АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО ИММУНИТЕТА ЧЛЕНОВ ВЕРХНИХ ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТА (НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФРАНЦИИ, ФРГ)

Е.В. КОЛЕСНИКОВ, Д.В. ПАЖЕТНЫХ

Колесников Е.В., профессор кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права, доктор юридических наук.

Пажетных Д.В., соискатель.

На современном этапе сложилась неоднозначная ситуация, когда, с одной стороны, парламентский иммунитет во всех государствах мира воспринимается как гарант безопасности многих политических свобод, но, с другой стороны, возникают злоупотребления данным правом со стороны парламентариев. Особенность неприкосновенности члена верхней палаты парламента заключается в особой (исключительной) процедуре его привлечения к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, с согласия данной палаты законодательного собрания, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентария, виновного в совершении правонарушения.

Проблематика статуса члена парламента (парламентария, депутата) относится к числу дискуссионных и в обществе, и в правоведении. Острую полемику в современной России и в зарубежных странах вызывает такой важный элемент депутатского статуса, как объем и содержание парламентского иммунитета. Русский писатель и публицист А.И. Солженицын в 1999 г. прямо заявил, что правовой иммунитет депутатского корпуса является "приманкой для уголовников" <1>.

Вместе с тем нельзя не признавать, что неприкосновенность является неотъемлемым компонентом правового положения парламентария, в том числе и члена верхней палаты национального парламента, ибо последний выражает не собственные интересы, а интересы избирателей, представляемой территории, региона (в федеративном государстве - субъекта федерации). Исторически данный иммунитет, выражающий неприкосновенность личности депутата, выступает как социально-правовая гарантия высокого и действительно независимого положения члена нижней и верхней палаты парламента.

Классическое определение неприкосновенности было сформулировано во Французской конституционной хартии 1814 г., в которой говорилось, что "против депутата во время сессии не может быть возбуждено уголовное преследование без согласия той палаты, к которой он принадлежит, за исключением того случая, когда депутат застигнут на месте преступления" <2>. Впоследствии это определение с несущественными отступлениями повторено во многих национальных Конституциях.

Истоки подобной неприкосновенности проистекают из зарождавшейся практики парламентаризма периода борьбы "третьего сословия", буржуазии с монархом. Подчиненные ему суды могли преследовать депутатов после явного их неповиновения приказу короля разойтись <3>. Еще в знаменитом английском Билле о правах 1689 г. было зафиксировано: "...свобода слова, суждений и актов в Парламенте не должна быть стесняема или подвергаема рассмотрению в каком-либо суде или месте, кроме самого Парламента" <4>. Издавна сложилось так, что неприкосновенность имеет своей целью устранение возможности оказания давления на депутата путем возбуждения против него недобросовестных обвинений. Палата должна ограничиваться вопросом, представляется ли обвинение обоснованным и нет ли сомнений в ее объективности.

Известные теоретики государственного права дореволюционного периода Л.А. Шалланд, Б.Н. Чичерин, Н.И. Лазаревский, А.А. Жижиленко рассматривали институт неприкосновенности как временное средство в борьбе народного представительства в лице парламента за свое место в системе государственности. Депутатский иммунитет является не постулатом представительного строя, не условием, благодаря которому обеспечивается принцип устройства государственной жизни, а всего лишь средством достижения временной цели, не имеющей впоследствии постоянного содержания, считали видные правоведы <5>.

Профессор Л.А. Шалланд писал, что иммунитет не может являться величиной абсолютной и неизменной. По его мнению, прежде всего он необходим там, где представительный строй находится в первоначальных стадиях своей эволюции. В этом случае парламенту грозят наибольшие опасности, так как здесь, "как показывает опыт, наиболее шатко положение личности и всего менее независима судебная власть: ибо новые правовые рамки не успели еще окончательно установиться... там, где установится полное доверие к суду, основанное на его абсолютной беспартийности и независимости... где... политическая борьба примет форму мирного состояния - там иммунитет окажется излишним..." <6>.

Иными словами, дореволюционные юристы представляли парламентский иммунитет в виде временной потребности, которая с развитием парламентаризма прекратит свое существование. Данный институт рассматривался частным средством рационального устройства законодательных палат, основанным на соображениях практического характера ввиду сложившегося и отнюдь не беспочвенного недоверия к беспристрастию и независимости судебной власти, для сдерживания амбиций монарха, его окружения, исполнительной власти.

В отечественной и зарубежной литературе обычно под иммунитетом понимается изъятие из принципа равенства всех граждан перед законом и подчеркивается его публично-правовая природа. Первоначально он должен содействовать укреплению непрочного положения выборных законодательных органов государственной власти и депутатов перед лицом могущественной исполнительной власти. Однако в современный период существования зрелого парламентаризма отношение к иммунитету депутатов не однозначное, а его содержание подвергается критике. По образному выражению М. Амеллера, общественное мнение склонно рассматривать парламентский иммунитет как привилегию, из которой неправомерно извлекают выгоду непосредственно заинтересованные стороны <7>.

В юридической науке имеются различные точки зрения по анализируемой проблеме. Так, понятие "иммунитет" определяется (от лат. immunitas - освобождение от чего-либо) как "общеправовой термин, означающий неприменимость действия общих правовых норм к определенному кругу субъектов права" <8>.

С.В. Мирошник считает, что иммунитет представляет собой совокупность особых правовых преимуществ, предоставляемых в соответствии с нормами международного права и конституцией определенному кругу лиц в силу занимаемой ими должности <9>.

А.В. Малько и С.Ю. Суменков дают другое понятие иммунитетам. Под ними понимаются "особые льготы и привилегии, преимущественно связанные с освобождением конкретно установленных в нормах международного права, конституции и законах лиц от определенных обязанностей и ответственности, призванные обеспечить выполнение ими соответствующих функций" <10>.

Касаясь непосредственно иммунитета сенатора (члена верхней палаты парламента), необходимо отметить то обстоятельство, что парламентская неприкосновенность является определенным исключением из общего базового положения о равенстве всех перед законом, закрепленного в конституционной норме. В.А. Четвернин необходимость повышенной защиты специального статуса парламентария как члена общенационального выборного представительного органа власти связывает с тем, что депутат "вправе в законной форме отстаивать в парламенте любые убеждения, парламентское большинство может злонамеренно принять противоправное или антиконституционное решение, но парламентарии не подлежат юридической ответственности за это" <11>.

О.М. Доронина приходит к выводу о том, что депутатский иммунитет выступает важнейшим условием обеспечения парламентаризма как исторического и политического явления. С развитием общества роль парламентов возрастает, парламентский иммунитет укрепляется в конституционном законодательстве, следовательно, депутатский иммунитет не только не утратит своего значения, но и сохранит свой объем и содержание. Указанный институт необходимо расценивать как закономерный элемент парламентского строя государства <12>. Со сказанным надо согласиться. Однако следует иметь в виду и наличие коллизий и конкуренции между ветвями власти, стремление к полному и не всегда оправданному доминированию могущественной исполнительной власти и правительства даже в условиях демократической государственности.

Недопустимо злоупотребление депутатскими полномочиями и как следствие - своего рода деформации парламентского иммунитета. В этой связи И.С. Данилов правильно отмечает, что абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, - это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для законодательного процесса <13>. Однако, по нашему мнению, необходимо при этом добавить - под угрозу может быть поставлено не только законотворчество, но и вся депутатская деятельность.

В условиях демократии граждане равны перед законом и находятся под равной (одинаковой) его защитой (ст. 19 Конституции). Поэтому универсальное значение конституционного принципа законности означает, что данное базовое начало распространяется как на все сферы (отрасли) государственной деятельности, так и на депутатов. Под "юрисдикцией власти закона" находится весь депутатский корпус, и нет каких-либо веских правовых, политических и моральных оснований не признавать это.

Таким образом, депутатский иммунитет является одной из разновидностей юридического иммунитета. В свою очередь, парламентская неприкосновенность является составной частью депутатского иммунитета. Парламентская неприкосновенность соотносится с понятием депутатского иммунитета как часть и целое. Следовательно, "неответственность" является составной частью парламентской неприкосновенности.

В Европе исторически сложились две модели института неприкосновенности: французско-бельгийская, согласно которой запрещается любое возбуждение дела о преследовании депутата судом или администрацией без разрешения палаты, и немецкая, по которой воспрещается только лишение без разрешения палаты свободы депутата, а не возбуждение преследования <14>.

Регламентация неприкосновенности в Конституции соответствует немецкой модели, так как в ст. 98 перечислены виды ограничения и лишения свободы, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом РФ, и не сказано, что воспрещается проведение предварительного расследования по уголовному делу. Анализ данной основной нормы (ст. 98) показывает, что парламентарии обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

В указанной конституционно-правовой норме не содержится положений о неответственности российских парламентариев за высказанное мнение, выраженную позицию, совершение иных парламентских действий, соответствующих статусу депутата. А ведь индемнитет дает возможность депутату (члену верхней палаты парламента) свободно выступать в парламенте и вне его стен, высказывать свои суждения в любой форме, свободно голосовать.

Таким образом, конституционные нормы не содержат упоминания о неответственности депутатов и членов Совета Федерации, что едва ли можно рассматривать как достоинство подобного регулирования. Однако в данном случае необходимо руководствоваться положениями, выявленными федеральным Конституционным Судом в ходе его деятельности, так как вопросы парламентского иммунитета являлись предметом неоднократного рассмотрения в этом органе конституционного контроля <15>. Его решения подробно были проанализированы многими специалистами, в том числе как конституционного права, так и уголовного права <16>. Придерживаясь распространенного мнения о том, что решения Конституционного Суда являются источниками отечественного права, последние должны применяться в совокупности со ст. 98 Конституции.

Положение об индемнитете мы также находим в ряде законодательных актов. В частности, в ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ч. 4 ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса РФ <17>.

Специальной гарантией депутатской (парламентской) деятельности является депутатская (парламентская) неприкосновенность. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в течение всего срока их полномочий не могут быть:

а) привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность распространяется на занимаемые жилые и служебные помещения, гараж, личные и служебные транспортные средства, средства связи и переписку, а также на принадлежащие ему документы и багаж.

Вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания. В верхней палате российского парламента решение принимается большинством от общего числа членов Совета Федерации (сейчас это 84 голоса).

Отказ палаты дать согласие на лишение неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущем прекращение таких дел.

Согласно законодательству парламентарий вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по уголовному или гражданскому делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением депутатских полномочий.

Необходимо обратить внимание на действия члена палаты, не связанные с парламентской работой. Согласно мировой практике в случае, если член Совета Федерации совершил преступление или административное правонарушение в качестве частного лица, то нет необходимости запрашивать согласие палаты на привлечение его к ответственности и проведение следственных действий. Однако, как подчеркнул Конституционный Суд в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие Совета Федерации Федерального Собрания. Первичную оценку действий парламентария, а именно: связано ли конкретное деяние с осуществлением полномочий парламентарием или нет, проводит Генеральный прокурор Российской Федерации, а затем соответствующая палата, и то лишь в косвенной форме при решении вопроса о даче согласия на лишение члена парламента неприкосновенности <18>.

Таким образом, неприкосновенность члена верхней палаты парламента представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую (исключительную) процедуру привлечения парламентария к ответственности с согласия верхней палаты парламента, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности данного лица, виновного в совершении правонарушения. Неприкосновенность не должна являться основанием освобождения депутата (члена верхней палаты парламента) от уголовной и административной ответственности или наказания. Анализируемый институт призван устранить возможность оказания давления на сенатора с целью прекращения или изменения характера его деятельности или дискредитировать в глазах избирателей путем возбуждения против него недобросовестных обвинений. Кроме того, возможность отказа от иммунитета со стороны какого-либо парламентария, если палата парламента с этим не согласна, исключается.

На современном этапе в обществе, в средствах массовой информации освещаются факты об уклонениях от различных видов деятельности членов верхней палаты парламента в связи с неприкосновенностью, злоупотреблениями своим привилегированным положением, встречаются даже отдельные случаи привлечения к уголовной ответственности. Сложилась неоднозначная ситуация, когда, с одной стороны, неприкосновенность во всех государствах мира воспринимается как гарант безопасности многих политических свобод, но, с другой стороны, возникают злоупотребления данным правом со стороны парламентариев. Поэтому не случайно в литературе постоянно идут споры о ликвидации института правовой неприкосновенности членов парламента <19>.

Представляется, что существование указанного института вполне обоснованно и необходимо, однако он требует корректировки и дальнейшей законодательной регламентации. Иммунитет членов верхней палаты парламента в настоящее время не может быть абсолютным или чрезмерным. Прецедентов лишения неприкосновенности в практике российской верхней палаты парламента немного, однако все-таки они имеются. Так, с 2003 по 2008 г. восемь членов Совета Федерации привлекались к уголовной ответственности, но большинство дел не было окончательно разрешено в судебном порядке или прекращалось по различным основаниям. Есть и иные примеры. Так, арестован бывший член Совета Федерации от Башкортостана И.В. Изместьев, подозреваемый в убийстве, взяточничестве, совершении других преступлений. В 2007 г. было предъявлено обвинение члену Совета Федерации от Республики Калмыкия, бизнесмену и политику Л.Х. Чахмахчану. В июле 2008 г. Московским городским судом он был признан виновным в совершении крупного мошенничества и осужден на срок девять лет лишения свободы. Затем Верховный Суд России переквалифицировал его действия на покушение на мошенничество (ст. 30 и 159 УК РФ) и снизил срок до 7,5 года <20>. Подобную практику при строгом соблюдении всех конституционно-правовых процедур и гарантий надо расширить.

Небезынтересным представляется рассмотрение особенностей достаточно широкого иммунитета членов верхней палаты французского парламента - сенаторов. Вытекающий из принципа разделения властей и обеспечения независимости парламентария во Франции институт неприкосновенности не является привилегией сенаторов, а согласно доктрине он - лишь одна из гарантий осуществления депутатского (сенаторского) мандата.

Известный французский правовед профессор М. Прело указывал, что парламентарии подчиняются действию тех же законов, что и другие граждане. Они также отвечают за свои проступки и преступления, однако "в интересах общественных не следует, чтобы они отвлекались от выполнения своих функций или даже совсем от них отстранялись в результате произвольного и придирчивого преследования, исходящего либо от их политических противников, либо от правительства, которое часто стремится таким путем избавиться от опасного оппозиционера" <21>.

Действующая Конституция Пятой республики 1958 г. (ст. 26) закрепляет традиционные для демократического общества и государства принципы парламентского иммунитета, выделяя парламентскую неответственность и неприкосновенность, хотя не называя их конкретно: "Член Парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду за высказанное им мнение или голосование при исполнении своих функций. Член Парламента может быть подвергнут в порядке уголовного или полицейского преследования аресту или иной превентивной либо ограничивающей свободу мере только с разрешения бюро палаты, в которой он состоит" <22>. Это разрешение не требуется в случае задержания с поличным на месте преступления или окончательного осуждения. Заключение под стражу, превентивные или ограничивающие свободу меры либо преследование приостанавливаются в период сессии, если палата, в которой он состоит, того потребует. Необходимо отметить, что проведенная в июле 2008 г. конституционная реформа не коснулась изменений в рассматриваемой нами части положений Конституции Французской Республики <23>.

Таким образом, неприкосновенность французского парламентария относится исключительно к нему самому, не включает иных лиц (родственников, заместителей и помощников сенаторов), т.е. понимается в узком смысле слова. Из основной нормы видно, что неответственность (индемнитет) стоит на первом месте, носит общий характер. Следовательно, она абсолютна, освобождает все действия сенатора от гражданской, уголовной, дисциплинарной ответственности и не ограничена временем. Индемнитет сенатора действует также после прекращения срока парламентского мандата. Личная независимость парламентария во Франции является гарантией осуществления им своих функций. Индемнитет не может быть снят палатой и распространяется на участие парламентария в работе палаты, ее органах. Цель неответственности заключается в том, чтобы дать сенатору возможность свободно высказывать свои взгляды, а также помешать преследованию парламентария и оказанию на него давления.

М.А. Крутоголов отмечает, что парламентская неответственность не покрывает действия парламентария, совершенные им не при исполнении обязанностей, - например, его речь не в палате, а на публичном собрании, в телевизионной передаче, выступление в прессе <24>. С этим суждением надо согласиться.

В отличие от неответственности неприкосновенность сенаторов во Франции представляет собой юридическую процедуру, гарантирующую от уголовного преследования, которое может быть возбуждено против них за иные действия, не связанные с исполнением обязанностей.

Особенностью неприкосновенности французского парламентария является то, что вопрос об иммунитете сенатора возникает лишь в отношении действий, совершенных им вне осуществления своих парламентских функций. Неприкосновенность имеет место только в период сессий, во время проведения которых она может быть снята палатой. Вне сессии для ареста либо преследования требуется согласие Бюро Сената. Исключение составляет случай задержания на месте преступления, когда такого разрешения не требуется. Однако в последнем случае палата путем голосования может потребовать приостановки преследования. Процедура лишения неприкосновенности регулируется гл. III-bis "Парламентская неприкосновенность" Генеральной инструкции Бюро Сената от 14 декабря 1960 г., введенной Постановлением Сената от 24 января 1996 г. N 96-7. Решение о лишении сенатора неприкосновенности подлежит обязательному опубликованию в Journal official <25> - официальном издании парламента.

Практика верхней палаты Пятой республики показывает, что Сенат обычно отказывал в требованиях судебной власти в случаях, когда преследование имело очевидный политический характер. С 1958 г. по сентябрь 1990 г. запрашивалось согласие на преследование шести сенаторов. В последние годы таких случаев в парламентской практике не было <26>.

Своеобразием отличаются положения об иммунитете членов верхней палаты парламента Германии - бундесрата (Федерального совета). Анализ Основного Закона ФРГ, земельных конституций, а также Регламента бундесрата показывает, что члены бундесрата не обладают рассматриваемой нами привилегией, т.е. неприкосновенностью. В научной и учебной литературе также констатируется данный факт <27>.

Чтобы разобраться в вопросе, почему члены бундесрата не имеют парламентской неприкосновенности, необходимо проанализировать природу мандата члена бундесрата. Первоначально при разработке Основного Закона ФРГ у ее авторов проявились две основные точки зрения: создать сенатскую модель формирования федерального органа либо вернуться к прежним политико-правовым традициям. Сторонники первого подхода настаивали на том, что члены бундесрата должны избираться земельными парламентами или электоратом соответствующих регионов. Их противники считали, что сформированный таким образом орган будет лишь дублировать нижнюю палату, поскольку ее члены, как и депутаты бундестага, руководствовались бы исключительно партийными позициями своих политических объединений в ущерб интересам земель. Земельный парламент, считали они, должен состоять из членов земельных правительств, проводящих в своей парламентской деятельности в первую очередь решения этих органов, таким образом, перенося решение вопросов на федеральный уровень, минуя бундестаг. Сторонники традиционной германской модели также исходили из идеи двухпалатного парламента, считая, что на всех этапах законотворчества бундесрат должен обладать теми же полномочиями, что и бундестаг, включая право абсолютного вето <28>.

В конечном итоге после долгих дискуссий был найден иной, третий - компромиссный вариант, предполагающий сохранение традиционных принципов формирования данного федерального органа при существенном сокращении сферы его компетенции. Таким образом, в конечном итоге модель, известная как "смягченный вариант бундесрата", была закреплена в Основном Законе ФРГ 1949 г. <29>.

Рассматривая конституционно-правовое положение бундесрата, необходимо учитывать точку зрения, согласно которой указанный федеральный орган Германии условно относится к верхней палате немецкого парламента. Положение Основного Закона ФРГ однозначно (абз. 1 ст. 77) определяет, что федеральные законы принимаются бундестагом. Бундесрат же призван выполнять прежде всего контрольные функции, играть роль своего рода "тормоза" в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения бундестага и федерального правительства. Очевидно, что, имея статус органа Федерации и не являясь земельным органом, бундесрат отражает один из важнейших принципов немецкого конституционализма - федерализм, некое "единство в многообразии".

Основной Закон ФРГ устанавливает положение, согласно которому членами бундесрата являются члены правительств земель, которые их назначают и отзывают (абз. 1 ст. 51). Земельное правительство в соответствии с предусмотренной процедурой имеет право делегировать в бундесрат столько членов, сколько голосов регламентирует иметь ей Основной Закон (в настоящее время 16 земель обладают в совокупности 69 голосами).

Членами Федерального совета могут выступать как постоянные, так и замещающие его члены. Члены правительства каждой земли, обладающие правом решающего голоса, но не назначенные в качестве постоянных членов Федерального совета, пользуются неограниченным правом в любое время замещать постоянных его членов. Состав бундесрата ротируется постепенно, по мере выборов в местные представительные органы (ландтаги) земель и формирования земельных правительств. Вопрос о членстве в бундесрате входит в исключительную компетенцию правительств соответствующих земель.

Таким образом, главное условие для участия в работе бундесрата - являться членом данного правительства и иметь в нем право решающего голоса. На практике в состав бундесрата могут входить различные руководители исполнительных органов власти: премьер-министр, бургомистр, иные, согласно конституции, земли, должностные лица правительства земли, в частности - министры. Строгих ограничений при этом федеральное законодательство не предусматривает.

Права членов бундесрата согласно Регламенту становятся действительными сразу же после уведомления о назначении. Согласно ранее установленным правилам полномочия членов бундесрата признаются недействительными сразу после соответствующего уведомления об их отзыве. Документ об уведомлении, содержащий имя члена бундесрата, время, когда он должен приступить к выполнению своих полномочий в качестве члена Федерального совета и соответствующего правительства земли, должен согласно законодательству земли исходить только от главы правительства конкретной земли. Бундесрат наделен правом как проверять законность и обоснованность полученного нормативного акта главы правительства земли, так и решать, обладает ли указанное в данном документе лицо правом голоса в правительстве своей земли <30>.

Исходя из природы мандата и практики голосования в бундесрате, можно прийти к выводу о том, что его члены не нуждаются в иммунитете, ибо считается, что члены бундесрата осуществляют свои полномочия как почетные обязанности; их привилегии, связанные со статусом членов Федерального совета, чрезвычайно скромны <31>. По мнению известного конституционалиста К. Хессе, члены бундесрата являются инструктированными представителями, т.е. они связаны поручениями и указаниями. В процедуре принятия решений в бундесрате проявляется взаимодействие отдельных земельных правительств <32>.

Анализ конституционных норм, а также труды отечественных ученых позволяют сделать вывод о том, что члены бундесрата имеют императивный мандат. На данную природу депутатского мандата указывает ст. 51 Основного Закона ФРГ, согласно которой земельные правительства указывают своим представителям, как тем голосовать по конкретному вопросу повестки дня заседания. В свою очередь, правительства вправе отозвать назначенных ими членов бундесрата <33>.

Позиция земли по тому или иному вопросу вырабатывается предварительно на совещаниях соответствующих правительств и представляется одним из членов земельной "команды", который от имени своей земли участвует в голосовании. Голосование в бундесрате осуществляется как поднятием руки, так и путем заполнения опросного листа, в котором подробно отражается позиция членов бундесрата относительно каждого отдельного вопроса повестки дня, кроме тех, по которым ответственный за голосование имеет право самостоятельного решения. Указанный опросный лист, как правило, заполняется одним лицом, так называемым ответственным за голосование <34>.

Важнейшая особенность статуса членов бундесрата заключается в отсутствии такой привилегии, как иммунитет. Исходя из природы их мандата, полномочий, роли в парламентско-правительственной системе, места в общественно-политической жизни страны, можно сделать вывод, что члены бундесрата не нуждаются в неприкосновенности, так как выступают в Федеральном совете не от себя лично, а от земель, делегировавших их в данный орган, исполняя свои полномочия как почетные обязанности.

Рассмотрев общие вопросы парламентского иммунитета, его особенности в некоторых государствах, необходимо сделать следующие выводы относительно российской практики. Отсутствие в Конституции Российской Федерации (ст. 98) положений, закрепляющих невозможность привлечения парламентария к ответственности за высказанное мнение, выражение позиции при голосовании и другие действия, связанные с осуществлением депутатских полномочий, можно объяснить тем, что отечественный законодатель рассматривает парламентскую неприкосновенность как весьма широкое по объему понятие - в качестве правовой гарантии народного представительства при привлечении к юридической ответственности в ходе парламентской деятельности (неприкосновенность и неответственность). Конституционный Суд Российской Федерации, признав такую интерпретацию ст. 98 Основного Закона России правомерной, допустил возможность конкретизации ее положений в федеральном законодательстве.

Вместе с тем представляется, что действующее российское законодательство по этой проблеме не соответствует современным социально-политическим условиям, не обеспечивает необходимого баланса государственных и личных интересов, ибо такого объема парламентского иммунитета нет ни в одном другом современном государстве. Поэтому считаем целесообразным конкретизировать правовое регулирование данного института в конституционном законодательстве, отечественной парламентской практике с целью уточнения его пределов. На уровне федерального закона целесообразно четко разграничить неприкосновенность и неответственность парламентария в соответствии с целями предоставления данных гарантий. При этом необходимо определить цели депутатской неприкосновенности, установить исчерпывающий перечень случаев, являющихся основанием отказа в даче согласия Советом Федерации на лишение неприкосновенности его члена. Такой отказ должен быть мотивирован. Следовало бы обратить внимание и на иные предложения юристов <35>.

Иммунитет членов верхней палаты российского парламента не должен носить абсолютного характера. Его правовая регламентация должна быть ограничена такими пределами, чтобы неприкосновенность члена палаты не распространялась на тяжкие и особо тяжкие преступления, а также на меры, применяемые на стадии судебного разбирательства. Кроме того, исходя из основной нормы о равенстве всех перед законом и судом, представляется необходимым ввести в федеральное законодательство механизм обжалования отрицательного решения Совета Федерации на представление Генерального прокурора РФ о возбуждении уголовного дела в отношении данного лица - спецсубъекта. Обжалование такого решения будет способствовать воспрепятствованию необоснованного освобождения от уголовной ответственности парламентариев, затруднит использование гарантий народного представительства в противоправных и сомнительных целях.

Таким образом, особенность неприкосновенности члена верхней палаты парламента заключается в специализированной (исключительной) процедуре его привлечения к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, с согласия данной палаты законодательного собрания, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентария, виновного в совершении правонарушения. Рассмотренные в настоящей работе некоторые актуальные вопросы парламентского иммунитета позволяют сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования данного института - в контексте построения в современной России демократического правового государства.