ДИСКВАЛИФИКАЦИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

С.А. ГОМОНОВ Гомонов Сергей Андреевич, ведущий специалист нормативно-правового отдела Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации. Данная статья посвящена проблемам дисквалификации в административном праве. Автор считает, что было бы целесообразно возложить ведение перечня дисквалификационных лиц и выдачу соответствующей информации на Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров в отношении федеральных государственных служащих, на региональном уровне - на кадровые подразделения органов государственной власти субъектов Федерации. Ключевые слова: дисквалификация, административная ответственность, дисквалификационные лица. Disqualification in administrative law S.A. Gomonov The present article is devoted to the problems of disqualification in administrative law. The author believes that it would be feasible to impose maintenance of list of disqualified persons and issuance of the relevant information on the Department of the President of the RF on the Issues of State Service and Personnel with regard to state officials, at the regional level - on personnel sub-divisions of agencies of state power of the subjects of the Federation. Key words: disqualification, administrative responsibility, disqualified persons. Дисквалификация как мера административного наказания является принципиальной новеллой для российского законодательства. В современном словаре иностранных слов дисквалификация определяется как "лишение квалификации, объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или выполнять определенную работу" <1>. С позиции этимологии дисквалификация имеет латинские корни и происходит от латинского слова qualificatio (quails - "какой по качеству" + ficatio - "делаю"). -------------------------------- <1> Современный словарь иностранных слов. М.: Рус. яз., 1993. С. 204. В правовую сферу данная мера была внесена ст. 9, 10, 19 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" <2> от 8 января 1998 г. и определяется как лишение права занимать руководящие должности или осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом в установленный срок. -------------------------------- <2> ФЗ от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222. Дисквалификация в качестве одного из новых видов административного наказания введена КоАП РФ. Установление такой меры наказания соответствует целям административного законодательства и обеспечивает применение меры административной ответственности, адекватной совершенному правонарушению и личности правонарушителя. До недавнего времени суть дисквалификации заключалась в принудительном лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, быть арбитражным управляющим. В КоАП РФ Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <3> внесены изменения, направленные на ужесточение мер административной ответственности, устранение пробелов и противоречий в данной сфере правового регулирования. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3597. Если до принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. нормы ст. 3.11 КоАП РФ были обращены в основном к должностным лицам частного сектора экономики, то в новой редакции этой статьи четко определены такие субъекты административной ответственности, как лица, замещающие должности государственной гражданской службы (федеральной и субъектов РФ) и должности муниципальной службы. Новая редакция ст. 3.11 КоАП РФ предусматривает административную ответственность в виде дисквалификации за совершение административных правонарушений физическими лицами, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъектов Федерации, должности муниципальной службы. Ранее указанные должностные лица не подвергались административному наказанию в виде дисквалификации. Дисквалификация относится к числу длящихся административных наказаний и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Правом назначать данный вид административного наказания обладают исключительно судьи. Дисквалификация может применяться к специальным субъектам административной ответственности, к числу которых относятся: - лица, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы; - лица, замещающие должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; - лица, замещающие должности муниципальной службы; - лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица; - члены совета директоров (наблюдательного совета); - лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; - лица, занимающиеся частной практикой. Таким образом, в настоящее время дисквалификация может затронуть не только руководителей, но и служащих, замещающих любые должности государственной гражданской и муниципальной службы. Так, например, постановлением мирового судьи судебного участка N 120 по Апшеронскому району Краснодарского края от 19 июня 2008 г. Глава Апшеронского городского поселения Апшеронского района Краснодарского края - К. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде дисквалификации сроком на 1 год 6 месяцев. Верховный суд данное постановление оставил без изменения <4>. -------------------------------- <4> Постановление Верховного Суда РФ от 31.07.2009 N 18-АД09-8 // "КонсультантПлюс". Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя Ижендеева Валерия Юрьевича к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Решением суда от 29.07.2010 заявленное требование удовлетворено, предприниматель привлечен к административной ответственности по указанной норме права, и ему назначено наказание в виде дисквалификации сроком на шесть месяцев. Постановлением ФАС Дальневосточного округа решение по указанному делу оставлено без изменения <5>. -------------------------------- <5> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 03.11.2010 N Ф03-7178/2010 по делу N А04-2947/2010 // "КонсультантПлюс". Круг правонарушений, за которые может применяться дисквалификация, значительно расширен. Помимо таких традиционных правонарушений, как нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27); фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12); неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13); ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21); совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22); нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц (ч. 4 ст. 14.25), КоАП РФ дополнен указанием на возможность применения дисквалификации при совершении таких административных правонарушений, как: ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9); заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности (ст. 14.32). Логика законодателя заключается в том, что некоторые из указанных выше деяний могут совершать не только руководители, но и рядовые служащие органов государственной власти и местного самоуправления. Высокая степень общественной вредности этих нарушений требует их предупреждения и пресечения путем лишения возможности дальнейшего осуществления профессиональной деятельности (на определенный срок) совершивших их государственных гражданских и муниципальных служащих. Дисквалификация государственного и муниципального служащего является эффективным способом превенции административных правонарушений, так как исключает субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишает его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение. Для эффективного применения дисквалификации еще остается ряд проблем. Привлечение к административной ответственности в форме дисквалификации осуществляется не только на основании положений КоАП РФ, но и на основании Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (глава 25 АПК РФ), что является недопустимым. Так, в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ однозначно говорится, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В то же время АПК РФ содержит ст. 202, где сказано: "Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях". Противоречат друг другу положения ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ, по которому административное наказание за административное правонарушение назначается в соответствии с КоАП РФ, и положение ч. 1 ст. 206 АПК РФ, в соответствии с которым решение по делу о привлечении к административной ответственности принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 АПК РФ. Получается, что положения АПК РФ разрушают идею объединения всего законодательства об административных правонарушениях в двух нормативных актах: КоАП РФ и законе субъекта РФ об административных правонарушениях. Исключение из АПК РФ главы 25 "Рассмотрение дел об административных правонарушениях" и перенос с указаниями особенностей в КоАП РФ способствовали бы более качественному рассмотрению данной категории дел. По общему правилу, ведение перечня дисквалификационных лиц и выдача соответствующей информации возложена на МВД России <6>. Было бы целесообразно возложить ведение перечня дисквалификационных лиц и выдачу соответствующей информации на Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров в отношении федеральных государственных служащих, на региональном уровне - на кадровые подразделения органов государственной власти субъектов Федерации. -------------------------------- <6> См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 483 "Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц" // СЗ РФ. 2005. N 32. Ст. 3323. ------------------------------------------------------------------