ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ СОВРЕМЕННЫЕ ИНТЕРПРЕТАЦИИ
А.Н. ДЕМЕНТЬЕВ
Дементьев А.Н., государственный советник Российской Федерации 2-го класса, кандидат юридических наук.
В статье приводятся результаты анализа основных положений некоторых теорий местного самоуправления, изложение позиций дореволюционных российских и зарубежных ученых, практиков местного самоуправления на соотношение государственной и общественной теорий местного самоуправления. На основе сопоставления отличительных характеристик указанных теорий и современных нормативных предписаний, интерпретации этих характеристик современными исследователями делается вывод о существенных различиях в понимании государственной и общественной теорий местного самоуправления. Автором обосновывается позиция о необходимости формирования дуалистической теории местного самоуправления на основе положений государственной теории местного самоуправления.
В 2008 г. исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии местного самоуправления и положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении имеют сходное или весьма близкое нормативное содержание. В то же время в научных кругах и среди специалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной "дефектности", ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции Российской Федерации 1993 г. Основная проблема, по их мнению, заключается в том, что в Конституции Российской Федерации отражены принципы общественной теории местного самоуправления. Эта теория возникла в далеком XIX в., а ее некоторые принципы реализованы в практике местного самоуправления государств англосаксонской системы права. Для континентальной системы права, к которой традиционно относится правовая система нашей страны, характерна и исторически обусловлена организация местной власти на основе государственной теории местного самоуправления. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст. 12 Конституции Российской Федерации об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечается также невозможность (а иногда и недопустимость) на практике выделения вопросов местного значения, поскольку все вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение. К доводам о невозможности сформировать перечень и содержание вопросов местного значения весьма близки доводы о невозможности осуществления местного самоуправления в крупных городах.
Остановимся подробнее на кратком анализе различных теорий местного самоуправления в исторической ретроспективе.
Теоретическому осмыслению природы, места и роли местного самоуправления в системе государственного и общественного устройства посвящена обширная специальная литература. В России теоретики обратились к этой проблематике еще в середине XIX в., в период обсуждения назревших государственных реформ и введения земских учреждений. Необходимо особо выделить труды таких ученых и практиков местного самоуправления, как А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, А. Ковалевский, М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, В.Н. Лешков, В.П. Безобразов, Б.Б. Веселовский.
Земская, а в последующем и городская реформы были тщательно подготовлены и глубоко продуманы, учитывали позитивные результаты зарубежного опыта. Не случайно в многочисленных публикациях российских авторов того времени содержался критический анализ немецких, французских и английских источников <1>. Именно в ту пору глубоко осмысливаются различные теории местного самоуправления.
К началу XX в. в России складывается передовая школа муниципального (городского) самоуправления профессора Л.А. Велихова. Во многих современных исследованиях содержатся ссылки на книгу Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства" <2>, в которой обзору теорий местного самоуправления посвящено значительное место. В ней дается характеристика теории свободной общины, хозяйственной, политической и государственной теорий местного самоуправления. Автор при анализе теорий местного самоуправления обращается к хорошо известным в XIX и начале XX в. трудам дореволюционных ученых, таких, как М.И Свешников, Н.М. Коркунов. При классификации теорий местного самоуправления Л.А. Велихов, по-видимому, привлек результаты обобщений, содержащиеся в работах М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского <3>, Н.М. Коркунова <4>. Большинство дореволюционных ученых используют две основные классификации теорий местного самоуправления - государственную и общественную. Так, например, Н.М. Коркунов приводит обстоятельный анализ именно этих теорий, прямо указывая, что в науке государственного права того времени существовали две принципиально отличные друг от друга теории - государственная и общественная. Н.И. Лазаревский <5>, рассматривая признаки местного самоуправления, анализирует общественную, государственную, юридическую и политическую теории местного самоуправления, при этом прямо не называя политическую теорию. Наряду с упомянутыми выше теориями более поздние и современные исследователи выделяют органическую и социально-классовую теории, теории муниципального социализма и социального обслуживания, теорию дуализма.
Теория свободной общины. Теория свободной общины является, по мнению большинства исследователей, наиболее "старой" из всех теорий местного самоуправления. Л.А. Велихов, излагая существо теории свободной общины, полагает, что она возникла в XIX в. как реакция чиновному управлению. Ее сущность отражена в формуле "Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе" <6>. Данная установка базируется на том утверждении, что община возникла раньше государства, а потому государство не создает ее, а только признает общину. Эту характерную черту общины выделял Г. Еллинек <7>. Анализируя теорию свободной общины, он связывает ее возникновение с движением за расширение коммунальных прав во Франции. Подчеркивая базовый отличительный признак этой теории, ученый указывает, что с возникновением государства этот исторический признак не имеет сколько-нибудь практического значения.
Л.А. Велихов полагает, что важным элементом этой теории является использование наряду с принципом разделения властей (на законодательную, исполнительную, судебную) и принципа установления в государстве еще и четвертой власти - власти общинной (коммунальной, муниципальной). Им делается одно из замечаний, которое отражает главную и теоретическую, и практическую уязвимость теории свободной общины: "...одним словом, в лице коммунальных органов согласно приведенной теории создается как бы "государство в государстве" <8>.
Сходной позиции придерживаются и некоторые современные авторы. Так, по мнению Н.В. Постового, на практике "выделение четвертой, муниципальной, власти в самостоятельную могло иметь далеко идущие отрицательные последствия", поскольку "подобное наличие разделения властей опасно для целостности и единства общества и государства" <9>. Многие из современных критиков местного самоуправления в России наряду с доводом о "неготовности" народа к местному самоуправлению одновременно обращаются и к этому тезису: местное самоуправление является государством в государстве, а потому формирование местного самоуправления ведет к разрушению Российского государства.
Общественная теория местного самоуправления обосновывала наличие местных дел, которые не входят в круг государственных задач, а потому не важны и не имеют значения для государства. Большинство ученых и практиков конца XIX - начала XX в. выступали с критикой общественной теории местного самоуправления. В частности, Н.М. Коркунов <10> приводит убедительные доводы, свидетельствующие о том, что на практике общественная теория не состоятельна. Н.И. Лазаревский <11> указывает, что следствием общественной теории является смешение понятий местного самоуправления с различными частными организациями.
В связи с тем что в настоящее время встречаются попытки обоснования необходимости в законодательном обеспечении и практической деятельности местного самоуправления следовать положениям общественной теории местного самоуправления, полезно привести доводы дореволюционных российских ученых, свидетельствующие о невозможности применения на практике положений общественной теории местного самоуправления.
Н.М. Коркунов, анализируя положения общественной теории местного самоуправления, отмечает, что на первый взгляд в ней много "обаятельного", но если последовательно рассматривать ее положения, то они "сводят понятие самоуправления к общему понятию свободы общения" <12>. Им устанавливаются существенные различия между общественными союзами и местным самоуправлением. Отличие местного самоуправления от общественных союзов состоит в том, что деятельность последних факультативна, а деятельность местного самоуправления обязательна. Государство не требует образования союзов. "Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности" <13>.
Другой русский ученый Н.И. Лазаревский подчеркивает: "Образование самоуправляющихся единиц не ставится в зависимость от усмотрения местного сообщества: государство само их создает, образование их принудительно" <14>. Вторым существенным отличием является территориальный характер деятельности местного самоуправления. Государство определяет территориальные границы деятельности местного самоуправления. Более того, по мнению Н.М. Коркунова, "для того чтобы задачи, составляющие предмет деятельности местных общений, нашли себе повсеместное осуществление в государстве, недостаточно, чтобы местные общения существовали в нескольких отдельных частях государственной территории. Надо, чтобы все части государственной территории входили в состав таких местных общений" <15>. В организации и деятельности местного самоуправления в современной России потребовалось обращение в Конституционный Суд Российской Федерации для подтверждения этой позиции, которая четко, ясно, без двусмысленностей была сформулирована еще в конце позапрошлого века. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П <16> выражена правовая позиция, согласно которой "любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1)".
Хозяйственная теория местного самоуправления, по мнению Н.И. Лазаревского, входит в группу общественных теорий местного самоуправления. Л.А. Велихов считает, что теория базируется не только на том, что признает общину самостоятельным субъектом прав, но и на том, что выделяет в качестве особого предмета содержание коммунальной деятельности. Он указывает: "Цели и задачи деятельности общины являются сугубо хозяйственными, а не государственными. В рамках этой теории самоуправляющиеся единицы отождествляются одними авторами с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, другие относят общинную деятельность к публично-правовым, но не государственным делам" <17>. Большинством исследователей отмечается, что на практике невозможно полностью разграничить дела государственные и дела местные.
Выделение вопросов местного значения в особую категорию в соотношении с вопросами государственного значения в хозяйственной теории обосновывается по-разному. Исследователи XIX - начала XX в. и современники возникновения этой теории в большинстве случаев полагали, что существуют "исконные" вопросы местного значения, по отношению к которым государство безразлично и не имеет собственного общегосударственного интереса. Возникновение хозяйственной теории связывается с необходимостью обосновать некоторые автономные принципы организации местного самоуправления.
Для современных оценок положений хозяйственной теории местного самоуправления важно выделить такой аспект, как соотношение местных и государственных дел. Конечно же, совершенно очевидно, что, как уже было отмечено, строго и полностью разграничить вопросы, находящиеся в ведении трех уровней публичной власти на вопросы общегосударственного, регионального (субъектов Федерации) и местного значения не представляется возможным. Более того, это деление совершенно условно и зависит от конкретных исторических условий. Такой довольно необычный вывод в период продолжающегося совершенствования разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти в нашей стране как раз и подтверждается реальной законодательной практикой, сложившейся после 2003 г. Напомним, что изначально одним из основных концептуальных положений реформы федеративных отношений и реформы местного самоуправления являлось требование о четком разграничении вопросов ведения субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципальных образований отнесены вопросы, типичные для большинства зарубежных муниципалитетов: организация коммунального обслуживания населения (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, снабжение топливом); решение вопросов территориального планирования, установление правил землепользования и градостроительства; организация благоустройства, обустройства мест массового отдыха, сбора и вывоза бытовых отходов; организация охраны общественного порядка, предоставления бесплатного общедоступного образования, оказания скорой медицинской и первичной медико-санитарной помощи и др. Даже неспециалисту очевидно, что подобные вопросы должны решаться с учетом специфики населенных пунктов. И совершенно не обязательно, а в большинстве случаев и нерационально, чтобы они решались единообразно органами государственной власти края, области, республики, а уж тем более федеральными органами власти. Образно об этом сказано в одном из посланий Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию: "И давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций".
Приведем аргументы известных земских деятелей конца XIX - начала XX в. В книге З.Г. Френкеля "Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией", изданной в 1919 г., уже после октябрьского переворота, приводятся слова И.П. Белоконского о необходимости введения волостного земства. Этот пример свидетельствует не только о необходимости приближения органов власти к населению, но и о том, что существуют такие вопросы, которые не могут быть решены с "вышестоящего" уровня власти. И.П. Белоконский пишет: "Совершенно немыслимо уездному земству точно определить значение каждого проселка: оно заботится лишь о дорогах, имеющих общеуездное значение, как губернское - печется о путях сообщения, обслуживающих наиболее важные пункты целой губернии. В то же время какому-нибудь Коровьему Броду крайне необходимо улучшить путь до деревни Гнилое Болото, так как от этого зависит благосостояние этих двух селений. Ни уездное земство, ни тем более губернское земство не имеет никакой возможности удовлетворить это слишком уж местное требование, да оно и не дойдет до них" <18>. Заменим слова "уездное земство" на "муниципальный район", а "губернское земство" - на "субъект Федерации", и эта фраза будет актуальна для большинства субъектов Российской Федерации, хотя эти слова написаны в начале прошлого века.
Вернемся к современным проблемам. Федеральный закон о реформе местного самоуправления и Федеральный закон о реформе федеративных отношений, принятые в 2003 г., заложили основу для разграничения прав, обязанностей и ответственности между уровнями публичной власти. Однако с принятием многих отраслевых федеральных законов происходит вторжение в компетенцию местного самоуправления либо наделение органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. Введение формального запрета в базовый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на возможность дополнения или изменения перечня и содержания вопросов местного значения другими федеральными законами в силу особенностей конституционной законодательной процедуры в Российской Федерации не имеет механизма реализации. Поэтому на практике реальное действие запрета сведено на нет, поскольку не обеспечено особой процедурой принятия таких базовых федеральных законов. Проблема имеет по крайней мере два аспекта. Во-первых, как уже отмечалось, вряд ли на практике можно установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения в одном законе. А во-вторых, даже если это удается сделать в виде обобщающей формулировки, то неизбежно возникает необходимость ее детализации в отраслевом федеральном законе.
Более того, как уже отмечалось, существуют вопросы, рациональное решение которых требует участия и региональных, и муниципальных властей. Поэтому в течение почти шести лет после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в перечень вопросов местного значения вносились многократные изменения и дополнения. По существу, можно говорить о двукратном увеличении их числа. Причем в перечнях вопросов местного значения разных типов муниципальных образований (поселения и муниципального района) содержались вопросы, близкие по содержанию (например, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования). В последующем законодатель вынужден был дополнить перечень вопросов местного значения подобного типа вопросами. Более того, в федеральные законы были внесены изменения и дополнения, согласно которым теперь и органы местного самоуправления любого из типов муниципальных образований (городских, сельских, муниципальных районов), и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям в социальной сфере, которая изначально рассматривалась федеральным законодателем как сфера исключительных государственных обязательств.
Таким образом, и в историческом контексте, и в современной практике термин "вопросы местного значения" должен трактоваться не как "не имеющий государственного значения", а как "устанавливающий различные интересы населения в зависимости от того места, в котором проживают граждане". Типизация вопросов местного значения приводит к тому, что в разных городах, районах, поселках именно эти вопросы могут решаться населением совершенно по-разному. Разрешение этих вопросов главным образом зависит именно от местных условий. Общегосударственные же вопросы независимо от существенно различающихся местных условий, должны решаться единообразно для всех муниципалитетов.
Остановимся более подробно на рассмотрении положений государственной теории местного самоуправления, которая была разработана Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в середине XIX в. Н.М. Коркунов основным признаком государственной теории считает не самостоятельное заведование собственными, отличными от государственных дел делами, как это принято в общественно-хозяйственной теории, а то, что местное самоуправление осуществляет задачи государственного управления, возложенные на местное сообщество.
За основной критерий выделения "новой" теории местного самоуправления Н.М. Коркуновым принимается критерий подзаконности деятельности местного самоуправления. При таком критерии закономерны вопросы: в чем состоит отличие органов местного самоуправления от органов местного государственного управления? В чем заключается и каким образом обеспечивается самостоятельность этих органов? Для теоретического разрешения этих вопросов ученый ссылается на два подхода <19>. Первый связан с наличием в местном самоуправлении выборных начал. Такая трактовка обеспечения самостоятельности местного самоуправления приводит к одной из разновидностей государственной теории - к политической теории местного самоуправления. Второй подход состоит в том, что органы местного самоуправления являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление части своих задач. На этом строится юридическая теория, предложенная Л. Штейном.
Н.М. Коркунов формулирует основные признаки государственной теории местного самоуправления:
а) "Местные общения осуществляют... функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства";
б) "Органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям" <20>.
Далее Н.М. Коркунов пишет: "Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить" <21>. По существу, в Европейской хартии местного самоуправления в современном изложении приводятся положения, сформулированные известным дореволюционным российским юристом: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" <22>.
Осуществление местного самоуправления местными территориальными единицами не по собственному праву, а по уполномочию государства есть одно из принципиальных отличий государственных теорий местного самоуправления от общественной теории и теории свободной общины. К концу XIX в. государственная теория стала господствующей и в теории, и в практике местного самоуправления в России. Оценивая государственную теорию местного самоуправления, М.И. Свешников приходит к интересному выводу: "Признанием государственного значения за органами местного самоуправления... Штейн открыл для политической науки новые горизонты. Недавний враг - общество вошло в это самое государство, которое должно его сдерживать, и в этом, так сказать, обобществлении государства заключается действительный смысл теории Штейна... Водворение в стране местного самоуправления являлось... проведением конституции на места" <23>. Такая оценка значимости разработки государственной теории местного самоуправления, как уже было отмечено, для нашего времени звучит особо актуально, поскольку многие современные специалисты полагают, что в Конституции Российской Федерации содержатся положения, характерные для общественной теории местного самоуправления. Данное утверждение основывается в большей степени на наличии в Конституции Российской Федерации ст. 12 положений о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Основным же положением общественной теории местного самоуправления является не этот признак, а возможность осуществления местного самоуправления по собственному праву, иными словами, по собственному усмотрению. В современной российской трактовке государственной теории местного самоуправления выделяются признаки "огосударствления" местного самоуправления - необходимости назначения должностных лиц, введения внешнего управления, возможности отмены решений, принятых органами местного самоуправления, и т.п., которые в "классической государственной теории" отсутствуют.
Дуалистическая теория местного самоуправления, современное толкование которой изложено в трудах таких зарубежных ученых, как Т. Маунц, О. Зеевальд и другие, проистекает из государственной теории местного самоуправления. Н.С. Тимофеев дает следующие характеристики этой теории: невозможность полного разделения собственно местных и общегосударственных дел при одновременном наличии общегосударственного и местного интереса в деятельности местного самоуправления <24>. Органами местного самоуправления реализуются функции как публично-правового, так и частноправового характера, а в деятельности сочетаются государственные (публично-властные) и общественные начала. При государственном характере компетенции органам местного самоуправления в то же время могут делегироваться государственные полномочия. Дуализм, по мнению Н.С. Тимофеева, проявляется и в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер.
Теодор Маунц в фундаментальном труде немецких ученых "Конституционное право Германии" <25>, указывая, что самоуправление общин гарантируется только в делах собственной компетенции, отмечает, что конституционные гарантии коммунального самоуправления общин включены в ст. 28 Основного Закона Германии и поэтому равным образом, как и государственные территориальные объединения, они (общины) являются изначальными носителями собственных прав. Публичная власть в коммунальных территориальных объединениях исходит непосредственно от народа, даже если она, учитывая единство государственной власти и суверенитет государства в определении компетенции его структур, лишь предоставлена им (государством) коммунальным территориальным структурам, т.е. получила признание на конституционном уровне. Т. Маунц справедливо полагает, что в этом нет принижения коммунального самоуправления как либеральной общинной свободы просто до организационного принципа государственного строительства.
Г. Еллинек считал, что основная идея государственной теории местного самоуправления заключается в том, что термин "самоуправление" означает один из видов децентрализации государственных функций. Он полагал, "что строго централизованное государство в действительности встречается, если не считать самых незначительных государственных общений, только как "школьный пример", а не как реальный тип" <26>.
Поэтому правомерно будет утверждать, что с практической точки зрения вопрос о характеристике источника полномочий (в силу естественных прав общины - территориального коллектива или же постольку, поскольку государство гарантировало эти права) не имеет решающего значения. Важно то, что гарантии автономии местного самоуправления закреплены на конституционном уровне.
Приведенный выше анализ характеристик теорий местного самоуправления, мнения и доводы дореволюционных исследователей, теоретиков и практиков местного самоуправления показывают, что положения общественной теории местного самоуправления не могут быть реализованы на практике. Попытки воспроизведения теоретических концепций, основанных на постулатах общественных теорий местного самоуправления, как писали дореволюционные исследователи в своих работах, должны быть "оставлены". Общественные теории местного самоуправления утратили свое значение и важны для теории и практики местного самоуправления как теории, раскрывающие историю развития и становления института местного самоуправления.
В настоящее время некоторыми учеными и практиками делаются попытки выдвинуть новые основания для возрождения общественных теорий местного самоуправления. В частности, исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти рассматривается как практическая реализация общественной теории. Однако это утверждение ошибочно, поскольку, как раз наоборот, выборность, недопустимость назначения должностных лиц местного самоуправления, права формирования исполнительных органов, подотчетных и подконтрольных представительному органу местного самоуправления, при непременном условии подзаконности его деятельности, есть признаки, характеристики государственной, а не общественной теории местного самоуправления.
В современной международной практике институт местного самоуправления рассматривается как самостоятельный, автономный уровень публичной власти. Об этом свидетельствует и практика рассмотрения дел Европейским судом по правам человека <27>. В решении от 16 сентября 2004 г. этот Суд в очередной раз обратил внимание на положение органов местного самоуправления в системе организации публичной власти. Приведем позиции Европейского суда по правам человека по этому вопросу: "Органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов..."; "В международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции...". Поэтому неправомерно утверждать, что для государства местные вопросы не имеют никакого значения. Тогда, когда вопросы местного значения касаются конституционных прав граждан, они всегда имеют значение для государства. И в случае, если они решаются ненадлежащим образом, государство в лице государственных органов судебной и исполнительной власти, а где это необходимо и законодательной, не только вправе, но и обязано вмешиваться в деятельность местного самоуправления в рамках, строго установленных законом, и по заранее известной всем процедуре. Одна из главных характеристик государственной теории местного самоуправления, которая была сформулирована в конце XIX - начале XX в. русскими и зарубежными учеными и практиками: местное самоуправление является особым уровнем деконцентрации власти в государстве, наличие которого позволяет учесть местные интересы, - остается таковой и для современной теории и практики местного самоуправления.
Означает ли практическая реализация многих положений государственной теории местного самоуправления, что должны быть навсегда преданы забвению ("оставлены") положения общественных теорий местного самоуправления? Очевидно, что нет. Элементы хозяйственной теории местного самоуправления, как это было показано, являются обоснованием выделения собственной компетенции местного самоуправления, поиска рационального разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Одна из основных идей общественных теорий - возможность организации местного самоуправления по инициативе граждан - может быть с успехом трансформирована в положение о наиболее эффективном именно на местном уровне привлечении граждан к управлению публичными делами в государстве. Поэтому некоторые элементы теорий общественного самоуправления должны приниматься во внимание при создании условий и гарантий участия граждан в деятельности органов местного самоуправления через формирование соответствующих институтов, позволяющих обеспечить присутствие "общественного" элемента в местном самоуправлении.