ПУБЛИЧНЫЙ ХАРАКТЕР ИМУЩЕСТВА АГЕНТСТВА ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ

Е.А. ЗАВОДА

Завода Е.А., заместитель начальника отдела юридического управления государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов".

Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" (далее - также Агентство) была создана в 2003 г. для обеспечения функционирования российской системы страхования банковских вкладов населения. Правовым основанием ее создания послужил Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <1> (далее - Закон).

В соответствии со ст. 14 указанного Закона Агентство создано в форме государственной корпорации, т.е. не имеющей членства некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2> (далее - Закон об НКО)).

Из определения указанной организационно-правовой формы следует, что имущество государственной корпорации, в данном случае Агентства, изначально формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации. Однако это вовсе не означает, что такой организации предоставляются средства федерального бюджета или иное федеральное имущество. В случае с Агентством таким имущественным взносом явилось имущество государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" (далее - АРКО). И это не случайно, поскольку деятельность обеих организаций в итоге имеет общую цель - защиту прав и законных интересов кредиторов банков.

АРКО в соответствии с Федеральным законом от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" <3> было создано для осуществления реструктуризации банков, под которой понимается комплекс мер, применяемых к банкам и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации банков. Выполняя свои функции, данная организация действовала прежде всего в интересах кредиторов реструктурируемых банков.

Итак, имущество АРКО передавалось Агентству в три этапа. На первом этапе АРКО в соответствии с ч. 1 ст. 50 Закона передало 3 млрд. руб.: 2 млрд. руб. - в Фонд обязательного страхования вкладов (далее - Фонд) и 1 млрд. руб. - для формирования источников расходов Агентства.

Второй этап предполагал перечисление Агентству денежных средств, поступающих АРКО при завершении мероприятий по реструктуризации кредитных организаций (ч. 3 ст. 50 Закона).

На третьем этапе ст. 5 Федерального закона от 28 июля 2004 г. N 87-ФЗ "О признании утратившими силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" <4> предусматривала передачу Агентству имущества АРКО, оставшегося после удовлетворения требований его кредиторов.

Говоря о правовом режиме имущества Агентства, важно отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 7.1 Закона об НКО имущество, переданное Агентству российской корпорацией, является его собственностью. Аналогичное положение предусмотрено и в отношении Фонда (ч. 2 ст. 33 Закона). Агентство не отвечает по обязательствам Российской Федерации, так же как Российская Федерация не отвечает по долгам Агентства (п. 1 ст. 7.1 Закона об НКО и ч. 2 ст. 16 Закона). Наиболее ярко это проявляется в отношении Фонда.

Фонд, формируемый Агентством за счет страховых взносов банков, имеет еще более узкую направленность, нежели иное имущество Агентства, которое может использоваться на осуществление им всех функций, предусмотренных Законом (ч. 3 ст. 16). Средства же Фонда направляются исключительно на выплату вкладчикам страхового возмещения при наступлении страхового случая.

Кроме того, ч. 5 ст. 33 Закона содержит запрет на взыскание за счет Фонда по каким-либо обязательствам Агентства, за исключением случаев, когда такие обязательства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате страхового возмещения. Взыскание же за счет Фонда по обязательствам Агентства, возникшим в связи с неисполнением Агентством обязанностей по выплате возмещения по вкладам, осуществляется только на основании судебного акта. Подобных запрета и требования в отношении иного имущества Агентства в российском законодательстве не содержится.

Вышеизложенные специфические черты Фонда обусловливают его особый правовой режим, который на практике обеспечивается обособлением средств Фонда от иного имущества Агентства. Такое обособление проявляется в аккумулировании средств Фонда на отдельном банковском счете в Банке России и ведении по ним отдельного учета.

Следует отметить, что вопрос о форме собственности Агентства на его имущество в настоящее время в литературе разрешается неоднозначно. С одной стороны, Агентство является самостоятельным, независимым юридическим лицом, и с этой точки зрения его собственность можно было бы признать частной.

Вместе с тем право собственности указанной организации в отношении ее имущества существенно ограничено указанными в Законе целями формирования и расходования такого имущества - осуществление выплаты вкладчикам возмещения по вкладам и обеспечение функционирования системы обязательного страхования вкладов. Указанные цели являются публичными и направлены на защиту не просто общих, а общественных и государственных интересов, поскольку система страхования вкладов представляет собой государственную программу защиты сбережений населения и укрепления его доверия к российской банковской системе. Таким образом, Российская Федерация, создав Агентство, делегировала ему осуществление части государственных социальных функций.

Кроме того, расходование имущества Агентства контролируется Правительством Российской Федерации и Банком России путем участия их представителей в высшем органе управления Агентства - совете директоров. В связи с этим ст. 24 Закона устанавливает обязанность Агентства ежегодно предоставлять указанным органам свой годовой отчет, включая годовой бухгалтерский баланс, отчет о движении денежных средств Фонда и отчет о прибылях (об убытках), полученных от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств Агентства.

Таким образом, вышеизложенные особенности правового режима имущества Агентства не позволяют признать его частной собственностью.

В литературе в настоящий момент не выработано единого мнения о форме собственности на имущество Агентства.

Так, О.А. Чернега <5> и И.В. Ершова <6> характеризуют правомочия Агентства в отношении его имущества как право оперативного управления, а И.В. Рукавишникова <7> - как доверительное управление. Однако с данными утверждениями согласиться трудно.

Во-первых, передача имущества на праве оперативного управления или в доверительное управление не влечет за собой перехода права собственности на данное имущество лицу, которому оно передается. Что касается имущества Агентства, то, как уже было отмечено выше, ст. 7.1 Закона об НКО и ч. 2 ст. 33 Закона прямо устанавливают, что имущество Агентства (в том числе имущественный взнос Российской Федерации и средства Фонда) принадлежит ему на праве собственности.

Во-вторых, если рассматривать указанные права применительно к средствам Фонда, то неясно, кто должен считаться собственником таких средств. Фонд создается за счет страховых взносов банков, уплачиваемых ими непосредственно Агентству, а не государству. Таким образом, если следовать логике О.А. Чернеги, И.В. Ершовой и И.В. Рукавишниковой, то собственниками Фонда должны считаться все банки - участники системы страхования вкладов, которые в этом случае приобретали бы некоторые контрольные функции в отношении Агентства, управляющего Фондом. Но это противоречит не только действующему законодательству, но и самой сути системы страхования вкладов.

Указанные отличия от правомочий Агентства в отношении его имущества являются общими для права оперативного управления и доверительного управления и могут быть дополнены, исходя из специфики каждого из указанных прав.

От права оперативного управления правомочия Агентства в отношении его имущества отличаются также по следующим основаниям.

1. Собственник имущества, переданного другому лицу на праве оперативного управления, может в соответствии с п. 2 ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации <8> (далее - ГК РФ) изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению, что является недопустимым в отношении имущества Агентства в силу прямого указания Закона (ст. 16, 27 и 33). Иное означало бы возможность изъятия государством по своему усмотрению всех средств Фонда, которые в данный момент не используются для выплаты вкладчикам страхового возмещения как излишние.

2. Агентство распоряжается своим имуществом самостоятельно, в то время как на распоряжение имуществом, переданным на праве оперативного управления, необходимо согласие его собственника (ст. 297 ГК РФ).

3. Собственник имущества, переданного другому лицу на праве оперативного управления, может давать указанному лицу задания, обязательные для выполнения. В данном же случае ч. 1 ст. 27 Закона устанавливает запрет для органов государственной власти, органов местного самоуправления и Банка России вмешиваться в осуществление Агентством законодательно закрепленных за ним функций и полномочий.

К дополнительным отличиям правомочий Агентства в отношении его имущества от права доверительного управления можно отнести следующие.

1. Передача конкретного имущества в доверительное управление осуществляется на основании договора, даже если такая передача производится в силу закона (ст. 38, 1026 и 1173 ГК РФ). Агентство же приобретает имущество исключительно на основании закона.

2. Доверительное управление имуществом является временным и по общему правилу осуществляется не более пяти лет. В отношении имущества Агентства такого ограничения не установлено.

3. Учредитель доверительного управления (он же является собственником имущества, переданного в доверительное управление) вправе в любое время отказаться от осуществления доверительного управления и потребовать возвращения ему имущества, переданного в доверительное управление (ст. 1024 ГК РФ), что противоречит самой сути системы страхования вкладов.

4. Учредитель управления может быть привлечен к ответственности по обязательствам, связанным с осуществлением доверительного управления (п. 3 ст. 1022 ГК РФ). Привлечение же Российской Федерации к ответственности по обязательствам Агентства прямо запрещено ст. 7.1 Закона об НКО.

Таким образом, правомочия Агентства в отношении его имущества не могут быть признаны ни правом оперативного, ни правом доверительного управления.

Иная точка зрения была высказана Д.Ю. Лялиным <9>. Рассматривая вопрос о форме собственности на имущество государственных корпораций, он употребляет понятие "разделенная (расщепленная) собственность", которое предполагает, что Российская Федерация олицетворяет верховную собственность, а государственная корпорация - подчиненную собственность <10>. В юридической литературе под правом разделенной собственности понимают комплекс правоотношений собственности, которому присущи следующие признаки: 1) наличие как минимум двух субъектов права собственности на одну вещь; 2) разделение правомочий между собственниками, но не "по горизонтали", как это имеет место при общей долевой или совместной собственности, а "по вертикали", т.е. когда за каждым из носителей собственности признается "не часть одного и того же права собственности, а различные по своему характеру и объему правомочия"; 3) наличие у субъектов вещно-правовых, "собственнических" исков <11>.

Вместе с тем Д.Ю. Лялин отмечает, что российские правовая система и цивилистическая доктрина отрицают возможность наличия разных прав собственности на один и тот же объект и признают только единое право собственности, основанное на триаде правомочий владения, пользования и распоряжения. В связи с этим, по его мнению, можно говорить только о том, что имущество государственных корпораций остается государственной собственностью. Данный вывод Д.Ю. Лялин подтверждает, в частности, правом государства определять при ликвидации указанной организации юридическую судьбу имущества, оставшегося после удовлетворения требований всех кредиторов. Примером такого распоряжения являются ст. 50 Закона и Федеральный закон, в соответствии с которым был установлен порядок ликвидации АРКО.

Вывод Д.Ю. Лялина о государственной собственности на имущество государственных корпораций, в том числе Агентства, небесспорен. Как уже было сказано выше, правомочия собственника заключаются прежде всего в триаде прав владения, пользования и распоряжения определенным имуществом. При этом важно подчеркнуть, что указанные права он осуществляет самостоятельно, по своему усмотрению и в своих интересах. Кроме того, только собственник имущества обладает таким специальным средством защиты, как виндикационный иск, т.е. иск об истребовании имущества из чужого незаконного владения или от добросовестного приобретателя (ст. 301 и 302 ГК РФ).

После передачи государством имущества государственной корпорации в виде имущественного взноса все указанные права собственника осуществляет именно созданная корпорация. Причем владение, пользование и распоряжение имуществом она осуществляет по своему усмотрению и без согласования с Российской Федерацией (органами государственной власти), но в пределах, установленных законом. Государство же до ликвидации государственной корпорации не имеет в отношении ее имущества или доходов от его использования никаких прав и, следовательно, не может изъять такое имущество (его часть), распорядиться им иным способом либо дать государственной корпорации соответствующее указание. Последняя вправе использовать все предусмотренные законом способы для защиты своих прав на принадлежащее ей имущество от посягательств со стороны иных лиц, в том числе и государства. Российская Федерация такими правами в отношении имущества государственной корпорации не обладает.

Таким образом, собственность Агентства по своей форме не может быть признана государственной.

В этой связи в целях определения правового статуса правомочий Агентства в отношении его имущества представляется необходимым проанализировать понятие формы собственности.

Российское законодательство не содержит определения формы собственности, а также исчерпывающего перечня таких форм и критериев их разграничения. При изучении данной правовой категории ученые основываются прежде всего на ст. 8 Конституции Российской Федерации <12>, согласно которой в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Однако, установив в Основном Законе такое положение, законодатель в дальнейшем употребляет указанные категории, как правило, не в целях обозначения формы собственности на конкретное имущество или его виды, а для того, чтобы подчеркнуть его принадлежность определенному субъекту.

В юридической литературе зачастую выделяются две формы собственности: частная и публичная. Впервые такое деление произвел и обосновал Е.А. Суханов. По его мнению, юридически (и логически) никаких форм собственности, кроме частной и публичной, существовать не может, ибо не может быть никаких иных собственников, кроме частных (граждан и юридических лиц, действующих в своих интересах и интересах своих учредителей и/или участников) и публичных (государства и других публично-правовых образований). Признание же возможности появления "иных форм собственности", кроме частной и публичной, следует считать результатом недоразумения, основанного на идеологизированной, политэкономической трактовке частной собственности <13>.

Вместе с тем большинство авторов к публичной собственности относят только государственную и муниципальную собственность <14>. Однако представляется, что понятие публичной собственности значительно шире. В частности, В.П. Мазаев к публичной собственности относит такую особую категорию имущества, как народное достояние, т.е. совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан (пляжи, музеи, леса и т.п.) <15>.

А.В. Брежнев под публичной понимает одну из форм собственности, которая, сохраняя свою сущность как экономической категории, выражает отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения имуществом между государством, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и отдельными членами общества в целях национальной безопасности, экономической независимости и социальной защищенности граждан <16>.

По мнению Т.Ю. Жмакиной, публичной собственностью являются "волевые отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения, отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом непосредственно или посредством публичных образований" <17>.

А.В. Турбанов при определении публичной собственности в экономическом смысле исходит из ее понимания как сложной структуры отношений присвоения, участниками которой выступают не государственные органы, а все общество, его отдельные слои, группы, предприятия, организации <18>.

Справедливым является также замечание Е.А. Суханова о том, что публичная собственность не означает принадлежность имущества исключительно государственному аппарату, иному публично-правовому образованию или их работникам. Она используется в интересах всего общества или населения конкретной территории. Однако юридическим ее субъектом в имущественных правоотношениях выступает не население как таковое, а соответствующий государственный или муниципальный орган или организация, призванная выражать интересы всего населения <19>.

Обобщая определения публичной собственности, можно выделить следующие ее признаки: 1) цель - реализация публичных интересов; 2) территориальность осуществления - государство, государственно-территориальное образование, муниципальное образование; 3) особый субъект - народ, нация, субъект, наделенный публично-властными полномочиями; 4) особый объект - наиболее значимое имущество, уникальные ресурсы; 5) органическая взаимосвязь с публичной властью, ее публично-властными образованиями.

Следствием признания определенных объектов публичной собственностью является ограничение прав собственника пользоваться и распоряжаться этими объектами. Такие ограничения устанавливаются императивно в публичном акте.

Все указанные признаки присущи и имуществу Агентства, что позволяет признать его публичной собственностью.

Во-первых, формирование и расходование имущества Агентства преследуют публичные цели - финансирование выплаты страхового возмещения вкладчикам несостоятельных банков и обеспечение функционирования системы страхования вкладов (ст. 16 и ч. 2 ст. 33 Закона). Это обусловливает особую значимость такого имущества для всего общества и государства.

Во-вторых, субъектом права собственности на указанное имущество, его титульным собственником является Агентство - публично-правовое образование, созданное Российской Федерацией специально для осуществления части ее государственных (социальных) функций - защиты сбережений населения.

Признавая социальный характер и общественную значимость имущества Агентства, законодатель устанавливает для его собственника и иных субъектов определенные ограничения по его распоряжению, связанные со строго целевым характером использования такого имущества.

Не взывает сомнения и наличие взаимосвязи Агентства, его имущества с публичной властью, поскольку защита прав и имущественных интересов вкладчиков несостоятельных банков неоднократно признавалась одним из приоритетных направлений государственной политики <20>.

Резюмируя изложенное, представляется оправданным и логичным признать имущество Агентства новым самостоятельным видом публичной собственности, а именно собственностью государственной корпорации <21>.