РОССИЙСКИЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС - РЕАЛЬНЫЙ И САМОДОСТАТОЧНЫЙ

М.Я. МАСЛЕННИКОВ Масленников Михаил Яковлевич, ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. С учетом правотворческой практики, опубликованного проекта и отзывов на него в статье утверждаются предпосылки для принятия и реального действия Российского административно-процессуального кодекса. В основу приняты: множественность административно-процессуальных норм, имеющих тенденцию формироваться в правовую отрасль, использование их множественными субъектами правоприменения и самодостаточность. Ключевые слова: проблемы процессуально-правового характера, дисциплинарный арест, рамки служебного подчинения, административная преюдиция, административное задержание, права и свободы граждан. Russian administrative procedure code: real and independent M.Ya. Maslennikov Taking into consideration law-making practice, published draft and reviews thereof the article states prerequisites for adoption and real action of the Russian Administrative Procedure Code. The fundamentals are plurality of administrative-procedure norms which tend to form into a branch of law, the use thereof by plural subjects of law-application and independence. Key words: problems of procedural-law character, disciplinary arrest, frames of official subordination, administrative prejudice, administrative arrest, rights and freedoms of citizens. Теория административного процесса заявила о себе более ста лет назад, почти сто лет обсуждаются и в определенной мере решаются проблемы создания Административного и Административно-процессуального кодекса. В журнале "Вестник Евразийской академии административных наук" (2008, N 4) опубликован разработанный автором проект Российского административно-процессуального кодекса. Оценить этот факт по форме и содержанию дано другим специалистам в области административного права и процесса, я могу только констатировать, что некоторые мои коллеги-административисты проявили профессиональный интерес к проблеме кодификации административно-процессуальных норм. Но полтора года оставалась незамеченной или игнорировалась Пояснительная записка к названному законопроекту <1>. -------------------------------- <1> Масленников М.Я. Пояснительная записка к проекту Российского административно-процессуального кодекса - РАПК // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 27 - 30. Несомненно, полезны для развития теории административного процесса и правотворческой практики опубликованные отзывы на Проект, их подготовили профессоры А.С. Дугенец <2>, Ю.Н. Старилов <3>, доценты О.В. Гречкина <4>, В.В. Дорохин <5>, С.М. Зырянов <6> и др. -------------------------------- <2> Дугенец А.С. Подготовлен и опубликован проект Российского административно-процессуального кодекса // Административное право и процесс. 2008. N 5. С. 31 - 32; Дугенец А.С. Проект Российского административно-процессуального кодекса заслуживает внимания // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции: Сб-к научных трудов. Вып. 2. Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. Минск, 2009. С. 27 - 34. <3> Старилов Ю.Н. Чем может закончиться в 2009 г. дискуссия об учреждении в России административных судов и развитии административного правосудия // Правовые реформы современной России: значение, результаты, перспективы. Вып. 5. Ч. 2. Административное и муниципальное право. Воронежский госуниверситет, 2009. С. 400 - 421. <4> Гречкина О.В. Еще раз об административном процессе // Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. N 4. С. 85 - 94. <5> Дорохин В.В. Опубликован проект Российского административно-процессуального кодекса // Научный портал МВД России. 2008. N 3. С. 33 - 35. <6> Зырянов С.М. Новая кодификация административно-процессуальных норм становится реальной // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. N 1(6). С. 13 - 16. Публикаторы Проекта - руководители Евразийской академии административных наук, профессора Н.И. Побежимова и В.А. Юсупов - и авторы отзывов по проекту заслуживают благодарности. В числе новых, в отличие от КоАП РФ, глав в проекте предложен раздел "Применение мер социально правовой защиты в административном процессе", главы "Издержки и расходы по делу об административном правонарушении", "Применение административно-предупредительных мер и мер административного пресечения", "Применение мер административного предупреждения и пресечения в отношении юридических лиц". Отзывы профессионально квалифицированные, объективные, и, по существу, в них разделяются предложенная концепция, структура и содержание Проекта РАПК. Некоторые замечания принимаются, некоторые нуждаются в осмыслении и устранении. Но вместе с этим отзывы убедительно показывают: предлагаемый, как и другие подобные проекты, может быть успешным только с использованием коллективного разума, ибо "труд этот тяжко громаден, не по плечу одному...". Тут уместно напомнить многократные высказывания Президента России Д.А. Медведева о недопустимости нигилистического пренебрежения процедурами в процессе правореализации <7>. -------------------------------- <7> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 13.11.2009. С. 3. В Проекте РАПК есть недостатки, в числе которых О.В. Гречкина справедливо отмечает, что он "отстал" от существенных новелл, введенных в КоАП РФ в последнее время. Признавая этот факт, замечу одно: Проект был без движения более двух лет в ожидании его публикации. Но отмеченный недостаток легко устраним. И кроме этого, подлежат включению в РАПК ряд глав о производствах по направлению несовершеннолетних в учебно-воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения, а также о порядке рассмотрения вопросов о прекращении пребывания подростков в указанных учреждениях, производства по делам в отношении несовершеннолетних, о пересмотре постановлений, вступивших в законную силу, по запросам о правовой помощи, а также о применении дисциплинарного ареста в отношении военнослужащих <8>, о пересмотре постановлений. -------------------------------- <8> ФЗ от 1 декабря 2006 г. N 199-ФЗ (в редакции на 24 июля 2007 г.) "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста" // СЗ РФ. 2006. N 49. Ст. 5089; 2008. N 49. Ст. 5138; 2011. N 19. Прежде всего, необходимо подчеркнуть: стержневой идеей Проекта является включение в единый механизм правореализации административно-процессуальных норм и административно-технических (процедурных) правил, применяемых в сфере реализации административно-правовых санкций: именно на этом базируется предлагаемое легальное определение понятия административного процесса. Например, сущность, порядок применения и исполнения дисциплинарного ареста в отношении военнослужащих и граждан Российской Федерации, призванных на военные сборы, - это тот же административный арест, применяемый в отношении так называемых специальных субъектов административной ответственности. В этом их различие, а вот одинаковые признаки - почти все остальное: в обоих случаях арест - это кратковременное лишение свободы; дела о применении административного и дисциплинарного ареста рассматриваются судьями судов общей юрисдикции (понятно, что в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, - судьями гарнизонных военных судов); в обоих случаях - сокращенные сроки рассмотрения дел и урегулированный процессуально-правовыми нормами статус участников производства по указанным делам; в обоих случаях судьи выносят постановления о применении ареста и даже представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению соответствующих проступков; в обоих случаях, по существу, одинаков порядок пересмотра постановлений судей о применении ареста <9>. -------------------------------- <9> См.: Ст. 25.1, 29.1, 30.11 КоАП РФ и Ст. 5 - 3 названного ФЗ от 1 декабря 2006 г. N 199-ФЗ. Конечно, есть детализированные особенности в применении дисциплинарного ареста. Но эти особенности уместно "впишутся" именно отдельной главой в едином Российском административно-процессуальном кодексе. Оставление процедур применения дисциплинарного ареста в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, в качестве автономного закона нерационально с позиций отсутствия перспектив развития и совершенствования этого института. Искусственное утверждение его не согласуется с идеями открытости в правовом демократическом государстве, и эта правовая надстройка не имеет под собой социально-правовой основы. Она нежизнеспособна так же, как не вписывается в административный процесс дисциплинарное производство по применению дисциплинарных взысканий в отношении руководителей государственных структур по особым спискам (N 1 и 2): меры дисциплинарного воздействия всегда применялись и применяются в рамках служебного (управленческого) подчинения, а меры административно-правового воздействия (принуждения) всегда применялись и применяются независимо от служебного (управленческого) подчинения. Такая ситуация сохраняется и в случаях применения дисциплинарного ареста. Поэтому, полагаю, и выведено его применение за рамки служебно-командирского подчинения. В условиях демократических преобразований в российском обществе и государстве необходимо обеспечить объективное и справедливое правоприменение. Единственно надежной его формой является судопроизводство, осуществляемое в том числе судьями военных судов. Есть основания считать "резервным" для включения в административный процесс судебное производство по направлению на принудительное лечение хронических алкоголиков и наркоманов. Конечно, с использованием иных организационно-правовых основ, содержательно отличающихся от тех, которые использовались в 70 - 90-х годов XX в. Других социально-правовых мер борьбы с алкоголизмом и наркоманией нет, и в близкой перспективе они не будут использоваться. Повторю: вопрос о возможности разрешения указанной проблемы новыми адекватными средствами, которые позволят эффективно использовать сочетание административно-правовых и новейших медикаментозных мер. В этом убеждают результаты исследования указанных вопросов и судебная практика применения законодательства <10>. -------------------------------- <10> См., напр.: Куницин А.Р., Масленников М.Я. Применение мер лечебно-трудового воздействия. М.: Юридическая литература, 1986. Потребует подключения новых административно-процессуальных резервов реализация проекта Министерства юстиции Российской Федерации о декриминализации ряда преступлений и трансформации уголовной ответственности в административную <11>. -------------------------------- <11> Куликов В. Не судимы будете // Российская газета. 11.06.2009. С. 11. Административно-правовой науке и российским законодателям предстоит решить много сложных задач в связи с установками Президента Российской Федерации Д.А. Медведева об использовании в уголовном праве административной преюдиции <12>. -------------------------------- <12> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 13.11.2009. С. 4. При реализации рекомендаций будут востребованы административно-процессуальные средства доказывания административной преюдиции в административном процессе и процессуально-правовые гарантии законности. Надо полагать, что получат свое разрешение предложения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина об ускорении принятия Административно-процессуального кодекса <13>. -------------------------------- <13> Обращение В.П. Лукина в Совет Федерации // Российская газета. 21.10.2009. Я выражаю благодарность коллегам-административистам А.С. Дугенцу, Ю.Н. Старилову, О.В. Гречкиной, В.В. Дорохину, С.М. Зырянову за положительную оценку Проекта РАПК. Не со всеми их замечаниями можно согласиться, многое еще предстоит проанализировать, осмыслить и конструктивно доработать. Но есть два особых обстоятельства, имеющих концептуальное значение, - это унификация процессуально-правовых, точнее, судоустройственных, норм в части упорядочения полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях и исключение арбитражных судов из числа субъектов правоприменения по делам об административных правонарушениях. В настоящее время количество рассматриваемых арбитражными судами публично-правовых дел - около 70% от их общей нагрузки. По этому поводу высказывает опасение бывший председатель Высшего Арбитражного Суда РФ - В.Ф. Яковлев <14>. -------------------------------- <14> Стенограмма заседания Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству от 22 января 2010 г. С. 39. Следует согласиться с профессором Ю.Н. Стариловым, что "безудержное развитие системы арбитражных судов чревато опасностью того, что "вскоре арбитражные суды могут заменить все остальные действующие суды": "Иначе как абсурдным такой подход в реформе судебной власти назвать нельзя" <15>. -------------------------------- <15> Старилов Ю.Н. Принцип законности и административная юстиция в "правовом поле России" // Вестник Воронежского государственного университета. Серия "Право". 2007. N 2(3). С. 124. Отмеченные вопросы, существенные сами по себе, прежде всего сопряжены с проблемами перераспределения служебной загруженности многих органов административной юрисдикции в сфере производства по делам об административных правонарушениях. Цель новаций в этой сфере в том, чтобы сделать более "поворотливым" механизм правоприменения, а процессуально-правовые нормы - более доступными для единообразного понимания, оперативного и правильного применения материальных - правовых норм. Это может быть достигнуто посредством сокращения количества органов и должностных лиц, обеспечивающих своевременное и правильное составление протоколов об административных правонарушениях и передачи всех дел для рассмотрения по первой инстанции в ведение судей судов общей юрисдикции (кроме дел в отношении несовершеннолетних и военнослужащих). В ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ содержится уникальное правило: протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа. Но даже уникальное решение не действует само по себе, и в ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ названы 92 вида органов исполнительной власти и иных структур, должностные лица которых вправе составлять указанные протоколы по определенным категориям административных правонарушений. Здесь далеко не полное решение вопроса, и во всех федеральных ведомствах издаются соответствующие приказы с указанием конкретных должностей сотрудников этих ведомств и категорий административных правонарушений, по которым поручается составлять протоколы. Например, таких категорий дел, подведомственных органам внутренних дел, около двухсот, решение принято в форме Приказа министра внутренних дел Российской Федерации от 2 июня 2005 г. N 444 (в редакции Приказа от 7 июля 2010 г. N 492) "О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию" <16>. -------------------------------- <16> БНА. 2007. N 48. Названный Приказ - во многом сложный правовой акт как для правоприменителей, так и для тех, в отношении кого он должен применяться. В Приказе объемом около 20 страниц обычного книжного формата (А5) указаны должности многих сотен сотрудников органов внутренних дел (многие повторяются многократно), уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и найти правомочного - задача сложная. Статья 28.3 КоАП РФ изменялась и дополнялась несчетное число раз; вслед за этим изменялся и Приказ МВД России. Более того, полная редакция Приказа обновлялась четыре раза (2006, 2007, 2008, 2010 гг.). Все это требовало и требует больших затрат времени и кадровых усилий, но качество постановлений, выносимых по делам об административных правонарушениях, остается низким - до 40% их отменяются и изменяются только при рассмотрении жалоб. Кроме этого, многие постановления отменяются и изменяются при пересмотре их в порядке прокурорского и судебного надзора <17>. -------------------------------- <17> Российская юстиция. 2007. N 5. С. 67 - 69; 2009. N 8. С. 63 - 73; 2010. N 6. С. 61 - 71; 2011. N 7. С. 61 - 71. Симптоматичен еще один фактор: перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утверждаются и обновляются не всегда оперативно, отстают от изменений структур органов исполнительной власти. Так, КоАП РФ введен в действие с 1 июля 2002 г., к этому времени должны были быть утверждены указанные перечни. Но, в частности, в МВД России был издан соответствующий Приказ N 803 21 августа 2002 г. <18>. -------------------------------- <18> БНА. 2002. N 40. И еще один штрих. Административная реформа продолжается. Уточняются структуры органов исполнительной власти, изменяется и дополняется ст. 28.3 КоАП РФ. Следовательно, будут изменяться указанные перечни и утверждаться новые. Например, совсем недавно Приказом N 337 от 10 июля 2007 г. утвержден Перечень должностных лиц органов Федеральной службы охраны Российской Федерации Государственного комплекса "Завидово", уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях <19>. И подобное продолжается. Так, 5 декабря 2008 г. издан Приказ N 432 министра экономического развития РФ об утверждении Перечня должностных лиц центрального аппарата ведомства, его структурных подразделений и территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В числе таковых - должностные лица Федеральной регистрационной службы, осуществляющие контроль за деятельностью саморегулируемых организаций - арбитражных управляющих. Названы четыре категории руководящих работников и одиннадцать статей КоАП РФ по подведомственным им вопросам, но с многообязывающей оговоркой - "если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими" <20>. -------------------------------- <19> БНА. 2007. N 34. С. 242. <20> БНА. 2009. N 3. С. 173 - 174. Конечно же, названный Комплекс - важный государственный объект охраны. Но сколько их, не менее важных! И трудно обеспечить всех соответствующими федеральными актами, а еще труднее такие акты исполнить. Вопрос не исчерпывается изложенным, так как на основании ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать перечни должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с задачами и функциями определенных региональных органов исполнительной власти. При этом детально "расписываются" указанные перечни применительно к юридическим составам административных правонарушений, административная ответственность за которые устанавливается законодательными органами субъектов Российской Федерации. Понятно, что региональные законы принимаются в интересах определенных территориальных образований, что не всегда предопределяет их социальную эффективность и даже порождает нежелательные пререкания и конфликты между государственными органами, требующие судебного разбирательства <21>. -------------------------------- <21> БВС РФ. 2005. N 7. С. 5 - 6. Как видим, сложно решаются вопросы о протоколах об административных правонарушениях в нормотворческом плане, а также в правоприменительной практике. Но оправданны ли такие сложности? Так, согласно п. 3 ст. 29.1 КоАП РФ при подготовке дела к рассмотрению надо проверять, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении, а п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ дополняет: при подготовке дела к рассмотрению "выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела". Иных процессуально-правовых последствий не предусмотрено <22>. -------------------------------- <22> См. также: Ст. 30.7 КоАП РФ. Предложение в ст. 92 Проекта позволяет унифицировать порядок составления протоколов об административных правонарушениях территориальными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента или Правительства Российской Федерации. Обратимся к истории другого вопроса. Если бы российские правоведы-исследователи до сего времени руководствовались некоторыми заповедными постулатами из многотомных сочинений об управлении народным хозяйством СССР, то до сего времени у нас не было бы современной системы арбитражных судов и самодостаточного, функционирующего на адекватных принципах правосудия, полномасштабного и социально эффективного арбитражного судопроизводства. Представляется уместным напомнить, что упомянутые трактаты под видом "высоконаучных и перспективных" направлений были загружены цитатами из Общего положения о министерствах с умелым дозированием вкраплений - "выдержек" из положений о конкретных общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских министерствах. При этом сами арбитражные суды по статусу состояли при исполкомах областных и краевых Советов депутатов и при соответствующих правительствах союзных и автономных республик, в том числе при Совете Министров СССР. Действовали арбитражные суды не на основании законов о них, а на основании положений, утверждаемых органами исполнительной власти, и руководствовались не принципом законности, а принципом целесообразности. Целесообразность состояла в обязательном учете хозяйственных интересов спорящих сторон и их финансового положения. Детальный анализ ряда примеров из правоохранительной практики обнаруживает факты диаметрального расхождения правовых оценок по поводу юридической квалификации административных правонарушений у тех, кто обеспечивает предварительную подготовку по делам об административных правонарушениях, и судей арбитражных судов, рассмотревших такие дела по существу <23>. -------------------------------- <23> См. подробнее: Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. С. 101 - 105. По некоторым делам административные правонарушения были признаны малозначительными, и производство по ним было прекращено по различным нереабилитирующим, но схожим основаниям: 1. В отношении продавца - ранее к ответственности не привлекалась, является одинокой матерью, на ее иждивении находятся двое несовершеннолетних детей, материальное положение семьи является очень тяжелым. 2. В отношении юридического лица учтены смягчающие ответственность обстоятельства - совершение административного правонарушения впервые, а малозначительным оно признано и потому, что "за неприменение ККТ (контрольно-кассовой техники) понес ответственность продавец". 3. В одном случае неприменение ККТ при продаже пакета упаковочного стоимостью 3 руб. признано малозначительным административным правонарушением, а неприменение ККТ в маршрутном такси, вследствие чего через кассу не прошли 14 руб., не признано малозначительным правонарушением, и этим специально мотивировано решение судьи арбитражного суда. 4. Судья арбитражного суда признал малозначительным административное правонарушение, выразившееся в попытке продажи бутылки коньяка с вредными для здоровья людей примесями. В приведенных примерах юридический состав правонарушений носит формальный характер, что никогда не освобождало правонарушителей от административной ответственности. В приведенных случаях ясно одно - необходимо обстоятельное административное расследование: не мог, например, продавец пяти шапок фирмы "Адидас" не знать правил торговли, занимаясь этим профессионально; не мог быть в неправомерной продаже только один упаковочный пакет; не могла быть только одна поездка в маршрутном такси, не проведенная по ККТ, и т.п. Приведенные примеры "частной" амнистии можно было бы признать случайными. Но за этим скрывается пресловутая "линия". Так, судья арбитражного суда П.И. Кононов озабочен безвинными страданиями торговцев, на которых в соответствии со ст. 14.5 КоАП РФ может быть наложен административный штраф в размере от 10 до 30 тыс. рублей (за неприменение контрольно-кассовой техники), "даже в случае продажи товаров на 1 (один) рубль". Вот что он пишет: "...не имея возможности снижать минимальный размер административного штрафа... арбитражные суды вынуждены по многим делам... применять ст. 2.9 КоАП РФ, т.е. освобождать правонарушителей от административной ответственности в связи с малозначительностью этих правонарушений" <24>. -------------------------------- <24> Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах применения и совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. N 4. С. 3, 4. Лукавят некоторые юристы, утверждающие, что на рассмотрение арбитражных судов передаются дела о наиболее значимых административных правонарушениях экономического характера. Но помимо упомянутых двухсот категорий подобных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, законы субъектов Российской Федерации также устанавливают административную ответственность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. При этом санкции иногда более строгие, но региональные законодатели не вправе передавать рассмотрение дел арбитражным судам, являющимся федеральными органами правосудия. Поэтому указанные дела рассматривают мировые судьи либо региональные органы исполнительной власти и их должностные лица. Есть выразительные и впечатляющие примеры. Так, на основании ч. 2 ст. 4.10 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях от 21 ноября 2007 г. (в редакции на 14 января 2009 г.) на юридическое лицо может налагаться административный штраф в размере одного миллиона рублей - за повторное нарушение порядка производства и оборота нефтепродуктов. Такие дела рассматривают органы исполнительной власти г. Москвы, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды в городе Москве (п. 6 ст. 16.3 названного Кодекса города Москвы) <25>. -------------------------------- <25> Электронный ресурс "КонсультантПлюс". Цель передачи дел об административных правонарушениях в ведение судов общей юрисдикции в том, чтобы повысить стабильность постановлений по таким делам, которые пока отменяются и изменяются только судами почти в 40% случаев <26>. Помимо качественного рассмотрения дел профессиональными судьями сокращается число жалоб на постановления, повышаются стабильность и исполнимость постановлений, создаются условия для системного мониторинга и выработки оптимальных направлений правоприменительной практики. Все это будет способствовать предупреждению административных и других правонарушений. -------------------------------- <26> Российская юстиция. 2010. N 6. С. 61 - 71. Неограниченность объема полномочий суда уникальна. Суды общей юрисдикции являются, по существу, надгосударственными органами, наделены контрольными и даже надзорными полномочиями в отношении государства, в части делегированных им функций органам государственной власти как в сфере обеспечения правопорядка, так и в иных сферах, в том числе имущественных правоотношений. Универсальность, уникальность и легитимность конституционно-правового статуса судов общей юрисдикции в сфере административно-правового регулирования общественных отношений подтверждается полномочиями суда признать незаконными даже нормативные правовые акты органов государственной власти в порядке главы 25 ГПК РФ. Повторяясь, отмечаю: Проект не может претендовать на абсолютное совершенство. Но нельзя сделать что-либо новое, только оглядываясь назад. Поэтому нельзя принять за истину в последней инстанции высказывание О.В. Гречкиной: "Вместе с тем следует отметить, что включение административного процесса в рамки производства по делам об административных правонарушениях (как предлагает М.Я. Масленников) представляется слишком "узким" пониманием административного процесса. Такая позиция (если она будет воспринята законодателем) может поставить крест на научных достижениях очень многих известных ученых в данной сфере" <27>. -------------------------------- <27> Гречкина О.В. Еще раз об административном процессе // Вестник Евроазиатской академии административных наук. 2008. N 4. С. 94. Прежде всего, два замечания. По Проекту, не административный процесс в рамках производства по делам об административных правонарушениях, а это производство наряду с другими - в рамках административного процесса. Таким образом, соотношение "узкое" - "широкое" заняло свое обоснованное и достойное место. Убедительно по этому поводу высказался А.А. Демин, считая, что необходимы "определенные усилия" для устранения перекоса в навязывании точки зрения очень известных ученых-административистов <28>. -------------------------------- <28> Демин А.А. Административный процесс в системе взглядов Ю.М. Козлова и развитие представлений о нем // Административная реформа и наука административного права. М., 2007. С. 364, 373. За "кодификацию" норм административного права брались разные специалисты, но с юристами можно спорить. Сложнее подобрать ключ к толерантности, если проект Административного кодекса предлагает доктор педагогических наук или кандидат культурологии. Первый предлагает включить в проект "все" - от понятия "административно-публичной деятельности" до процедуры применения мер административного принуждения, но производству о порядке применения мер административной ответственности выделяет только пять строк <29>. -------------------------------- <29> Машаров И.М. Концепция Административного кодекса Российской Федерации: новый взгляд // Административное право и процесс. 2006. N 1. С. 13 - 17. Другой автор справедливо соглашается с тем, что "систематизация административного законодательства не может быть осуществлена путем подготовки и принятия единого Административного кодекса, возможна институциональная кодификация административно-правовых норм посредством принятия базовых федеральных законов, в том числе кодексов". Предложена "следующая система кодификации административного права": всего 15 правовых актов, в их числе только два кодекса (но какие!) - "Дисциплинарный кодекс Российской Федерации" и "Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации" и 13 федеральных законов <30>. -------------------------------- <30> Ордина О.Н. Актуальные проблемы кодификации российского административного законодательства // Административное право и процесс. 2009. N 3. С. 21. Но как и чему можно научить студентов юридических вузов и факультетов, если в программах по учебному плану нет ни одного вопроса по решению проблемы кодификации либо иной систематизации административно-процессуальных норм? <31>. По существу, в программах даже не упоминаются иные концепции, кроме "широкого" административного процесса и даже история идеи его кодификации. Складывается впечатление, что в этом плане уже все сделано решительно, полно и окончательно, и студентам не оставляется интеллектуального поля для совершенствования и обновления теории и правоприменительной практики. -------------------------------- <31> Панова И.В. Программа специального учебного курса "Административно-процессуальная деятельность и административно-процессуальное право" // Административно-процессуальное право России. М.: Норма, 2008. С. 324 - 333; Гречкина О.В. Проект программы дисциплины "Административно-процессуальное право" // Вестник Евроазиатской академии административных наук. 2008. N 4. С. 95 - 98. Между тем каждый студент - юрист 1-го курса знает, что правовая отрасль благодаря серьезному правовому массиву базируется на кодификационных правовых нормах. Российское законодательство по применению мер административного принуждения, и, в частности, мер административной ответственности, во многом затрагивает и даже ограничивает конституционные права и свободы граждан. Оно должно быть открытым, доступным и социально эффективным. Этому призвана способствовать его кодификация. Активизация в реализации правотворческих инициатив субъектов Российской Федерации во многом полезна и для федеральных органов государственной власти. Но это не всегда способствует формированию единого правового пространства. И если это в большинстве случаев приемлемо в материально-правовом аспекте в интересах учета региональных особенностей и криминогенной ситуации, то в процессуально-правовом плане необходимо единообразное понимание и применение закона о порядке привлечения к административной ответственности, рассмотрения дел об административных правонарушениях и исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Например, недопустимо, чтобы председатель административной комиссии единолично разрешал дело по существу или чтобы его голос при этом был решающим; незаконно требовать, чтобы вопрос о взыскании имущественного ущерба во всех случаях решался только в порядке гражданского судопроизводства и т.п. Материалы публиковались ранее <32>. -------------------------------- <32> См.: Масленников М.Я. Региональное законодательство об административной ответственности. М., 2006; Масленников М.Я. Административный процесс: Теория и практика. М., 2008. "Забойная" статья профессора Д.Н. Бахраха "Административно-процессуальная деятельность государственной администрации" <33> не может не привлечь внимание административистов. Помимо многообещающего названия статья имеет более чем оптимистическое окончание: "Полезно было бы еще более активизировать и совершенствовать развитие административно-процессуального права" <34>. Но как "совершенствовать", оставаясь не просто в теоретических одеждах "широкого" административного права, но еще активнее расширяя его до габаритов "безразмерного"? -------------------------------- <33> Административное право и процесс. 2009. N 3. С. 2 - 6. Далее указываются только страницы. <34> Там же. С. 6. Широкоплановый административный процесс многократно представлялся без особых отличий в монографиях и статьях П.И. Кононова, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, в докторских диссертациях этих и других соискателей <35> и недавней докторской диссертации <36>. -------------------------------- <35> Работы названных и некоторых других авторов и их основные суждения-предложения мною представлены в книге: Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. <36> Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Дис. ... д.ю.н. М., 2009. Предметно и убедительно о застойности в сфере исследований и разрешении проблем административного процесса высказывается профессор Ю.Н. Старилов: "Мы и в 2008 - 2009 гг. вновь ограничились лишь констатацией уже достигнутого рубежа в рассматриваемой сфере научных исследований и пересказыванием своих или простым анализом чужих, но одинаковых (или очень близких) мнений, немного изменяя и по-другому интерпретируя" <37>. -------------------------------- <37> Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 404. Никто никогда не сомневался в том, что для 70-х годов прошлого XX в. административный процесс представлен полно и основательно. Но нельзя же бесконечно культивировать только "управленческую" концепцию административного процесса, ограничиваясь сужением-расширением его только по видам и количеству административных производств. Помимо "множественности" административных процессов названные авторы в эти процессы, мягко говоря, "вписывают" множество производств. Об этом можно бы не повторяться, но в названной статье Д.Н. Бахраха названы три вида, но не административного процесса, а "правильнее" названной административно-процессуальной деятельности, "которая" состоит из нескольких видов процессов: административно-нормотворческого; административно-правонаделительного, административно-юрисдикционного" (с. 3). Любопытно и своего рода резюме: "Подобно тому как существует группа судебных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов" (с. 3). Развивая, раскрывая и детализируя, автор подчеркивает, когда судьи "рассматривают дела об административных правонарушениях, осуществляют правосудие (судопроизводство), а не административную деятельность" (с. 3). Реплика тут короткая: выходит, что, налагая административный штраф, инспекторы государственного пожарного надзора тоже "осуществляют" что-то вроде пожарного производства. И еще одно последствие развития административного процесса: "...важнейшим результатом административной деятельности является акт государственной (и муниципальной) администрации" (с. 3). Оно вроде бы и так, но тут время процитировать. Не касаясь пока муниципальной администрации, поднимаемся на два абзаца выше тут же, на с. 3: административные процессы - "это властная, целенаправленная деятельность субъектов государственной исполнительной власти" (выделено Д.Н. Бахрахом). Вот теперь можно и нужно напомнить-вспомнить ст. 12 Конституции Российской Федерации: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Наверное, нет оснований для сомнений в идентичности муниципальной администрации и администрации исполнительного органа местного самоуправления. Уточняющее определение административных процессов ситуации не меняет (с. 4), а изобилие производств во всех трех видах административных процессов (с. 4) настоятельно подсказывает необходимость концептуального отграничения административного процесса от административных процедур, административно-процессуальных норм от организационно-технических правил. Последнее уместно и широко используется в модных административных регламентах. К чему приводит неопределенная "широта" административного процесса? К путанице в спорах о нужности/ненужности исполнительного кодекса РФ: "Поэтому нельзя считать плодотворным и упорно повторяемое в литературе предложение о необходимости принятия Исполнительного кодекса РФ", - цитируется А.Т. Боннер (с. 5). Конечно же, статья профессора Д.Н. Бахраха привлекла внимание в связи с цитированием им данного мною определения понятия российского административного процесса. Наряду с отмеченным, необходимо продуманно и обоснованно относиться к предложениям о расширении подсудности арбитражным судам дел об административных правонарушениях. Некоторые авторы предлагают передать на рассмотрение арбитражным судам дела об административных правонарушениях в отношении должностных лиц, причастных к совершению таких правонарушений юридическими лицами. При этом предполагается, что такие дела должны рассматриваться в одном судебном производстве <38>. -------------------------------- <38> Шайхутдинова Т.Ф., Зырянов С.М. Рассмотрение дел об административных правонарушениях требует оптимизации // Административное право и процесс. 2009. N 3. С. 27; см. также: Ерш А.В., Панова И.В. В научно-консультативном совете при ВАС РФ. Административное судопроизводство: пути развития // Вестник ВАС РФ. 2006. N 9. С. 40 - 45. Предложение представляется почти нереализуемым по ряду оснований. По указанным "соединенным" делам законным представителем юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ) может оказаться должностное лицо, причастное к совершению административного правонарушения юридическим лицом, а это исключается (ст. 25.12 КоАП РФ), если таким должностным лицом является руководитель юридического лица. Тут возможна "патовая" ситуация: закон нельзя нарушить, но и дело нельзя рассмотреть с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ). Так называемая ситуационно-коллизионная "раздвоенность" чревата уклонением виновных правонарушителей от административной ответственности. Кроме того, принятие указанных предложений может привести к перегруженности судей арбитражных судов. Профессор Д.Н. Бахрах "отписывает" мне то, чего нет: "Очень хочется поверить автору этих положений (т.е. Масленникову М.Я.) и начать работу по созданию многотомного административно-процессуального кодекса" (с. 6). Да не предлагал я многотомного кодекса. Разработанный мною реальный и "работоспособный" проект Российского административно-процессуального кодекса, со всеми его достоинствами и многими недостатками, уместился всего на 70 страницах "Вестника Евразийской академии административных наук" <39>. А еще раньше была опубликована Пояснительная записка к этому проекту <40>, и в ней все взвешенно и обоснованно, вплоть до того, что когда-то должны выполнить Послания Президента России о подготовке и принятии Административно-процессуального кодекса, повторю - реального и "работоспособного". -------------------------------- <39> Вестник Евроазиатской академии административных наук. 2008. N 4. <40> Масленников М.Я. Пояснительная записка к проекту Российского административно-процессуального кодекса - РАПК // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 27 - 30. Многообразие мнений и суждений всегда было и остается полезным в науке и законопроектной работе. На безупречность предложений нельзя рассчитывать. Но надо учесть все позитивное и объективно ценить его, как это отмечает профессор Ю.Н. Старилов по поводу указанного Проекта РАПК: "Ученый предложил для обсуждения очень интересный и содержательный проект Российского административно-процессуального кодекса... Думается, что уже наступило время для обсуждения данного законопроекта" <41>. -------------------------------- <41> Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 404. Кодификации административно-процессуальных норм в разное время препятствовало отсутствие убедительных аргументов. Но меняются время, обстоятельства, цели и задачи социально-политических преобразований. Вот в таком плане можно и нужно говорить, рассуждать и что-то утверждать или опровергать. И только в таком ключе я подписываюсь под последним предложением в названной статье профессора Д.Н. Бахраха: "Полезно было бы еще более активизировать и совершенствовать развитие административного процесса". ------------------------------------------------------------------