Концепция Исполнительного кодекса Российской Федерации (краткие тезисы)
Цель разработки настоящей концепции - определить содержание разделов, глав и статей Исполнительного кодекса Российской Федерации (далее - ИК) исходя из ранее разработанного проекта его структуры, что позволит обеспечить внутреннюю целостность и единство при постатейной детализации ИК.
В подразделе 1 "Основные положения" следует раскрыть важнейшие понятия, которые будут использоваться в ИК. В частности, надо определить такие категории, как орган принудительного исполнения; должник; взыскатель; органы, содействующие исполнению; исполнительный документ; добровольное исполнение; принудительное исполнение; меры принудительного исполнения; исполнительное действие; исполнительский сбор; окончание исполнительного производства.
Необходимо отразить в ИК задачи исполнительного производства - не отдельных его стадий, а именно исполнительного производства в целом. В качестве таковой может быть названо, например, обеспечение законного, своевременного и в полной мере соответствующего юрисдикционному акту исполнения в целях защиты прав граждан и организаций.
При характеристике отношений, регулируемых ИК и законодательством об исполнительном производстве, важно показать соотношение настоящего Кодекса с иным законодательством, близким к нему исторически (гражданским и арбитражным процессуальным законодательством) либо в силу смежности предмета правового регулирования по отдельным исполнительным действиям и мерам принудительного исполнения (законодательством о банкротстве, уголовно-исполнительным, гражданским, семейным, трудовым, финансовым, административным и т.д. законодательством).
Необходимо также показать взаимосвязь гражданского исполнительного законодательства с новым уголовно-процессуальным (ст.40, 151 УПК РФ) и административным законодательством (ст.17.3-17.9, 19.4, 19.5, 19.6, 19.7 КоАП РФ и др.).
При характеристике источников исполнительного законодательства следует исходить из того, что отношения, возникающие при исполнении судебных актов и актов иных органов между органами принудительного исполнения и участниками исполнительного производства, должны регулироваться только федеральным законом, международными договорами и постановлениями Правительства Российской Федерации, а организационные (внутренние) отношения, устанавливающиеся между должностными лицами службы судебных приставов, ее подразделениями по вертикали и горизонтали, - также ведомственными нормативными актами. При этом следует учитывать, что названные отношения в социальном плане являются наиболее "острыми", прямо затрагивающими материальные права граждан и организаций, в связи с чем их не следует регулировать ведомственными нормативными актами.
Должен быть решен вопрос о юридической силе норм исполнительного законодательства, которые будут находиться вне ИК. Видимо, без специальных правовых норм, регулирующих особенности исполнения конкретных исполнительных документов, не обойтись. Такие нормы в качестве специальных всегда в той или иной мере не согласуются с общими, закрепленными в ИК, но представляют большую социальную ценность, поскольку позволяют укрепить гарантии защиты прав граждан и организаций.
Подлежат раскрытию такие принципы и основные начала исполнительного производства, как законность; диспозитивность; равенство участников исполнительного производства перед законом; реальность исполнения; язык исполнительного производства и отдельных исполнительных действий; поощрение добровольного исполнения; независимость и объективность судебного пристава-исполнителя; обязательность требований судебного пристава-исполнителя. Требуют обсуждения вопросы о пределах активности судебного пристава-исполнителя и о соотношении частно-правового и публично-правового начал в исполнительном производстве.
При определении содержания принципов необходимо решить, обязан ли судебный пристав-исполнитель быть активным, принимая все меры к полному исполнению исполнительного документа (розыск должника и его имущества, выделение доли должника из общего имущества и т.д.), либо его действия должны определяться предложениями взыскателя и зависеть от инициативы последнего.
Подраздел 2 "Органы принудительного исполнения". Прежде всего надо обсудить, следует ли помещать в ИК положения, касающиеся структуры и организации деятельности Службы судебных приставов, или лучше их закрепить в отдельном федеральном законе "О Службе судебных приставов".
Далее, требуется определить позицию относительно понятий "органы принудительного исполнения" и "субъекты принудительного исполнения". Очевидно, первое значительно шире второго, и если это так, то в ИК нас прежде всего должны интересовать не органы, а субъекты принудительного исполнения, вследствие чего, возможно, придется поставить вопрос о переименовании подраздела 2.
Если нормы, связанные со структурой и организацией деятельности Службы судебных приставов, будут включены в ИК, то в подразделе 2 должна быть раскрыта компетенция органов принудительного исполнения разного уровня: федерального; уровня субъектов Российской Федерации; районного, городского. Представляется необходимым отразить статус существующих специализированных подразделений судебных приставов, которые образуются либо по виду исполнительного документа, либо по характеру исполнительных действий, в том числе при определенных органах судебной (например, при арбитражных судах) и исполнительной (например, при органах ГИБДД) власти. Ждет решения вопрос о субъекте принудительного исполнения, лицах и органах, выступающих в этом качестве.
Согласно п.1 ст.3 действующего Федерального закона "Об исполнительном производстве", принудительное исполнение возлагается на Службу судебных приставов и службы судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации. В то же время в названном Федеральном законе (п.4 ст.3 и др.) говорится о том, что непосредственное осуществление функций по исполнению возлагается на судебного пристава-исполнителя, его же действия являются объектом обжалования в суде. Поэтому необходимо определить, кто должен признаваться субъектом принудительного исполнения: вся Служба судебных приставов, в рамках которой отдельные полномочия разграничиваются между ее конкретными должностными лицами, или отдельные судебные приставы-исполнители; возможен и вариант их совмещения. Данный вопрос имеет большое практическое значение, в частности, при обжаловании действий судебного пристава-исполнителя в суде, поскольку важно знать, может ли от его имени выступать другой работник Службы и на каком основании - доверенности, служебного поручения и т.д.
Толкуя понятие органов принудительного исполнения, следует указать, могут ли другие органы и должностные лица выполнять соответствующие функции. Например, в последнее время получило распространение мнение о том, что органы федерального казначейства являются органами принудительного исполнения в отношении организаций, финансируемых из государственного бюджета, в связи с чем исполнительные документы в их отношении не принимаются к исполнению подразделениями судебных приставов, а взыскателям предлагается обращаться напрямую в органы федерального казначейства. Более предпочтительной является точка зрения, согласно которой Служба судебных приставов выступает в качестве единственного и "монопольного" органа принудительного исполнения. Такой подход обеспечивает единство правоприменительной практики и соблюдение процессуальных гарантий для участников исполнительного производства.
Следует наделить статусом судебного пристава-исполнителя всех должностных лиц служб судебных приставов субъектов Российской Федерации (имеющих функциональные полномочия), а также Службы судебных приставов Российской Федерации. Тем самым будет обеспечена взаимная подчиненность и возможность вышестоящих должностных лиц Службы (речь должна идти только о главных судебных приставах России и субъектов Российской Федерации и их заместителях - во избежание дачи противоречивых указаний различными должностными лицами) отменять незаконные постановления судебного пристава-исполнителя.
В данном подразделе также следует разрешить следующие вопросы: во-первых, о статусе юридического лица Службы судебных приставов России и субъектов Российской Федерации, что позволит разрешить целый ряд вопросов материально-технического обеспечения Службы; во-вторых, о системе органов исполнительной власти, в рамках которой будет работать Служба, - необходимо ли сохранять ее подчиненность органам юстиции, либо она должна иметь достаточно автономный характер в рамках Министерства юстиции России (по аналогии с системой учреждений по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, системой ГУИН), либо Служба судебных приставов России должна подчиняться непосредственно Правительству либо Президенту России.
При решении вопроса о статусе судебного пристава-исполнителя, его полномочиях и ответственности следует поддержать следующие предложения: а) об укреплении его правового положения, в частности, путем постепенного повышения квалификационных требований к приставу (наличие высшего юридического образования, но с установлением переходного периода в 5-6 лет, для того чтобы действующие приставы могли получить такое образование); б) о расширении его полномочий для замены правила о предварительном судебном контроле на последующий, в частности, при правопреемстве в исполнительном производстве, при приостановлении, прекращении исполнительного производства, отложении исполнительных действий и т.д.
Поскольку в основном силовую поддержку судебным приставам-исполнителям оказывают работники милиции в пределах предоставленных им федеральным законом прав (ст.28, 42 Федерального закона "Об исполнительном производстве"), в ИК следует включить правила об оказании такой поддержки со стороны органов внутренних дел.
В стадии обсуждения остается вопрос о форме организации службы и в целом всей системы принудительного исполнения. При выборе направления развития исполнительного производства и системы принудительного исполнения следует определиться с моделью работы органов принудительного исполнения. В настоящее время в различных правовых системах сложились три основные модели организации принудительного исполнения: публично-правовая, частно-правовая и смешанная (публично-правовая с элементами частно-правовой). За основу классификации берется способ организации деятельности судебного пристава-исполнителя (или, как вариант наименования данной профессии, судебного исполнителя), а также возможности и пределы участия негосударственных организаций в исполнительном производстве.
В чистом виде публично-правовая (государственная по форме образования) организация принудительного исполнения сложилась в советское время, когда и судебный исполнитель, и сотрудники всех вовлеченных в процесс исполнения организаций (торговых, специалисты по оценке и другие) состояли на государственной службе. Соответственно публично-правовая организация исполнительного производства характеризуется полным огосударствлением всех ее сторон, отсутствием частной инициативы при совершении отдельных видов исполнительных действий.
Частно-правовая организация принудительного исполнения характеризуется тем, что деятельность судебного исполнителя зиждется на либеральной основе; судебный исполнитель является свободным профессионалом, самостоятельно организующим свою работу и несущим при этом полную имущественную ответственность за ее результаты. Именно таким образом организована система принудительного исполнения во Франции, а также в Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Италии, Греции и ряде других стран, которые внедрили французскую систему организации либеральных юридических профессий, закрепленную в Гражданском кодексе Франции. Но следует иметь в виду, что судебный исполнитель и при частноправовой организации своей работы не является независимым, т.е. он не может поступать лишь по своему усмотрению. Он получает полномочия действовать от имени государства, поскольку назначается на должность министром юстиции, и работает в рамках действующего законодательства, определяющего содержание и характер исполнительных процедур. Другие юридические профессии, существующие в сфере исполнительного производства, например, связанные с реализацией имущества, также подразумевают частно-правовую основу (например, во Франции).
Удобство данной системы для государства заключается в следующем. Оно не финансирует деятельность судебных исполнителей, наоборот, возлагает на них бремя расходов по самофинансированию и полной имущественной ответственности перед клиентами. Поскольку оплата судебного исполнителя при частно-правовой организации профессии зависит от результатов его работы, судебный исполнитель заинтересован в максимальной результативности своей деятельности.
Более распространена в современных правовых системах смешанная модель организации принудительного исполнения, когда при публично-правовом статусе профессии судебного пристава-исполнителя в процесс исполнения в разной степени допускаются организации, действующие на самой различной организационно-правовой основе (в частности, специализирующиеся на розыске должников и их имущества, оценке, хранении и реализации имущества должника), также поощряется активная роль взыскателя. При этом в разных странах степень "приватизации" процесса исполнения различна. Например, в США поиск активов должника ведут адвокаты взыскателя, которые при этом используют как формальные (например, запросы через суд, кредитные агентства), так и неформальные (например, через частных детективов) способы выявления скрываемого имущества. Взыскатель может прибегнуть и к услугам специальных агентств по сбору долгов. Пристав в этой системе является в известной мере представителем взыскателя и сообразует свои действия с указаниями последнего.
Российская система принудительного исполнения, исходя из приведенной классификации, может быть отнесена к смешанной модели, в которой при публично-правовом статусе службы судебных приставов в процессе принудительного исполнения допускается участие организаций самых разных организационно-правовых форм. Служба судебных приставов в нашей стране является государственной, а судебные приставы - государственными служащими. Вместе с тем, по сравнению с ранее действующим законодательством, с учетом новых социально-экономических реалий изменен порядок реализации имущества и связанных с ней других действий. Так, согласно ГПК РСФСР, жилые строения продавались с публичных торгов судебным исполнителем (ст.400-403), а иное арестованное имущество реализовывали путем продажи на комиссионных началах через государственные и кооперативные магазины (ст.398).
В настоящее время, в силу ст.54 Федерального закона "Об исполнительном производстве", продажа имущества должника осуществляется специализированными организациями, которые могут иметь разную организационно-правовую основу и форму собственности. Значительная часть таких организаций находится в частной собственности. Кроме того, оценка имущества в соответствии со ст.52 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" должна производиться профессиональными оценщиками, при этом сама оценочная деятельность является разновидностью предпринимательской деятельности. Для хранения арестованного имущества также могут привлекаться организации различной формы собственности.
Таким образом, в сфере исполнительного производства России произошла определенная "приватизация", вследствие чего ряд необходимых функций стали осуществлять организации и лица, не входящие в систему государственных органов и органов местного самоуправления. Подобное сочетание публично-правового и частно-правового начал в исполнительном производстве позволяет государственным органам (Службе судебных приставов) сосредоточиться на публично-правовых функциях, а именно принудительном исполнении, привлекая в данную сферу коммерческие организации, которые также работают, в конечном счете, под контролем государства, поскольку заинтересованные лица всегда вправе обратиться с иском в суд.
В проекте ИК следует проработать вопросы организации профессии судебного пристава-исполнителя в форме либеральной, свободной деятельности. В этом случае государство сможет снять с себя бремя финансирования деятельности судебных приставов-исполнителей и возможную имущественную ответственность, а ограничится функциями лицензирования, контроля, установления правил принудительного исполнения. Следует стимулировать взыскателя к более активному поведению в сфере принудительного исполнения, расширив круг расходов на совершение исполнительных действий (например, розыск без обращения за содействием к Службе судебных приставов), а также законодательно определить границы активности судебного пристава-исполнителя и взыскателя (например, при выделении доли должника в общем имуществe).
В подразделе 3 "Участники исполнительного производства" следует решить следующие важнейшие вопросы. Во-первых, в Исполнительном кодексе РФ (ИК) должно сложиться относительно четкое подразделение всех субъектов исполнительного производства по их правовому статусу на несколько групп: 1. Суды; 2. Органы принудительного исполнения; 3. Стороны и их представители; 4. Органы, содействующие исполнительному производству в силу их полномочий, компетенции (банки, органы исполнительной власти, местного самоуправления и др.); 5. Специалисты и эксперты, наделенные специальными познаниями; 6. Лица, содействующие исполнительному производству (понятые, переводчики и т.д.).
Во-вторых, надо определить соотношение прав и интересов взыскателя и должника, очевидно, в сторону приоритетной защиты прав взыскателя. Такое мнение существует давно, конкретных же предложений по данному вопросу у ученых и практических работников имеется пока немного. Проблему надо решать по различным направлениям: прежде всего путем изменения способов (приемов) правового регулирования поведения каждой из сторон (сместить акценты на конкретизацию и расширение прав взыскателя и обязанностей должника, продумать вопрос о разнообразных видах ответственности и др.), найти нужный баланс между диспозитивными полномочиями сторон. Например, можно подумать о различных возможностях взыскателя и должника обжаловать действия судебного пристава-исполнителя и др.
В-третьих, пора разрешить вопрос об использовании специальных знаний в исполнительном производстве, в частности, разграничив заключения специалиста и эксперта.
В-четвертых, следует отразить участие в исполнительном производстве органов исполнительной власти и местного самоуправления, когда их привлечение определяется необходимостью исполнения решения суда, но не в качестве должника. Целесообразно проанализировать потребность в участии земельных органов при исполнении решения о выделе земельного участка в натуре, при размежевании землепользования, в отношении органов опеки и попечительства (при исполнении решений, связанных с передачей ребенка) и т.д.
Например, в п.1 ст.19 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" на Федеральный компенсационный фонд (пока не созданный) возлагаются следующие полномочия. Он обязан представлять и защищать имущественные интересы обратившихся в фонд инвесторов - физических лиц в ходе исполнительного производства; хранить имущество, предназначенное для удовлетворения имущественных прав инвесторов - физических лиц; участвовать в его реализации или обеспечении контроля в целях надлежащего хранения и реализации указанного имущества в исполнительном производстве.
При этом управление денежными средствами и иным имуществом, предназначенным для выплат компенсаций инвесторам - физическим лицам, а также хранение указанного имущества осуществляются в порядке, предусмотренном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Поэтому следует решить, будем ли мы устанавливать такой порядок в ИК.
В-пятых, расширяя частно-правовые начала в исполнительном производстве, надо отнести к субъектам розыскной деятельности не только государственные органы, но и любые другие организации и лица, наделенные такими правами в силу государственной лицензии.
В-шестых, при характеристике правопреемства необходимо определиться с вопросом о том, каков процессуальный порядок замещения правопредшественника. Достаточно ли для этого постановления судебного пристава-исполнителя либо во всех случаях необходимо определение суда. Можно рекомендовать дифференцировать такой процессуальный порядок в зависимости от оснований правопреемства. Например, в случае смерти лица, повлекшей правопреемство, достаточно представить свидетельство о праве на наследство и постановление судебного пристава-исполнителя.
В-седьмых, предстоит проанализировать положение и статус РФФИ. Необходим ли этот государственный посредник между покупателями на торгах, специализированными организациями и Службой судебных приставов? Насколько оправданны его функции в сфере исполнительного производства и могут ли они быть выполнены другими лицами? Ответ на последний вопрос, скорее всего, будет отрицательным.
Важно иметь в виду следующее. Реформа системы принудительного исполнения в 1997 г. вызвала рост всей "исполнительской" инфраструктуры с соответствующим увеличением объема средств, расходуемых на ее содержание, и привела к уменьшению возможностей взыскателей погасить суммы долга по исполнительному документу об имущественных взысканиях. Поэтому необходимо тщательно рассмотреть, насколько целесообразно функционирование каждого элемента упомянутой инфраструктуры, в частности, РФФИ в исполнительном производстве, имея в виду конечную цель принудительного исполнения - удовлетворение требований взыскателя наиболее экономичным путем. Следует определить оптимальный набор органов, образующих данную инфраструктуру.
В подразделе 4 "Исполнительные документы" самым спорным является вопрос о том, должен ли включенный в ИК перечень исполнительных документов быть закрытым или стоит отдать предпочтение открытому перечню (именно такой содержится в действующем Федеральном законе "Об исполнительном производстве")? Специалисты, отстаивающие необходимость введения закрытого перечня, ссылаются на то, что только при таком подходе законодателя значительно укрепляются гарантии прав должника в исполнительном производстве и исключается возможность произвола должностных лиц. Сторонники открытого перечня исполнительных документов считают, что закрепление в законе закрытого перечня пока преждевременно, ибо может привести к пробелам в законодательстве, а следовательно, к невозможности исполнения не указанного в таком перечне исполнительного документа.
Полагаем, что, с учетом динамичного развития российского законодательства, которое находится пока в стадии развития и еще окончательно не стабилизировалось, предпочтение следует отдать второму варианту. Процессуальные и процедурные правовые нормы, закрепленные в материально-правовых актах, далеко не всегда согласованы с нормами ГПК, АПК, Федерального закона "Об исполнительном производстве". При таком положении дел неизбежны коллизии, которые будут ослаблять гарантии защиты прав граждан и организаций.
Предложения о совершенствовании перечня путем систематического внесения в него изменений и дополнений (параллельно с разработкой нового федерального закона) хотя и привлекательны, но неэффективны и на практике почти не реализуются. Так, на протяжении четырех лет не удалось в законодательном порядке согласовать даже две процессуальные правовые нормы, регулирующие содержание исполнительного документа - ст.200 АПК и ст.8 Федерального закона "Об исполнительном производстве".
При характеристике исполнительных документов в ИК должны быть сохранены действующие правила: к числу указанных документов относятся только те, которые указаны в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" и других федеральных законах. Кроме того, надо обсудить вопрос о расширении данного списка и придании исполнительной силы условиям договоров о взыскании задолженности, если последние прошли нотариальное удостоверение и (или) государственную регистрацию. В этом случае сохраняется последующий судебный контроль за действиями как судебного пристава-исполнителя, так и взыскателя.
Все исполнительные документы в зависимости от источника их юридической силы можно разбить на три большие группы: судебные (исполнительные листы); административные (постановления органов исполнительной власти и должностных лиц); гражданско-правовые (договоры с принудительной силой).
Можно рекомендовать исключить из перечня исполнительных документов документы, предусмотренные подп.5 п.1 ст.7 Федерального закона "Об исполнительном производстве" (здесь названо излишне много условий их действия), введя вместо них постановления органов и должностных лиц, наделенные федеральным законом исполнительной силой.
В подразделе 5 "Сроки в исполнительном производстве", во-первых, представляется целесообразным сохранить действующий правовой регламент, унифицировав, по возможности, сроки предъявления исполнительных документов ко взысканию.
Во-вторых, важен вопрос о целесообразности ограничений во времени для совершения исполнительных действий судебным приставом-исполнителем. В настоящее время этот срок (2 месяца) выполняет дисциплинирующие функции, а также определяет возможность получения приставом вознаграждения за работу по принудительному исполнению. Между тем, в такой короткий период нереально совершить исполнительные действия, связанные с производством публичных торгов, и т.п. Поэтому данный нормативный срок следует продлить, например, до четырех или шести месяцев, а в отдельных случаях дифференцировать в зависимости от сложности процедуры исполнения. Кроме того, надо подумать и о возможности продления сроков для принудительного исполнения, например, с санкции старшего или главного судебного пристава. Многое в установлении сроков зависит и от модели исполнения - насколько активным будет взыскатель, в какой мере его воля будет определять динамику исполнительного производства.
В-третьих, следует обсудить возможность продления сроков предъявления исполнительных документов к взысканию, исходя из необходимости защиты прав, подтвержденных судебным актом, в пределах более длительного срока (например, вместо трех лет - десять лет). Новый КоАП РФ увеличил такие сроки по сравнению с ранее действовавшими.
В-четвертых, важным представляется сохранение срока, предусмотренного для добровольного исполнения (см. подраздел 11).
В-пятых, термин "немедленное исполнение" в ИК обязательно должен быть конкретизирован во избежание неоднозначного толкования (например, можно раскрыть его смысл посредством пояснения "не позднее следующего дня", "в тот же день"). Допустимо также изъять указанный термин, указав взамен точный срок (3 - 5 дней), в течение которого должны быть совершены исполнительные действия по отдельным исполнительным документам, например, взыскании алиментов, заработной платы, о восстановлении на работе, о вселении и т. д.
В подразделе 6 "Исполнительский сбор" при характеристике исполнительского сбора надо учесть, что статус внебюджетного фонда развития исполнительного производства и правовая природа исполнительского сбора, взимаемого судебными приставами-исполнителями в случае отказа должника от добровольного исполнения исполнительного документа, не совсем ясны. Традиция взимания такого сбора возникла в странах, где профессия судебного исполнителя имеет либеральный характер, и наличие данного сбора имеет целью финансирование деятельности таких лиц. В России размер вознаграждения судебного пристава-исполнителя практически не зависит от результатов его работы, поэтому исполнительский сбор фактически превратился в одну из разновидностей административных штрафов, стал дополнительным источником финансирования деятельности органов юстиции и пополнения доходной части федерального бюджета.
Для правильного решения вопросов, связанных с взысканием исполнительного сбора, необходимо предварительно определить его правовую природу. В теории и судебной практике по данному вопросу нет единой точки зрения. Одни полагают, что названное денежное обременение по своей правовой природе является денежным сбором, поэтому не случайно в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" он охарактеризован именно так. Другие специалисты считают данный сбор государственной пошлиной, взыскиваемой с должника за совершение исполнительных действий. Большинство же расценивает его как санкцию, меру ответственности, применяемую к должнику за совершенное им правонарушение в исполнительном производстве.
Анализируя закон и правовую сущность исполнительского сбора, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 30 июля 2001 г. пришел к выводу о том, что исполнительскому сбору как штрафной санкции присущи признаки административной штрафной санкции: он имеет фиксированное, установленное федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения, а также зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которого находятся в государственной собственности. Это заключение, сделанное на основе действующего Федерального закона "Об исполнительном производстве", представляется убедительным и в достаточной мере аргументированным.
Отвергая возможность отнесения денежного обременения, именуемого в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" исполнительским сбором, к категории сборов или государственной пошлины, Конституционный Суд РФ указал, что исполнительский сбор в перечне налогов и сборов, которые устанавливаются, изменяются или отменяются Налоговым кодексом РФ, не указан, следовательно, он не относится к сборам в смысле ст.57 Конституции РФ.
По мнению Конституционного Суда РФ, исполнительский сбор не является также и государственной пошлиной в смысле ст.1 Федерального закона "О государственной пошлине". Это положение также не вызывает возражений, хотя требует соответствующего обоснования.
Анализируя сущность исполнительского сбора и государственной пошлины, нельзя не отметить, что денежное обременение, именуемое в законе "исполнительским сбором", имеет некоторые признаки (черты), присущие государственной пошлине, взимаемой с граждан или организаций за совершение юридически значимых действий. Наличие этих признаков (черт) в какой-то мере нашло отражение и в Федеральном законе "Об исполнительном производстве": размер исполнительского сбора установлен (как и государственная пошлина в судах различных инстанций) в процентном отношении от взыскиваемой суммы или стоимости имущества должника (ст. 81); постановление о взыскании исполнительского сбора выносится до совершения судебным приставом-исполнителем действий по принудительному исполнению исполнительного документа (государственная пошлина также вносится при подаче искового заявления, жалобы, т.е. до совершения судом процессуальных действий); постановление о взыскании исполнительского сбора выносится при первом поступлении исполнительного документа судебному приставу-исполнителю. Последующие предъявления к исполнению исполнительного документа судебному приставу-исполнителю исполнительским сбором не облагаются (государственная пошлина также не взимается вторично при повторном и последующих рассмотрениях судом дела после его отмены и направлении дела на новое рассмотрение); исполнительский сбор на практике (хотя такая практика и не соответствует закону) взыскивается с должника независимо от его вины в неисполнении в добровольном порядке судебного акта в установленный судебным приставом-исполнителем срок (государственная пошлина также по закону не связана с виновным поведением лица, обязанного оплатить ее).
Наконец, исполнительский сбор и государственная пошлина имеют схожие цели - в какой-то мере компенсировать затраты, понесенные государством на принудительное исполнение судебного акта, побудить должника к добровольному исполнению решения. Такие цели, по нашему мнению, можно считать конституционно значимыми.
Наличие у исполнительского сбора многих "родимых пятен" государственной пошлины объясняется тем, что исполнительное производство - составная часть (элемент) механизма защиты нарушенного (оспоренного) права. И поскольку исковое заявление, апелляционная, кассационная жалобы, а следовательно, и деятельность суда соответствующей инстанции оплачиваются государственной пошлиной, то почему бы в такой же форме не вносить плату за совершение юридически значимых действий и в исполнительном производстве?
Очевидно, что многие сложные моменты, связанные с взысканием исполнительского сбора, исчезли бы, если бы этот сбор можно было рассматривать только как сбор (ст.7 НК РФ) или как государственную пошлину (ст.1 Закона РФ "О государственной пошлине"), т.е. только как плату за совершение юридически значимых действий в исполнительном производстве, являющемся составной частью (звеном) механизма защиты гражданского права. Поэтому при разработке проекта ИК эта проблема требует пристального внимания и всестороннего обсуждения.
Если исходить из того, что исполнительский сбор - это государственная пошлина или сбор, взимаемые за совершение исполнительных действий, то необходимо решить вопрос об источниках дополнительного вознаграждения судебного пристава-исполнителя за исполнение судебных актов, в частности, может ли быть таким источником взимаемый с должника сбор, либо вознаграждение следует взыскивать с должника дополнительно, помимо сбора. Найдя верный ответ, можно обсудить и размер вознаграждения.
Другой аспект решения вопроса об исполнительском сборе зависит от того, сохранится ли в ведении органов юстиции право распоряжаться внебюджетным фондом развития исполнительного производства либо поступающие в него суммы будут зачисляться непосредственно в доход федерального бюджета, а также от модели организации исполнительного производства (частно- или публично-правовой).
При первом варианте (если указанное право будет принадлежать органам юстиции) необходимо установить взаимосвязь между результатами работы пристава-исполнителя по количеству и объему исполненных исполнительных документов и взысканных денежных средств и размером оплаты его труда с использованием для этих целей исполнительского сбора, который должен играть не столько штрафную, сколько стимулирующую судебного пристава-исполнителя и должника роль. При этом должны быть сняты ограничения на выплату вознаграждения, установленные ст.89 Федерального закона "Об исполнительном производстве". За основу может быть взят прогрессивный размер вознаграждения, основанный на выплате судебному приставу-исполнителю определенного процента от взысканных сумм (от 2 до 5%). Указанный порядок не должен применяться при взыскании алиментов, выплат социального характера, а также по исполнительным документам неимущественного характера (здесь целесообразно оставить прежний порядок стимулирования судебного пристава-исполнителя). Данное вознаграждение должно подлежать налогообложению, включаться в фонд заработной платы, учитываться при исчислении отпускных, пенсии и иных социальных выплат. В случае частичной "приватизации" системы исполнения исполнительский сбор мог бы стать вознаграждением приставу-исполнителю, занимающемуся принудительным исполнением в рамках негосударственной публичной службы.
При втором варианте (при зачислении исполнительского сбора полностью в доход федерального бюджета) необходимо повысить заработную плату судебного пристава-исполнителя, в любом случае связав ее размер с конечными результатами работы. В этом случае возникает вопрос о целесообразности сохранения исполнительского сбора. Возможно его переименование в исполнительскую пошлину, что, как уже указывалось, будет больше соответствовать назначению данного платежа, имеющего много общих черт с государственной пошлиной.
В подразделе 7 "Расходы по совершению исполнительных действий" перечень таких расходов не следует делать закрытым, он должен включать всю совокупность целесообразных расходов, понесенных взыскателем в связи с отказом должника без уважительных причин исполнить исполнительный документ (например, расходы на розыск, проведенный частной розыскной организацией, на оплату представителей, на проезд взыскателя к месту исполнения и т.д.).
Если исполнительский сбор будет квалифицирован в качестве разновидности государственной пошлины, а не административного штрафа, то этот сбор надо будет рассматривать как вид расходов по совершению исполнительных действий, соответственно урегулировав все вопросы его взимания в данном подразделе, исключив из проекта ИК подраздел 6.
Вопросы об освобождении от уплаты, об уменьшении, отсрочке и рассрочке уплаты исполнительского сбора (как государственной пошлины) следует решать в ИК по общим правилам, аналогичным правилам ГПК и АПК. Однако от уплаты издержек участники исполнительного производства освобождаться не должны.
В подразделе 8 "Ответственность за нарушение законодательства об исполнительном производстве" важнейшим нам кажется вопрос о правовой природе санкций в исполнительном производстве - являются ли они административно-правовыми либо имеют относительно самостоятельный процессуальный характер и представляют собой своего рода исполнительные санкции.
С точки зрения правовой природы здесь можно говорить о двух видах санкций. Во-первых, это процессуальные санкции, которые применяются судами в случае неисполнения судебного решения, предусмотренные соответственно в ГПК и АПК (там же указаны основания и порядок применения таких санкций). Во-вторых - административно-правовые санкции, к которым прибегает судебный пристав-исполнитель. Порядок их установления должен определяться в ИК, но с учетом общих правил КоАП.
В ИК предполагается оставить без изменений существующую систему штрафов и основания привлечения к ответственности в исполнительном производстве.
В подразделе 9 "Меры принудительного исполнения" необходимо решить как минимум три наиболее важные проблемы: во-первых, надо ли расширять имеющийся в действующем Федеральном законе "Об исполнительном производстве" перечень мер принудительного исполнения; во-вторых, если расширять, то за счет каких конкретно мер; в-третьих, должен ли быть перечень названных мер открытым или закрытым.
В теории и практике первый вопрос решается положительно. По этому пути и надо идти при работе над ИК.
Ответить на второй вопрос будет гораздо труднее, поскольку он недостаточно разработан в доктрине. Практического материала для конкретных выводов также мало (почти нет). К высказанным в литературе предложениям о включении в указанный перечень таких мер, как подписка о невыезде и вызов в суд, надо подходить весьма осторожно.
При анализе третьего вопроса надо исходить из того, что меры принудительного исполнения обусловлены характером материально-правового правонарушения. Охватить все эти правонарушения, определить возможные варианты резолютивных частей судебных актов, исполнительных документов и на этой основе смоделировать полный и исчерпывающий перечень мер принудительного исполнения, думаем, невозможно.
Поэтому принципиально важно, чтобы круг мер принудительного исполнения был широким (и не закрытым), а эти меры должны быть разнообразными, чтобы адекватно соответствовать мерам защиты гражданских прав (ст.12 ГК РФ) и прав в сфере публично-правовых отношений.
В подразделе 10 "Защита прав участников исполнительного производства. Разрешение споров" надо обратить внимание на пять моментов. Во-первых, на вопрос о подведомственности споров в сфере исполнительного производства. В частности, следует отразить в ИК, что все споры по обжалованию действий судебного пристава-исполнителя, связанные с исполнением исполнительных документов арбитражного суда, рассматриваются арбитражными судами независимо от субъекта обжалования, в том числе лицами, которые не указаны в качестве должников в исполнительном документе арбитражного суда. В остальных случаях, например, при обжаловании действий судебного пристава-исполнителя по сводному исполнительному производству, жалобы разрешаются судами общей юрисдикции.
Во-вторых, имеет смысл ввести порядок обжалования, аналогичный порядку, закрепленному в главе 24-1 ГПК и Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан": либо обжалование сразу в суд (арбитражный суд), либо подача жалобы на первом этапе главному судебному приставу субъекта федерации, а затем - в соответствующий компетентный суд.
В-третьих, следует указать, что жалобы на действия судебного пристава-исполнителя рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами по общим правилам административного судопроизводства в соответствии с порядком, предусмотренным ГПК и АПК.
В-четвертых, в случае обжалования в суде действий, актов, постановлений судебного пристава-исполнителя от его имени могли бы выступать вышестоящие должностные лица Службы судебных приставов-исполнителей, что целесообразно было бы предусмотреть в ИК.
В-пятых, надо обсудить вопрос о введении, помимо последующего, также предварительного судебного контроля (например, такие действия, как осмотр жилого помещения, вряд ли возможно проводить без санкции суда).
Выделение специального раздела II "Стадии исполнительного производства" является новеллой (в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" не было аналогичной группы норм). Это решение обусловлено логикой исполнительного производства как процессуально-процедурной деятельности и его практикой. Поэтому система положений, отражающих динамику исполнительного производства от его возбуждения до завершения, укладывается в различные стадии исполнительного производства.
Раздел II включает в себя пять подразделов, три из которых имеют сугубо процедурный характер (подраздел 11 "Возбуждение и подготовка исполнительного производства", подраздел 13 "Осуществление исполнительных действий", подраздел 15 "Завершение исполнительного производства"). Два оставшихся (подраздел 12 "Меры по обеспечению исполнительных действий" и подраздел 14 "Распределение взысканных сумм между взыскателями. Очередность взысканий") касаются отдельных относительно целостных институтов исполнительного производства, соответственно входящих в подготовку исполнительного производства и его осуществление.
Подразделы раздела II должны раскрывать систему действий всех участников исполнительного производства в конкретной стадии, будучи увязанными с общей частью ИК. Рассмотрим названные части подробнее.
В подразделе 11 "Возбуждение и подготовка исполнительного производства" необходимо изучить следующие вопросы.
Во-первых, надо решить, от кого может исходить инициатива в возбуждении исполнительного производства - только ли от взыскателей и надлежащим образом уполномоченных ими представителей, а также законных представителей, либо стоит сохранить в качестве основания возбуждения исполнительного производства направление исполнительного листа по инициативе суда? Представляется, что в качестве основания для возбуждения исполнительного производства следует рассматривать только обращение взыскателя. В случае защиты исполнительным документом публичных интересов (взыскание государственной пошлины или недоимки в доход бюджета и т.д.) правом на предъявление исполнительного документа к взысканию должен наделяться компетентный государственный орган, но не сам суд, вынесший решение. Таким образом, возбуждение исполнительного производства должно происходить только с участием взыскателя.
Во-вторых, следует установить перечень оснований к отказу в возбуждении исполнительного производства либо оставлению исполнительного документа без движения - в зависимости от соответствующих нарушений правил ИК (по аналогии с правилами ГПК).
В-третьих, надо подумать, целесообразно ли сохранение срока для добровольного исполнения при наличии доказательств о надлежащем извещении ответчика о содержании судебного решения. Думается, что необходимость установления такого срока имеется только в случае вынесения заочного решения, судебного приказа.
В подразделе 12 "Меры по обеспечению исполнительных действий" предлагается, в частности, конкретизировать порядок розыска должника, его имущества и ребенка. Надо указать, что такой розыск ведется с помощью организаций, созданных на любой организационно-правовой основе, и что истраченные при этом суммы включаются в исполнительские расходы. Кроме того, в ИК следует раскрыть статус розыскных организаций и показать возможности использования для этих целей методов ОРД.
В подразделе 13 "Осуществление исполнительных действий" необходимо, во-первых, раскрыть основные правила совершения исполнительных действий судебным приставом-исполнителем и юридических действий - другими участниками исполнительного производства. При этом в текст данного подраздела можно включить положения, содержащиеся в постановлениях Правительства РФ, касающихся наложения ареста на ценные бумаги, хранения арестованного имущества, ареста и реализации дебиторской задолженности; учесть постановление Пленума ВАС РФ от 3 марта 1999 г. N 4 "О некоторых вопросах, связанных с обращением взыскания на акции" и сложившуюся судебную практику толкования исполнительного законодательства, а также методические материалы Департамента судебных приставов Министерства юстиции РФ.
Во-вторых, следует подробно раскрыть процесс организации ареста, хранения, оценки и реализации имущества, обязательно с определением документальной основы действий судебного пристава-исполнителя и реквизитов соответствующих актов, описей и т.д. Необходимо также при разработке соответствующих регламентов в ИК учесть положения ряда федеральных законов (Гражданского, Семейного, Таможенного кодексов, Кодекса об административных правонарушениях, Федерального закона "Об оценочной деятельности" и др.). Важным является конкретизация очередности обращения взыскания на имущество организаций (ст.59 Федерального закона "Об исполнительном производстве"), обязательно увязанная с его ликвидностью. В противном случае - при формальном толковании правил очередности - процесс исполнения и получения денежных средств от реализации имущества должника будет замедляться.
В-третьих, исходя из положения о повышении оперативности исполнительного производства и расширении степени самостоятельности судебного пристава-исполнителя, следует предоставить ему право приостановления во всех случаях исполнительного производства. Решение об отсрочке и рассрочке исполнения, изменении способа и порядка исполнения должен принимать только суд либо иной орган, выдавший исполнительный документ.
В-четвертых, в ИК надо отразить некоторые правовые презумпции (в рамках которых должен работать судебный пристав-исполнитель) в целях защиты прав участников исполнительного производства и облегчения процесса рассмотрения дела в суде. В частности, предлагаем закрепить в тексте ИК презумпцию принадлежности должнику имущества и денежных средств, находящихся в принадлежащих ему (по самым разным правовым основаниям) помещениях. Другие лица будут вправе оспаривать такую принадлежность имущества должнику по общим правилам исковой защиты (иском об исключении имущества из описи).
В подразделе 14 "Распределение взысканных сумм между взыскателями. Очередность взысканий" следует определить очередность взыскания, исходя из приоритета частных и публичных интересов. В этом плане следует учесть постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. Кроме того, предлагаем изменить очередность удовлетворения требований залоговых взыскателей, поскольку современное правовое регулирование в данном вопросе не отличается последовательностью.
Можно также решить проблему рассрочки платежа в случаях, когда покупатель имущества должника не может сразу уплатить полностью всю сумму ввиду его значительной стоимости. Кроме того, должник обязан уплачивать задолженность только через судебного пристава-исполнителя, а не напрямую. Недопустимо делать это, минуя Службу судебных приставов, как это иногда бывает при налоговых взысканиях.
Подраздел 15 "Завершение исполнительного производства" должен содержать сложившиеся правила регулирования. При этом можно допустить прекращение исполнительного производства на основании постановления судебного пристава-исполнителя, утвержденного старшим судебным приставом, без обращения в суд. Это позволит повысить оперативность исполнительного производства.
Другой подход может заключаться в том, чтобы сохранить решение указанных вопросов в компетенции суда. Не убедившись в эффективности последующего судебного контроля, положительное решение вряд ли следует принимать быстро. Вполне допустим такой вариант, как введение в действие нормы о передаче вопросов прекращения исполнительного производства в ведение судебного пристава-исполнителя не с момента введения всего ИК в целом, а несколько позднее, когда несколько повысится уровень квалификации сотрудников Службы судебных приставов.
Необходимо также прийти к единому мнению и относительно оснований окончания исполнительного производства по исполнительным документам, которые выданы на основании решений, вынесенных по спорам, возникающим из длящихся правоотношений (о взыскании алиментов, о возмещении вреда здоровью и др.).
Раздел III. "Исполнение исполнительных действий имущественного характера" является в известной мере "сердцевиной" ИК. Именно здесь найдут отражение основные процедуры исполнительного производства, которые будут разграничиваться в зависимости от юридического статуса должника, правового положения его имущества, содержания исполнительных действий.
Только в ИК должны быть указаны имущественные иммунитеты граждан и организаций, в соответствии с которыми отдельные виды имущества могут быть изъяты из-под принудительного взыскания по исполнительным документам. В противном случае перечень имущественных иммунитетов под влиянием заинтересованных групп может расширяться путем внесения изменений в иные федеральные законы.
Надо учесть многообразие видов имущества физических и юридических лиц, которое может быть объектом взыскания, и установить соответствующие исполнительные процедуры. Здесь основой будет опыт работы Службы судебных приставов, судебная практика, методические материалы Департамента судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации.
Для случаев обращения взыскания на денежные средства следует раскрыть процедуры исполнения исполнительных документов, в которых сумма выражена в иностранной валюте, путем ее взыскания при наличии таковой у должника, а также предусмотреть возможность наложения ареста как на имеющиеся средства на счете в банке, так и на те, которые поступят в будущем.
Поэтому в данный раздел вошли: подраздел 16 "Обращение взыскания на имущество", подраздел 17 "Особенности обращения взыскания на имущество организаций", подраздел 18 "Особенности исполнения исполнительных документов, выданных органами исполнительной власти и органами местного самоуправления", подраздел 19 "Особенности совершения исполнительных действий в отношении казны Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления", подраздел 20 "Особенности обращения взыскания на имущество граждан", подраздел 21 "Особенности исполнения исполнительных документов по нескольким исполнительным производствам".
Смысл такой детализации заключается в следующем. ИК должен содержать относительно развернутые процедуры, "алгоритмы" действий судебного пристава-исполнителя, позволяющие ему работать в рамках определенной юридической модели. Поэтому ИК в этой части следует сделать относительно подробным, исключая по возможности усмотрение со стороны как судебного пристава-исполнителя, так и других участников исполнительного производства. Перед нами стоит задача не повторить главной ошибки разработчиков действующего исполнительного законодательства: внешне процессуальное (по форме и названию), оно на самом деле не содержит развернутых процедур юридической деятельности, хотя именно в этом заключается главная особенность процессуально-процедурного права.
Аналогичные функции выполняет раздел IV "Исполнение исполнительных документов неимущественного характера", в который войдут описания отдельных процедур исполнения исполнительных документов неимущественного характера.
Раздел V "Исполнение решений иностранных судов и арбитражей в Российской Федерации и судов России за рубежом" будет касаться вопросов статуса иностранных лиц в исполнительном производстве. Для них устанавливаются национальный правовой режим (с возможностью реторсий), традиционные правила об иммунитете в сфере исполнительного производства иностранных государств и международных организаций, исходя из доктрины ограниченного (функционального) иммунитета. Вопросы экзекватуры в ИК рассматриваться не будут, поскольку они регулируются ГПК и АПК, иным специальным законодательством.
Федеральный закон "О порядке введения в действие Исполнительного кодекса Российской Федерации" будет содержать статьи о порядке введения в действие ИК, приведении в соответствие с ИК ранее принятого законодательства. Отдельные статьи ИК могут вступать в силу позднее общего срока (например, нормы о расширении компетенции судебного пристава-исполнителя по решению вопросов приостановления, прекращения, окончания исполнительного производства, исходя из необходимости повысить образовательный уровень и квалификацию судебных приставов-исполнителей).
О.В. Исаенкова,
кандидат юрид. наук, доцент Саратовской государственной
академии права
В.М. Шерстюк,
доктор юрид. наук, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова
В.В. Ярков,
доктор юрид. наук, профессор, зав. кафедрой гражданского процесса
Уральской государственной юридической академии
"Законодательство", N 5, 6, 7, май, июнь, июль, 2002 г.