АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ

М.В. ТРОФИМОВ Трофимов Максим Владимирович, юрист Центра правовых исследований, кандидат юридических наук. Статья посвящена проблемным вопросам выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации. Ключевые слова: административная ответственность, административно-правовой режим, административно-процессуальная деятельность, государственная граница, пограничные органы. Actual problems of legal regulation of administrative processual activity of border authorities M.V. Trofimov The article is devoted to the problems of detection, prevention and suppression of administrative offences in the sphere of guarding the Russian Federation border. Key words: administrative responsibility, administrative and legal regime, administrative processual activity, state border, state border authorities. В рамках реализации правоприменительных функций, возложенных законодательством на пограничные органы, в настоящее время сформирована действенная система выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации (далее - государственная граница), что составляет основу административно-процессуальной деятельности пограничных органов. В настоящей статье предлагается рассмотреть правовые аспекты осуществления производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.1, 18.2 и 18.4 КоАП РФ, на сухопутном участке государственной границы. Напомним, что ст. 18.1 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации, ст. 18.2 КоАП РФ - за нарушение пограничного режима в пограничной зоне, ст. 18.4 КоАП РФ - за нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> В данной работе не будут затронуты правовые аспекты ведения хозяйственной, промысловой или иной деятельности на государственной границе и в пограничной зоне, поэтому под правонарушениями, предусмотренными ст. 18.1 и 18.2 КоАП РФ, будем понимать соответственно правонарушения, предусмотренные ч. 1 и 2 ст. 18.1 КоАП РФ и ч. 1 ст. 18.2 КоАП РФ. В этой связи под нарушением режима Государственной границы Российской Федерации будем понимать нарушение правил пересечения государственной границы, а под нарушением пограничного режима в пограничной зоне - нарушение правил въезда (прохода) в пограничную зону, временного пребывания, передвижения в пограничной зоне. Безусловно, наиболее актуальной на сегодняшний день остается проблема разграничения правонарушений по ст. 18.1 КоАП РФ и преступлений по ч. 1 ст. 322 УК РФ "Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации". В корне проблемы лежит толкование термина "надлежащее разрешение", указанного в диспозиции ч. 1 ст. 322 УК РФ. Приходится констатировать, что в настоящее время судебная практика пошла по пути двойного толкования уголовно-процессуального понятия "надлежащее разрешение" в зависимости от места совершения правонарушения. Если на морских участках государственной границы в полном соответствии со ст. 11 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" под надлежащим разрешением понимается разрешение пограничных органов, то на сухопутных участках надлежащим разрешением принято считать визу <2>. В результате при наличии у лица действительного удостоверяющего его личность документа и визы, но при пересечении им государственной границы вне установленных пунктов пропуска деяние не образует состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 322 УК РФ, и подлежит квалификации по ст. 18.1 КоАП РФ. -------------------------------- <2> Калдышев А.Н. Надлежащее разрешение в процессуальной деятельности пограничных органов ФСБ России // Юридический мир. 2008. N 12. В данной работе не будет рассматриваться, в каких ситуациях правомерно квалифицировать действия граждан по ст. 322 УК РФ, поскольку вопросы разграничения правонарушений по ст. 18.1 КоАП РФ и преступлений по ст. 322 УК РФ требуют отдельного рассмотрения. Представляется, что в случае если правонарушения, предусмотренные ст. 18.1 КоАП РФ, содержат в себе признаки преступления, действия граждан следует квалифицировать по ст. 322 УК РФ, если имеются неоспоримые доказательства преступности деяния. Мы же более подробно остановимся на проблемах квалификации и разграничения составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.1 и 18.2, 18.1 и 18.4 КоАП РФ. В юридической науке под правовой квалификацией понимается юридическая оценка всей совокупности фактических обстоятельств дела путем отнесения данного случая (главного факта) к определенным юридическим нормам <3>. Под квалификацией административных правонарушений можно понимать правовую оценку противоправного поведения граждан путем соотнесения содержания и последствий такого поведения с нормами законодательства, предусматривающими административную ответственность. -------------------------------- <3> Алексеев С.С. Государство и право: Учебное пособие. М., 2009. С. 130. Для начала попробуем разобраться, что собой представляют правила пересечения государственной границы и в каких случаях правомерно квалифицировать действия граждан по ст. 18.1 КоАП РФ. Из анализа положений раздела III Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" следует, что, как правило, пересечение государственной границы на суше осуществляется на путях международного сообщения с обязательным посещением пункта пропуска. Именно в пунктах пропуска сотрудники пограничных органов проверяют законность пересечения государственной границы лицами, прибывшими на территорию Российской Федерации, либо дают разрешение на пересечение государственной границы лицами, убывающими из пределов Российской Федерации. Основанием для пропуска через государственную границу является наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации. Таким образом, в общем порядке пересечение государственной границы по недействительным документам запрещено. Кроме того, запрещено пересечение государственной границы вне путей международного сообщения и помимо пунктов пропуска, в том числе с действительными документами. Именно в нарушении указанных запретов в нашем случае будет заключаться противоправное поведение граждан. Вместе с тем, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, привлечение к ответственности за совершение правонарушения не может обосновываться одним только фактом нарушения. К основаниям ответственности относится и вина, которая является общим принципом юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно <4>. Так, не является нарушением правил пересечения государственной границы вынужденное ее пересечение в силу ряда обстоятельств, перечисленных в ст. 9 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации". -------------------------------- <4> См.: Дело о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции": Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197. Поэтому правоприменителям в обязательном порядке следует руководствоваться ст. 2.2 КоАП РФ, которая предусматривает две формы вины: а) умысел - лицо сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично; б) неосторожность - лицо предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Таким образом, при наличии вины во всех случаях правомерно квалифицировать по ст. 18.1 КоАП РФ действия лиц, прибывших на территорию Российской Федерации (фактически пересекших государственную границу с сопредельной стороны) по недействительным документам, а также вне путей международного сообщения и помимо пунктов пропуска, в том числе с действительными документами. При этом недействительность документов устанавливается в пунктах пропуска, тогда как остальные факты нарушения правил пересечения государственной границы фиксируются, как правило, в пограничной зоне. Представляется, что при надлежащем международно-правовом урегулировании прохождения государственной границы нарушители не вправе ссылаться на обстоятельство, что линия государственной границы на местности не обозначена и якобы их никто не предупреждал о возможных последствиях, поскольку в случае нахождения вблизи государственной границы граждане должны и могут предвидеть возможность ее неосторожного пересечения. Те же самые доводы можно привести в отношении граждан, допустивших (в том числе и по неосторожности) факт пересечения государственной границы вне путей международного сообщения и помимо пунктов пропуска с российской стороны. Далее рассмотрим вопрос, в каких случаях правомерно квалифицировать действия лиц, фактически не пересекавших государственную границу, по ст. 18.1 КоАП РФ. Как уже было отмечено, правила пересечения государственной границы на суше включают в себя обязательность выезда из Российской Федерации исключительно по действительным документам. Действительность соответствующих документов устанавливается в пунктах пропуска. Именно в пунктах пропуска сотрудники пограничных органов дают разрешение на пересечение государственной границы лицами, убывающими из Российской Федерации. Таким образом, нарушение режима Государственной границы Российской Федерации следует считать оконченным правонарушением с момента выявления отсутствия действительных документов на пересечение государственной границы при прохождении паспортного контроля. При наличии вины (а прохождение процедур пограничного контроля свидетельствует о намерении пересечь государственную границу) такие действия должны квалифицироваться по ст. 18.1 КоАП РФ. Кроме того, в соответствии со ст. 20 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в случае, если несовершеннолетний гражданин Российской Федерации выезжает без сопровождения, он должен иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие хотя бы одного из родителей (усыновителей, опекунов или попечителей) на выезд с указанием срока выезда и государства, которое он намерен посетить. Поэтому при отсутствии такого документа действия лица в возрасте от 16 до 18 лет, непосредственно направленные на пересечение государственной границы, также правомерно квалифицировать по ст. 18.1 КоАП РФ. Следует отметить, что в иных выявленных случаях неправомерного нахождения граждан в пункте пропуска их следует привлекать к ответственности по ст. 18.4 КоАП РФ. В данной статье не будет рассматриваться, в каких еще ситуациях правомерно квалифицировать действия граждан по ст. 18.4 КоАП РФ, поскольку на сегодняшний день отсутствуют единые правила режима в пунктах пропуска через государственную границу. В настоящее время правила режима в пунктах пропуска различаются в зависимости от вида международного сообщения <5>. Представляется, что за нарушение установленных в данных правилах требований следует привлекать граждан к ответственности по ст. 18.4 КоАП РФ. -------------------------------- <5> См., напр.: Об утверждении Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации: Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 9 января 1997 г. N 3: по состоянию на 20 января 2011 г. // Бюл. норм. актов фед. органов исполн. власти. 1997. N 5. Теперь попробуем разобраться, в каких случаях правомерно квалифицировать действия лиц, фактически не пересекавших государственную границу, по ст. 18.1 КоАП РФ, в пограничной зоне. Для наглядности приведем пример из практики. Так, в горах Северного Кавказа широко распространен альпинизм. Как правило, самые востребованные маршруты и труднодоступные вершины расположены на линии государственной границы либо за ней, на территории сопредельных государств, поэтому альпинисты, имея на руках карты, сознательно идут на нарушение правил пересечения государственной границы, покоряя горные вершины. В этой связи возникает вопрос, как следует квалифицировать действия альпинистов в случае задержания на подступах к государственной границе. Напомним, что правила пересечения государственной границы на суше включают в себя обязательность выезда из РФ исключительно на путях международного сообщения с обязательным посещением пункта пропуска. Представляется, что соблюдение данного запрета контролируется именно в пограничной зоне. Таким образом, нарушение режима Государственной границы Российской Федерации следует считать оконченным правонарушением с момента пресечения действий, непосредственно направленных на пересечение государственной границы. Однако если прохождение процедур пограничного контроля однозначно указывает на намерение пересечь государственную границу, то перемещение лица в пограничной зоне об этом не свидетельствует. Поэтому центральной в данном случае будет проблема доказывания противоправности и виновности действий граждан. По нашему мнению, действия граждан, непосредственно направленные на фактическое пересечение государственной границы, правомерно квалифицировать по ст. 18.1 КоАП РФ, если имеются хотя бы косвенные доказательства их противоправности и виновности (например, утвержденный туристический маршрут с указанием горных вершин, расположенных на территории сопредельного государства). Иная ситуация складывается, если лица, задержанные вблизи государственной границы, очевидно не совершали действий, непосредственно направленных на пересечение государственной границы. К примеру, если альпинисты воспользовались перевалом, расположенным в стометровой полосе местности, прилегающей к государственной границе. Стометровая полоса местности является частью пограничной зоны, которая установлена на территории, прилегающей к государственной границе. В пограничной зоне действует пограничный режим, который включает правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Эти правила определены Приказом ФСБ России <6> (далее - Правила пограничного режима). В соответствии с п. 1.9.8 указанных Правил лицам, находящимся в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль государственной границы на суше, запрещается без разрешения начальника ближайшего подразделения пограничного управления ФСБ России находиться в стометровой полосе местности, прилегающей к государственной границе, - круглосуточно. -------------------------------- <6> См.: Об утверждении Правил пограничного режима: Приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 10 сентября 2007 г. N 458: по состоянию на 20 января 2011 г. // Российская газета. 24.11.2007. Таким образом, лица, задержанные в стометровой полосе местности, прилегающей к государственной границе, и не совершавшие действий, непосредственно направленных на фактическое пересечение государственной границы, нарушают пограничный режим, а не режим Государственной границы Российской Федерации. Поэтому указанные лица должны привлекаться к административной ответственности по ст. 18.2 КоАП РФ. Далее разберемся, в каких еще случаях правомерно квалифицировать действия граждан по ст. 18.2 КоАП РФ. Из анализа положений Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" и Правил пограничного режима следует, что в общем порядке въезд (проход) граждан в пограничную зону осуществляется на путях сообщения, которые обозначаются предупреждающими знаками. Основанием для въезда (прохода) граждан в пограничную зону является наличие документов, удостоверяющих личность, а также пропусков, выдаваемых пограничными органами и их подразделениями. Таким образом, в общем порядке въезд (проход) граждан в пограничную зону в случае отсутствия действительных документов (в том числе по причине отсутствия пропуска) запрещен. Кроме того, запрещен въезд (проход) граждан в пограничную зону вне путей сообщения, в том числе с действительными документами. В данной ситуации именно в нарушении указанных запретов будет заключаться противоправное поведение граждан. Поэтому при наличии вины во всех случаях правомерно квалифицировать по ст. 18.2 КоАП РФ действия лиц, прибывших в пограничную зону без действительных документов, а также вне путей сообщения, в том числе с действительными документами. При этом действительность документов может устанавливаться как непосредственно в пограничной зоне, так и при осуществлении контроля на въезде в пограничную зону на путях сообщения. Следует отметить, что при наличии контроля на въезде в пограничную зону на путях сообщения нарушение пограничного режима следует считать оконченным правонарушением с момента выявления отсутствия действительных документов на въезд (проход) в пограничную зону. При наличии вины (а прохождение контроля на путях сообщения свидетельствует о намерении попасть в пограничную зону) такие действия правомерно квалифицировать по ст. 18.2 КоАП РФ. Вместе с тем, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, при привлечении к ответственности следует учитывать принцип соразмерности, который означает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств <7>. Поэтому вопрос, насколько целесообразно привлекать к административной ответственности гражданина по причине отсутствия действительных документов на въезд (проход) в пограничную зону, остается за правоприменителями. -------------------------------- <7> См.: Дело о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции": Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П // Российская газета. 03.08.1999. Напомним, что временное пребывание и передвижение лиц и транспортных средств в пограничной зоне возможно исключительно в пределах поселений, на территории которых расположены места их пребывания. Посещение других территорий, входящих в пограничную зону, возможно по индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными управлениями ФСБ России по субъектам Российской Федерации или подразделениями пограничных управлений ФСБ России, непосредственно осуществляющими защиту и охрану государственной границы, при наличии документов, удостоверяющих личность. В противном случае действия граждан следует квалифицировать по ст. 18.2 КоАП РФ. В качестве вывода можно отметить, что в основе обозначенных проблем лежит неоднозначное толкование терминов, используемых в ст. 18.1, 18.2, 18.4 КоАП РФ. Выходом из создавшейся ситуации могло бы стать внесение изменений в законодательство, направленных на уточнение употребляемых терминов. В частности, для более четкого определения нарушения правил пересечения государственной границы целесообразно воспользоваться наработками в части регламентации незаконного перемещения товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу РФ (ст. 16.1 КоАП РФ). Решение обозначенных проблем не требует каких-либо существенных затрат со стороны государства, а их консервация абсолютно недопустима с точки зрения эффективности механизма управления страной. Полагаем, что разрешение данных проблем позволит существенно повысить эффективность решения задач по обеспечению безопасности Российской Федерации. ------------------------------------------------------------------