. Лунеева, А.В. Наумова. М.: Юрист, 2003. С. 520.
Данные меры обозначаются в качестве "иных мер уголовно-правового характера" (разд. VI УК РФ) и в качестве их цели помимо излечения лиц или улучшения их психического состояния названо предупреждение совершения ими новых преступных деяний (ст. 98 УК РФ). Пленум ВС РФ в п. 2 Постановления от 7 апреля 2011 N 6 "О практике применения судами принудительных мер медицинского характера" <1> делает акцент на том, что цели применения принудительных мер медицинского характера отличаются от целей применения наказания. Разумеется, лицо, совершившее деяние в состоянии невменяемости, не может быть названо преступником.
<1> Бюллетень ВС РФ. 2011. N 7.
Административный надзор также имеет целью предупреждение преступных деяний со стороны поднадзорного (ст. 2 Федерального закона об административном надзоре), и его применение не является формой реализации юридической ответственности.
Если вопрос о применении принудительных мер медицинского характера рассматривается в общем порядке, предусмотренном УПК РФ (ч. 1 ст. 441), то вопрос о продлении, об изменении или о прекращении применения принудительных мер медицинского характера разрешается в порядке, установленном для исполнения приговора (п. 12 ст. 397 УПК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 90 УК РФ несовершеннолетний, совершивший преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобожден от уголовной ответственности, если будет признано, что его исправление может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия. Закон предусматривает следующие принудительные меры воспитательного воздействия: (а) предупреждение; (б) передача под надзор родителей или лиц, их заменяющих, либо специализированного государственного органа; (в) возложение обязанности загладить причиненный вред; (г) ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего (ч. 2 ст. 90 УК РФ).
Данные меры, не являясь мерами наказания, по своему содержанию имеют много общего с мерами административного надзора. Так, передача под надзор состоит в возложении на родителей или лиц, их заменяющих, либо на специализированный государственный орган обязанности по воспитательному воздействию на несовершеннолетнего и контролю за его поведением (ч. 2 ст. 91 УК РФ); ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего могут включать запрет посещения определенных мест, использования определенных форм досуга, в том числе связанных с управлением механическим транспортным средством, ограничение пребывания вне дома после определенного времени суток, выезда в другие местности без разрешения специализированного государственного органа (ч. 4 ст. 91 УК РФ).
Если в ходе предварительного расследования уголовного дела о преступлении небольшой или средней тяжести будет установлено, что исправление несовершеннолетнего обвиняемого может быть достигнуто без применения наказания, то следователь с согласия руководителя следственного органа, а также дознаватель с согласия прокурора вправе вынести постановление о прекращении уголовного преследования и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия, которое вместе с уголовным делом направляется руководителем следственного органа или прокурором в суд (ч. 1 ст. 427 УПК РФ). Рассмотрение такого ходатайства и материалов уголовного дела происходит в том же порядке, что и рассмотрение судом вопросов о применении мер пресечения по уголовному делу (ч. 2 ст. 427 УПК РФ).
Таким образом, вопрос о применении мер воспитательного воздействия к несовершеннолетнему хотя и рассматривается в порядке уголовного судопроизводства, не сопряжен с применением наказания <1>, а сами такие меры направлены в основном на исправление несовершеннолетнего и предупреждение совершения с его стороны новых преступных деяний, в чем можно усмотреть их общность с мерами административного надзора.
<1> В литературе по уголовному праву была высказана позиция, что данные меры являются формой реализации уголовной ответственности и направлены на достижение той же цели, что и наказание; в качестве такой общей цели далее названо исправление лица, совершившего преступление (см.: Костюк М.Ф. Понятия и виды иных мер уголовно-правового характера: Учеб. пос. М.: Проспект, 2011. С. 13, 46).
Если обратиться к опыту функционирования ювенальной юстиции в России, то возникшие в 1910 г. суды для несовершеннолетних в качестве меры воздействия в 70% случаях применяли к несовершеннолетнему правонарушителю попечительский надзор <1>.
<1> См.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учеб. С. 619.
Также необходимо отметить, что Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <1>, предусматривая возможность судебного решения вопроса о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (ст. 27, 28), а также в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (ст. 31.2 Федерального закона), не определяет форму процесса, в рамках которого должен решаться этот вопрос.
<1> СЗ РФ. 1999. 28 июня. N 26. Ст. 3177.
Несмотря на то что указанный Федеральный закон оперирует понятиями, не характерными для гражданского судопроизводства ("протест прокурора", "постановление судьи") и само существо решаемых вопросов имеет скорее криминальную, чем цивилистическую "окраску", представители юридической науки <1> и ВС РФ утверждают необходимость решения таких вопросов именно в порядке гражданского судопроизводства, мотивируя это следующим: "Совершивший общественно опасное деяние или административное правонарушение несовершеннолетний, в отношении которого решается вопрос о помещении в ЦВСНП, не является субъектом уголовно-правовых отношений. Вопрос о его временной изоляции решается в порядке гражданского судопроизводства с участием адвоката, назначаемого судом на основании ст. 50 ГПК РФ, что в данном случае является процессуальной гарантией, обеспечиваемой государством" <2>. ГПК Республики Беларусь прямо указывает на необходимость рассмотрения подобных дел в порядке особого производства гражданского процесса (§ 11 гл. 30).
<1> См., например: Жильцова Н.А. Проблемы участия органов милиции общественной безопасности в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 19; Бортникова Н.А. Представительство по назначению суда в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 7, 12 и др.
<2> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 г. (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 3 июня 2009 г.) // Бюллетень ВС РФ. 2009. N 9.
Принудительные меры воспитательного воздействия в отношении несовершеннолетних показывают достаточно зыбкую границу между вопросами, разрешаемыми судом в порядке гражданского и уголовного судопроизводства.
3. Отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих основания и процедуру административного надзора. Административное ограничение, составляющее суть административного надзора, есть временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, установленное судом в соответствии с Федеральным законом об административном надзоре (п. 2 ст. 1). Применяемые судом ограничения прав (на передвижение, избрание места жительства, досуг и др.) по своей правовой природе - ограничения личных неимущественных прав лиц, относящихся к субъективным гражданским правам. Федеральный закон об административном надзоре должен быть расценен не только как законодательный акт в сфере охраны безопасности и правопорядка или как акт уголовно-исполнительного законодательства, но и в качестве акта гражданского законодательства.
Следовательно, при рассмотрении дел об административном надзоре суд осуществляет применение норм, содержащих ограничения субъективных гражданских прав лиц, для чего функционально предназначена форма гражданского, но не уголовного судопроизводства.
Напротив, при решении большинства вопросов, возникающих в производстве по исполнению приговора, применению принудительных мер медицинского характера, а также в производстве по уголовным делам с участием несовершеннолетних суд в порядке уголовного судопроизводства осуществляет применение норм материального уголовного права, а также норм уголовно-исполнительного права. Однако данный вывод не стоит абсолютизировать. В рассматриваемой сфере жесткая корреляция между процессуальной формой и применимым материальным правом присутствует не всегда, в пользу чего можно привести следующие аргументы.
Во-первых, суд в порядке решения вопросов исполнения приговора может осуществлять применение норм гражданского, трудового, жилищного и иных цивилистических отраслей права. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 133 УПК РФ право на реабилитацию включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах, и только в иных случаях вопросы, связанные с возмещением вреда, разрешаются в порядке гражданского судопроизводства (ч. 5 ст. 133 УПК РФ). В течение сроков исковой давности реабилитированный вправе обратиться с требованием о возмещении имущественного вреда в суд, вынесший приговор, или в другой суд, указанный в законе; не позднее одного месяца со дня поступления требования о возмещении имущественного вреда судья определяет его размер и выносит постановление о производстве выплат в возмещение этого вреда; при этом требование о возмещении имущественного вреда разрешается судьей в порядке, установленном для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора (ч. 2, 4, 5 ст. 135 УПК РФ). Равным образом восстановление трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав реабилитированного производится в порядке, установленном для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора (ч. 1 ст. 138 УПК РФ).
На примере исполнения приговора в части имущественных взысканий О.В. Грицай было доказано, что в рамках производства по исполнению приговора может происходить установление, изменение и прекращение не только уголовных или уголовно-исполнительных, но и гражданских исполнительных правоотношений, связанных с реализацией приговора суда <1>. О функциональной близости уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных производств может также свидетельствовать высказанное в литературе предложение о выделении производства по делам, возникающим из уголовных правоотношений, в рамках которого происходило бы возмещение вреда, причиненного преступлением <2>.
<1> Грицай О.В. Указ. соч. С. 7, 12.
<2> См.: Сторожкова Е.Ч. Особенности рассмотрения и разрешения гражданских дел, возникающих из уголовных правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 6.
Во-вторых, нормы уголовно-исполнительного законодательства могут применяться и в рамках гражданской процессуальной формы. Так, в Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2007 г. <1> на вопрос о том, в каком порядке - исковом или производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, - должно рассматриваться судом заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания, была сформулирована следующая правовая позиция: "За нарушение установленного порядка отбывания наказания к осужденным к ограничению или лишению свободы могут применяться такие меры взыскания, как выговор, водворение в штрафной изолятор и другие (ст. 58, 115 УИК РФ). Согласно ч. 3 ст. 59 и ч. 2 ст. 117 УИК РФ наложение предусмотренных данным Кодексом мер взыскания осуществляется начальником исправительного учреждения или лицом, его замещающим. Следовательно, оспаривая действия администрации исправительного учреждения, осужденный фактически оспаривает действия должностного лица". Поэтому заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания должно рассматриваться в порядке, предусмотренном ГПК РФ для дел, вытекающих из публичных правоотношений.
<1> Бюллетень ВС РФ. 2007. N 10.
Впоследствии в абз. 1 п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <1> ВС РФ в качестве общего правила указал, что на основании гл. 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании определенных решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, однако сопроводил это исключением, пояснив, что "дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например, необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам главы 25 ГПК РФ" (абз. 7 п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. N 2).
<1> Бюллетень ВС РФ. 2009. N 4.
Таким образом, признак отраслевой принадлежности норм не может являться решающим для окончательного определения вида судебного процесса, в рамках которого должно происходить рассмотрение дел об административном надзоре.
4. По делам об административном надзоре суд устанавливает наличие оснований для ограничения гражданских прав, но не наличие события преступления и виновности лица в его совершении. Основанием для установления мер административного надзора являются предположения о том, что со стороны лица, освобожденного из мест лишения свободы, не исключается совершение преступления или иного правонарушения. Само по себе установление административного надзора непосредственно не связано с ранее совершенным лицом преступлением.
Отдельные юридические факты, образующие фактический состав, необходимый для установления административного надзора, могут иметь характер правонарушений (преступление, административное правонарушение, нарушение порядка в момент отбывания наказания), однако их установление и последствия не составляют предмет судебного разбирательства по делу об административном надзоре. Юридическим фактом выступает не само преступление или проступок, а правоприменительный акт юрисдикционного органа о привлечении лица к определенному виду юридической ответственности (например, постановление о привлечении лица к административной ответственности за правонарушение, посягающее на порядок управления). Административный надзор сам по себе не является результатом некоего виновного поведения субъекта. Таким образом, "невиновное" установление и применение мер административного надзора также не позволяет относить данные дела к уголовному судопроизводству.
5. По делам об административном надзоре суд определяет меры по ограничению гражданских прав лица, но не назначает наказания субъекту и не применяет иных мер уголовно-правового воздействия. В пояснительной записке к проекту Федерального закона о внесении изменений <1> отмечалось, что поскольку "административный надзор не является продолжением уголовного наказания, а служит мерой предотвращения совершения повторных преступлений со стороны ранее судимых лиц, процессуальный порядок назначения административного надзора целесообразно определить путем внесения изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации норм о производстве по делам об установлении и досрочном прекращении административного надзора, а также приостановлении, возобновлении и продлении срока административного надзора".
<1> СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, отнесение дел об административном надзоре именно к гражданскому судопроизводству было предопределено дифференциацией мер административного надзора и мер наказания. В противном случае, при условии определения административного надзора как уголовного наказания, вопрос о виде процесса, в рамках которого бы применялся административный надзор, снимался бы: это могло быть только уголовное судопроизводство.
Несмотря на то что аргументация по остаточному принципу ("если это судопроизводство не уголовное, то гражданское") является весьма поверхностной, разграничение административного надзора и наказания, административного надзора и иных мер юридической ответственности позволяет утверждать, что установление административного надзора должно происходить в форме иной, чем уголовное судопроизводство.
6. Гражданское судопроизводство по делам об административном надзоре подкреплено административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями на случай нарушения установленных судом ограничений или установленных законом обязанностей. Нарушение правил административного надзора есть самостоятельное основание для привлечения поднадзорного лица к административной или уголовной ответственности. Состав преступления образуют две формы поведения: (а) неприбытие без уважительных причин лица, в отношении которого установлен административный надзор при освобождении из мест лишения свободы, к избранному им месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения срок; (б) самовольное оставление данным лицом места жительства или пребывания. Необходимым признаком состава преступления является такой элемент субъективной стороны, как цель преступления: предусмотренные нормой уголовного закона действия должны быть совершены в целях уклонения от административного надзора (ст. 314.1 УК РФ). Административная ответственность за уклонение от административного надзора наступает при отсутствии в действиях (бездействии) поднадзорного признаков уголовно-наказуемого деяния. Осуждаемыми здесь являются две формы поведения: (а) несоблюдение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административного ограничения(-ий), установленного ему судом в соответствии с федеральным законом; б) невыполнение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, обязанностей, предусмотренных Федеральным законом (ч. 2 ст. 19.24 КоАП РФ).
Меры административной и уголовной ответственности реализуются в самостоятельных юрисдикционных процессах и процедурах, предусмотренных УПК РФ и КоАП РФ. По отношению к производству по делам об установлении административного надзора соответствующие процессы и процедуры выполняют обеспечительную и охранительную функции, поскольку способствуют властной реализации судебного решения на тот случай, если лицо проигнорирует меры административного надзора, предписанные ему судебным решением.
Оценивая соотносимость с гражданским судопроизводством других категорий дел, являющихся производными от дел об установлении административного надзора, можно отметить, что дела о продлении административного надзора, дополнении административных ограничений по своей правовой природе мало чем отличаются от дел об установлении административного надзора и имеют с ними одновекторную направленность. Дела, инициируемые самим поднадзорным лицом и направленные на полную или частичную дезавуацию надзорных ограничений, еще больше отстоят от уголовного и примыкают к гражданскому судопроизводству, поскольку в них речь идет о том, что гражданин пытается защититься от необоснованно применяемых к нему административных ограничений.
Приведенная аргументация позволяет нам сделать вывод о предмете судебной деятельности в производстве по делам об административном надзоре для целей определения вида судебного процесса, в рамках которого должны разрешаться соответствующие вопросы. Убедительное определение предмета деятельности суда в гражданском судопроизводстве было дано Н.А. Чечиной, которая писала, что "правосудие, рассматриваемое как деятельность суда по защите нарушенных прав или охраняемых законом интересов, имеет в качестве своего предмета спорные материально-правовые отношения. Именно на материально-правовые отношения, предполагаемые и спорные в стадии возбуждения дела, истинные и бесспорные после вступления решения в законную силу, направлена регулирующая сила воздействия применяемого судом права" <1>. В итоге автор приходит к выводу о том, что "предмет процессуальной деятельности - всегда спорное материально-правовое отношение. Деятельность осуществляется в процессуальной форме, содержание которой суть система норм гражданского процессуального права, определяемых опосредованно сущностью предмета, отражающей в своем содержании множество его специфических особенностей" <2>. В другой работе Н.А. Чечина пишет, что "производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, имеет своим предметом административные отношения"; "каждое из трех судопроизводств может иметь своим предметом рассмотрения различные категории гражданских дел, и в зависимости от этих категорий конкретизируются задачи правосудия" <3>.
<1> Чечина Н.А. Основные направления развития науки советского гражданского процессуального права. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1987. С. 46 - 47.
<2> Там же. С. 56.
<3> Чечина Н.А. Особенности судопроизводства по отдельным категориям гражданских дел // Проблемы применения норм гражданского процессуального права: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1986. С. 31.
По делам об административном надзоре предметом деятельности суда является установление правоотношения между лицом, освобождаемым или освобожденным из мест лишения свободы, в отношении которого законом предусмотрено применение административных ограничений, и органом власти, добивающимся установления таких ограничений. Основным содержанием правоотношения, которое просит установить исправительное учреждение или орган внутренних дел, обращающиеся в суд, являются обязанности лица - административные ограничения и обязанности, вытекающие из факта приобретения субъектом статуса лица, находящегося под административным надзором. Указанные обязанности суть ограничения гражданских прав субъекта.
Несмотря на функциональную близость дел об административном надзоре к отдельным уголовно-процессуальным производствам, в рамках которых происходит решение вопросов иных, чем установление события преступления, виновности лица или назначение наказания, дела об административном надзоре подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства в силу изложенных нами выше причин, которые могут быть кратко резюмированы следующим образом.
Административный надзор не является мерой уголовной, административной, иной юридической ответственности лица, равно как и в общем плане санкцией за предшествующее правонарушающее поведение. Административный надзор нельзя расценивать как меру наказания для субъекта. В основе применения административного надзора нет непосредственной вины лица. Административный надзор образуют меры государственного принуждения предупредительного характера. Правоприменительная деятельность суда по таким делам сводится к проверке оснований для установления ограничений гражданских прав лица, равно как и к проверке оснований, препятствующих установлению таких ограничений. Такая деятельность сопряжена с применением акта гражданского законодательства и должна протекать в рамках гражданского судопроизводства. Еще более категоричным должен быть вывод об отнесении к гражданскому судопроизводству таких производных от дел об установлении административного надзора категорий дел, как дела о досрочном прекращении административного надзора, о частичной отмене ограничений, назначенных судом в связи с административным надзором, поскольку их предметом выступает изменение правоотношения, в рамках которого к гражданину необоснованно применяются административные ограничения.
References
Leist O.E. The Essence of the Law. Problems of the theory and Philosophy of Law / Ed. by Professor V.A. Tomsinov. M.: Mirror, 2008. P. 71.
Panova I.V. Administrative Proceedings in the Russian Federation // Review by Courts of Arbitration Cases Concerning Administrative Matters: Comments Legislation. Review of Practice. Recommendations / Ed. by prof. E.N. Renova. M.: Norma, 2003. P. 17 - 20.
Panova I.V. Topical Problems of the Administrative Process in the Russian Federation: Abstract of Dissertation. Doctor of Legal Sciences. Ekaterinburg, 2000. P. 18.
Gorobtsov V.I. Problems of Implementation of Measures Influence Post-Penitentiary: Theory and Practice: Abstract of Dissertation. Doctor of Legal Sciences. Ekaterinburg, 2005. P. 24.
Kutsov E.F. Execution of the Sentence: Lectures. M., 1960.
Perlov I.D. The Sentence in the Soviet Criminal Procedure. M.: Legal Literature, 1963.
Tulyansky D.V. Stage of Enforcement in Criminal Proceedings: Abstract of Dissertation. Candidate of Legal Sciences. M., 2004. P. 7 - 8.
Nikolyuk V.V. Penal Proceedings in the USSR: Abstract of Dissertation. Doctor of Legal Sciences. M., 1990.
Gritsai O.V. Sentences in Terms of Asset Recovery: The Procedural Nature, Reason and Order: Abstract of Dissertation. Candidate of Legal Sciences. Samara, 2007. P. 6 - 7.
Voronin O.V. Proceedings on Consideration and Resolution of Issues Relating to Parole: Abstract of Dissertation. Candidate of Legal Sciences. Tomsk, 2004. P. 10.
Shepherds I.V. Proceedings on Consideration and Resolution of Issues Related to the Execution of the Sentence: Abstract of Dissertation. Candidate of Legal Sciences. Omsk, 2005. P. 5.
Grishchenko A.V. Institute of Enforcement in Criminal Proceedings: Abstract of Dissertation. Candidate of Legal Sciences. Vladimir, 2006. P. 6, 15.
Kondrashov P.E. Proceedings on Consideration and Resolution of Issues Related to the Execution of the Sentence // Criminal Procedural Law of the Russian Federation: A Tutorial. 3rd Ed., revised and add. / Ed. by I.L. Petruhin, I.B. Mihaylovskaya. M.: Prospect, 2011. P. 584.
Kuznetsova N.F. The Concept and Purpose of Punishment // The Course of the Criminal Law. The General Part. Vol. 2: The Doctrine of the Punishment. The Textbook for High Schools / Ed. by Dr. of Legal Sciences, prof. N.F. Kuznetsova and Candidate of Legal Sciences, Associate Professor I.M. Tyazhkova. M.: Mirror, 1999. P. 11 - 12.
Polubinskaya S. Compulsory Medical Measures // Criminal Law in Russia. General Part: / Ed. by V.N. Kudryavtseva, V.V. Luneeva, A.V. Naumova. M.: Lawyer, 2003. P. 520.
Kostyuk M.F. Concepts and Types of Other Measures of Criminal Law: Textbook / M.F. Kostyuk, A.N. Batanov, v.A. Posohova, T.M. Kalinina. M.: Brochure, 2011. P. 13, 46.
Melnikova E.B. Proceedings in Criminal Cases in the Juvenile // Criminal Procedural Law of the Russian Federation: Textbook. 3rd ed., revised and add. / Ed. by I.L. Petruhin, I.B. Mihaylovskaya. M.: Prospect, 2011. P. 619.
Zhiltsova N.A. Problems of Involvement of Public Security Police in Civil Proceedings: Abstract of Dissertation. Candidate of Legal Sciences. Saratov, 2001. P. 19.
Bortnikov N. Court-Appointed Representation in Civil Proceedings: Abstract of Dissertation. Candidate of Legal Sciences. Saratov, 2011. P. 7, 12.
Storozhkova E.Ch. Features of the Consideration and Resolution of Civil Cases Arising from Criminal Relations: Abstract of Dissertation. Candidate of Legal Sciences. Saratov, 2005. P. 6.
Chechinya N.A. Main Directions of Scientific Development of Soviet Civil Procedural Law. L.: Leningrad State University Publishing House, 1987. P. 46 - 47.
Chechinya N.A. Features of Proceedings in Certain Categories of Civil Cases // The Application of the Rules of Civil Procedure Law. Interuniversity Collection of Scientific Papers. Sverdlovsk, 1986. P. 31.