Изменение границ правового регулирования в финансовом праве
О.А. АКОПЯН
Акопян Оганес Арменович, старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права и имея самостоятельный предмет правового регулирования, а также собственный метод такого регулирования, в последние годы расширяет свои границы. Стала неизбежной экспансия финансового права в сопредельные отрасли ввиду новых подходов в правовом регулировании, вызванных изменением соотношения публичных и частных интересов в обществе и государстве в целом.
Ключевые слова: финансовое право, пределы регулирования, финансовые рынки, банки, финансовый кризис.
Changes of scopes of legal regulation in financial law
O.A. Akopyan
The financial law last years promptly moves apart borders of the regulation. There is inevitable an expansion of the financial law to adjacent branches, in view of new approaches in the legal regulation caused by change of parities public and private interests in a society and the state as a whole.
Key words: financial law, limits of regulation, financial markets, banks, financial crisis.
Вопросы пределов правового регулирования в юридической науке - дискуссионная тема среди исследователей различных отраслей права.
Финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права и имея самостоятельный предмет правового регулирования и метод такого регулирования, в последние годы стремительно расширяет свои границы. Однако сразу отметим, что границы правового регулирования, динамика регулирования во многом зависят от сферы общественных отношений, которая подлежит такому регулированию.
Финансовое право претерпело изменения с приходом в Россию рыночных реформ, в результате которых стало очевидно, что в нашей стране отсутствует ряд финансовых институтов, которые имеют место в западных странах и введение которых требует неотложных мер по созданию нормативно-правовой базы в таких сферах, как банковская, инвестиционная, рынки ценных бумаг и рынки капитала. Изменения коснулись бюджетной и налоговой систем. Стала неизбежной экспансия финансового права в сопредельные отрасли ввиду новых подходов в правовом регулировании, вызванном изменением соотношений публичных и частных интересов в обществе и государстве.
Как отмечает В.В. Лазарев, "регулирующие возможности законодательства связаны с его надстроечным характером, обусловленностью в конечном счете глубинными экономическими процессами. Отсюда, с одной стороны, просматриваются пределы нормативно-правового регулирования, связанные с учетом объективных условий материального порядка, а с другой - открываются перспективы творческой роли законодательства. Но только в свободном обществе возможно сознательное формирование не только субъективного фактора, но и объективной основы собственного прогресса" <1>.
<1> Лазарев В.В. Теория государства и права (актуальные проблемы): Учеб. пособие для вузов. М., 1992. С. 141.
Финансовое право и границы его регулирования тесно связаны с различными экономическими теориями (школами), которые используются при формировании экономической политики государства. Такие вопросы, как возможность государственного регулирования цен, банковских ставок, регулирование рынка ценных бумаг и т.д., по сей день остаются дискуссионными не только в России. В данных сферах финансовое право вынуждено постоянно "сжиматься" и "разжиматься" в зависимости от политической и экономической конъюнктуры.
Известный представитель австрийской экономической школы М. Ротбард указывает, что "государство является единственной в своем роде организацией, занимающейся упорядоченным насилием в крупном масштабе" <2>. М. Ротбард ссылается на один из лучших образцов исследования различий между государством и рынком, принадлежащий Ф. Оппенгеймеру, который выделяет два способа удовлетворения потребностей человека.
<2> Ротбард М. Власть и рынок: государство и экономика. Пер. с англ. Челябинск, 2010. С. 17 - 18.
Первый способ - посредством производства и добровольного обмена с другими людьми на рынке. Данный способ он называет экономическим. Второй способ - посредством насильственной экспроприации материальных ценностей у других людей. Этот способ предлагается называть политическим <3>.
<3> См.: Oppenheimer F. The State. N.Y., 1914. P. 24 - 27; Nock A.G. Our Enemy, The State. Caldwell, Idaho, 1946. P. 59 - 62.
В данном исследовании ставится задача обозначить новые контуры границ правового регулирования в финансовой сфере и взаимодействия между государством и рынком, а также отразить некоторые общемировые тенденции в этом вопросе.
В качестве исследовательского материала был использован ряд нормативных правовых актов, принятых в США в период Великой депрессии в 30-е гг. XX в., опираясь на которые можно проследить динамику правового регулирования финансового сектора в периоды спада и роста экономики.
Отсутствие четкого государственного правового регулирования финансового рынка США справедливо считается одной из главных причин кризиса 1929 - 1933 гг. <4>.
<4> См.: Новый курс Рузвельта: значение для США и России / Под ред. А.С. Маныкина, Ю.Н. Рогулева, Е.Ф. Языкова. М., 1996. С. 108.
Сегодня фактор высокой надежности не означает, что государство научилось устранять колебания курсов акций, процентных ставок, рыночных цен облигаций и прочих долговых обязательств. Это по-прежнему остается во власти рыночных сил. Главное, что удалось обеспечить на финансовом рынке американскому государству, - это существенное сокращение злоупотреблений доверием вкладчиков и акционеров, открытость операций и их подчинение строгим правилам, процедура выполнения которых контролируется государственными органами. Аналогичные правила государственного регулирования были впоследствии введены и в других западных странах с развитыми финансовыми рынками.
До начала 30-х гг. XX в. в США отсутствовало системное государственное регулирование финансовой сферы, за исключением денежного обращения. В сфере банковской деятельности и торговле ценными бумагами существовала масса злоупотреблений со стороны крупных банков и финансовых компаний. Типичными были действия крупных биржевиков на основе сговора, создавались финансовые пирамиды, позволявшие проводить операции с акциями и другими ценными бумагами с целью быстрого обогащения за счет злоупотребления доверием массовых вкладчиков и рядовых акционеров.
США демонстрирует пример эффективного регулятора, действующего "во благо". Меры, предпринятые в этой стране в период Великой депрессии, можно считать примером эффективного регулирования финансовой сферы. Причем очевидна экспансия финансово-правового регулирования в сопредельные отрасли - рассматриваемые реформы на первый взгляд носили явно дискриминационный характер, в том числе по отношению к рядовым банковским вкладчикам и банковской системе в целом. Но вместе с тем столь жесткое регулирование позволило найти оптимальный баланс публичных и частных интересов в обществе и не допустить экономического краха.
Реформы Т. Рузвельта в финансовой области заложили принципы и правила, послужившие основой принятия основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность финансового рынка, многие из которых действуют и сегодня.
С учетом целей данного исследования обратим внимание на значение некоторых наиболее важных мер государственного регулирования, принятых в США, которые обеспечили надежность банковской системы и высокую степень доверия к ней и вместе с этим породили шквал критики со стороны приверженцев свободного рынка.
Важное значение в деятельности системы коммерческих банков США имеют законы периода 30-х гг. XX в. Главным из них считается Закон о банках и банковской деятельности 1933 г., который стал одной из первых мер администрации Т. Рузвельта. До принятия этого Закона потерпели банкротство и прекратили существование около 9000 банков, а убытки вкладчиков составили приблизительно 1,5 млрд. долл., что по тем временам являлось огромной суммой <5>.
<5> См.: Поллард А.М., Пассейк Ж.Г., Эллис К.Х. и др. Банковское право США. Пер. с англ. М., 1992. С. 56.
Данный Закон известен как Закон Гласа - Стигала, который фактически составляют четыре дополнительные статьи (16, 20, 21, 32) <6>, внесенные в него осенью 1933 г.
<6> Там же. С. 360 - 364.
Многие ограничения, введенные этим Законом, действовали до начала 80-х г. XX в., другие остаются в силе и в настоящее время. В соответствии с ним было запрещено выплачивать проценты по вкладам до востребования, а также по другим чековым вкладам, был поднят "потолок" капитала для учреждения банка, запрещалось участвовать в операциях с ценными бумагами на фондовом рынке (за исключением приобретения и продажи государственных ценных бумаг в операциях с ФРС на открытом рынке). Коммерческим банкам и их дочерним компаниям запрещалось делать инвестиции в ценные бумаги, проводить с ценными бумагами брокерские и дилерские операции. Вся эта деятельность находилась в ведении инвестиционных банков и финансовых компаний, которые, в свою очередь, не имели права на привлечение вкладов и совершение других депозитных операций.
В результате реформ 30-х гг. XX в. были приняты многочисленные нормативные документы, регламентирующие деятельность финансового рынка, благодаря которым расширялась и совершенствовалась система государственного регулирования финансовой отрасли США <7>.
<7> См.: Рубцов Б.Б. Зарубежные фондовые рынки. М., 1996. С. 108 - 127.
После принятия Закона о холдинговых компаниях в сфере коммунального хозяйства 1935 г. полномочия Комиссии по ценным бумагам и биржам (КЦББ) были расширены путем подчинения ей более мелких федеральных учреждений, проводящих регулирование рынка ценных бумаг. Закон о банкротстве 1938 г. содержал положения, на основании которых КЦББ следует предлагать рекомендации по реорганизации компаний, признанных несостоятельными, если среди инвесторов существует большая заинтересованность в акциях такой компании. Закон о доверительном договоре 1939 г. наделил КЦББ полномочиями проводить проверки на предмет наличия конфликта интересов среди доверенных лиц по облигационным займам, когда они ведут контакты и переговоры с эмитентами облигаций от имени держателей ценных бумаг. Законом об инвестиционных компаниях 1940 г. были расширены требования к инвестиционным компаниям при их регистрации. В 1970 г. в этот Закон была внесена поправка, которая предоставила дополнительные права тем акционерам компаний, которые пожелали бы продать свои акции до наступления срока, когда будут полностью завершены операции по продаже акций на условиях рассрочки.
Со временем сближение финансовых институтов по характеру деятельности в условиях зрелого и устойчивого финансового рынка привело к тому, что ограничения, предусмотренные Законом Гласса - Стигала, стали излишними. Он выполнил свои задачи, связанные с созданием надежного финансового рынка, и, как казалось, в современных условиях утратил свое первоначальное значение, что позволило в конце 1999 г. поставить в Конгрессе вопрос о его отмене.
Однако есть все основания полагать, что отмена этого Закона стала одной из многочисленных причин возникновения мирового финансового кризиса 2008 г. Финансово-правовое регулирование в угоду конъюнктуре рынка и его участников ослабило "хватку", и тем самым рынок сам себя загнал в угол.
Отметим, что идеи Ф. Хайека о "стихийном порядке" рынка, доказавшие свою состоятельность в Китае, где рыночное хозяйство в соответствии с описаниями современников было "движением стихийным, неорганизованным, не имевшим вождей и идеологии, аполитичным" <8>, оказываются верными лишь на примере самых примитивных экономических отношений в малоразвитых странах, где финансовая система по различным причинам находится в зачаточном состоянии. В государствах, в которых рыночная экономика имеет длительную историю, финансовый сектор развит и оперирует значительным количеством инструментов, такого рода стихийная самоорганизация маловероятна, да и, скорее всего, невозможна.
<8> Kate Xiao Zhou. How the Farmers Changed China: Power of the People. Boulder, Colo Westview Press, 1996. P. 37.
Напрашивается вывод о том, что стремительное расширение границ финансово-правового регулирования в сопредельные отрасли и сферы общественной жизни вызвано развитием финансовых институтов и растущими потребностями людей и государств. И вышеперечисленные факторы в дальнейшем будут только способствовать расширению регулирования со стороны государства.
Отсутствие финансового правового регулирования, или его крайняя ограниченность, или несовершенство форм такого рода регулирования в современных условиях могут приводить к возникновению конфликтов на рынке ввиду его особой сложности и многоуровневой структурированности.
Финансовые реформы 30-х гг. XX в. и последующие меры по укреплению надежности финансового рынка США стали проявлять себя лишь в послевоенный период, когда отошли в прошлое события кризиса 1929 - 1932 гг. и вызванное ими недоверие к финансовой сфере в связи с большими экономическими и финансовыми потерями бизнеса и населения. Потребовалось около двух десятилетий для того, чтобы деятельность финансовой системы США в новых условиях достигла определенного уровня надежности. К этому времени произошла смена поколений и существенно изменились условия хозяйственной деятельности.
Сегодня перед теорией финансового права стоят новые вызовы, связанные с процессами глобализации, которые существенно затрагивают мировую финансовую архитектуру. Не прекращаются попытки унифицировать на общемировом уровне подходы в законодательном регулировании тех или иных вопросов в банковской сфере, на финансовых рынках. Безусловно, данную тенденцию следует расценивать как расширение границ финансового регулирования. Оказывается регулирующее воздействие финансов на "общих" основаниях, в рамках различных межгосударственных объединений и союзов. Данные факты доказывают, что финансы становятся исключительно сложным и многоаспектным явлением, законы "стихийного порядка" не работают и лишь усугубляют ситуацию, необходимо взвешенное и точечное регулирование в целях нивелирования диспропорций на мировых рынках.
Становится очевидно, что только принятие надгосударственных финансовых мер и приведение количества денег, которое находится в обращении различных финансовых суррогатов, в соответствие с масштабами реального производства помогут снизить вероятность повторения мирового финансового кризиса.
М.Л. Энтин приводит отдельные финансовые аспекты, выходящие на международный уровень регулирования: механизмы санации экономики суверенных государств, долг которых превышает определенные пределы, возможности закрытия офшоров и релятивизации банковской тайны. Особое место занимают вопросы борьбы с социальным демпингом, унификации, гармонизации и сближения налогового регулирования, ужесточения режимов охраны интеллектуальной собственности <9>.
<9> См.: Энтин М.Л. Вызовы времени и новое видение международного, наднационального и внутригосударственного права // Сборник статей Второго Ярославского международного политического форума. Учреждение Российской академии наук "Институт государства и права РАН". 2010. С. 38.
Интерес представляет точка зрения профессора Принстонского университета, бывшего заместителя председателя совета управляющих Федеральной резервной системы США А.С. Блиндера: "Гипотеза эффективных рынков в сфере финансов в настоящее время не работает. Финансы не могут быть саморегулируемыми. Регулирование финансового бизнеса оправдано потребностью защиты потребителей, налогоплательщиков от больших долгов и граждан от опасности финансовой и макроэкономической нестабильности. Но потребность в макропруденциальном регулировании не означает, что правительство может делать все, что захочет. Регулирование должно быть нацелено на конкретные проблемы, эффективно применяться, быть справедливым и стимулировать инновации. Обоснованная система регулирования должна минимизировать разрывы в регулировании и чрезмерное регулирование" <10>.
<10> Блиндер А.С. Система сломалась, надо ее укрепить: переосмысление финансового регулирования // Банки: мировой опыт. 2011. N 1. С. 47.
А.С. Блиндер анализирует Закон Додда - Франка, принятый в США в 2010 г., который призван в корне изменить всю американскую финансовую систему. В Законе присутствуют обоснования государственных интервенций, вот некоторые из них: создание и укрепление правил игры и поддержание справедливой системы; защита против чрезмерной концентрации и сохранение конкуренции; перераспределение дохода посредством налогов (трансфертов); корректировка экстерналий или других провалов рынков, в том числе в силу асимметрии информации; защита интересов налогоплательщиков, в том числе при расходовании общественных средств или подверженности их риску <11>.
<11> Там же.
Из этого следует, что финансовое право становится одной из сфер, которая требует не только национального, но и наднационального и международно-правового регулирования ввиду унификации, гармонизации и сближения правового регулирования всех аспектов экономической деятельности.
После завершения финансового кризиса 2008 г. ведущие западные страны пришли к выводу о необходимости смены подхода в регулировании финансового сектора. Ошибки в регулировании данной сферы на институциональном уровне привели к увеличению "давления" финансовых властей и расширению границ финансово-правового регулирования.
Здесь уместно сказать об уже принятых мерах, чтобы обозначить тенденцию в регулировании финансовой сферы в рассматриваемых регионах.
В США на уровне институтов создан совет по надзору за финансовой деятельностью; расширены полномочия ФРС и Федеральной комиссии страхования депозитов в области ликвидации банков; создан орган в сфере надзора в страховании.
Проводится реформа рынков путем организации рынков деривативов и обеспечения их прозрачности; введена обязанность банков информировать об активах, лежащих в основе деривативов.
В банковской сфере принят ряд мер, повышающих устойчивость банковской системы в целом, а именно создан финансируемый банками фонд в 20 млрд. долл. в целях решения так называемой проблемы "слишком велик, чтобы обанкротиться"; увеличены собственные капиталы банков для покрытия рисков, отныне банки должны владеть 5% своих секьюритизированных продуктов; усилен контроль за выплатой банковских бонусов со стороны органов надзора.
В Европейском союзе (ЕС), в свою очередь, на уровне институциональных реформ созданы Европейский комитет по системным рискам; три органа надзора за банковским рынком, рынком страхования и финансовыми рынками в целях координации национальных органов надзора (с января 2011 г.).
Реформа рынков привела к созданию рынков деривативов, легализации стандартизации деривативов и организации центральной компенсационной системы; принятию на уровне ЕС мер по запрету продаж без покрытия (обеспечения) акций, облигаций и кредитных дефолтных свопов (CDS) по государственным долгам (до конца 2011 г.).
Постепенно финансово-правовое регулирование вынуждено вторгаться в те сферы, которые до определенного момента были во власти "саморегулируемых" рынков или вовсе не были урегулированы в силу неопределенности предмета такого рода регулирования ввиду особой сложности современных финансовых операций и всей финансовой структуры в целом.
На сегодняшний день основная задача финансового права видится в том, чтобы на законодательном уровне успевать реагировать на эволюционные процессы современной экономики, особенно в условиях, когда весь мир находится в сложной переходной фазе.
Библиографический список
Kate Xiao Zhou. How the Farmers Changed China: Power of the People. Boulder, Colo Westview Press, 1996.
Nock A.G. Our Enemy, The State. Caldwell, Idaho, 1946.
Oppenheimer F. The State. N.Y., 1914.
Блиндер А.С. Система сломалась, надо ее укрепить: переосмысление финансового регулирования // Банки: мировой опыт. 2011. N 1.
Лазарев В.В. Теория государства и права (актуальные проблемы): Учеб. пособие для вузов. М., 1992.
Новый курс Рузвельта: значение для США и России / Под ред. А.С. Маныкина, Ю.Н. Рогулева, Е.Ф. Языкова. М., 1996.
Поллард А.М., Пассейк Ж.Г., Эллис К.Х. и др. Банковское право США. Пер. с англ. М., 1992.
Ротбард М. Власть и рынок: государство и экономика. Пер. с англ. Челябинск, 2010.
Рубцов Б.Б. Зарубежные фондовые рынки. М., 1996.
Энтин М.Л. Вызовы времени и новое видение международного, наднационального и внутригосударственного права // Сборник статей Второго Ярославского международного политического форума. Учреждение Российской академии наук "Институт государства и права РАН". 2010.