Некоторые вопросы, связанные с переходом к системе страхования вкладов
27 декабря 2003 г. вступил в силу Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"*(1) (далее - Закон о страховании вкладов, Закон). Более десяти лет продолжалась работа над указанным актом. Несколько раз он принимался Государственной Думой, но затем по тем или иным причинам возвращался на доработку. Во многом это было связано с тем, что регулирование отношений, связанных со страхованием вкладов, предполагало правовые и институциональные новеллы, а также определенные ограничения для участников банковского сектора.
Одной из наиболее важных задач, решаемых Законом о страховании вкладов, является определение порядка "входа" банков в систему страхования. При обсуждении законопроекта этот вопрос вызывал ожесточенные дискуссии. Представители банковского сообщества опасались, что в ходе переходного этапа к банкам будут предъявлены чрезмерно жесткие требования, которые не позволят многим из них стать участниками системы страхования. Высказывалось мнение о том, что процедуры перехода неоправданно затянут "переходный процесс". Противники введения системы страхования вкладов указывали на то, что российская банковская система не готова к системе страхования вкладов, так как скрытые внутри банковской системы проблемы (низкая и во многом фиктивная капитализация, непрозрачность структуры собственности и т.д.) могут в течение быстрого времени привести систему страхования к банкротству. Понятно, что банкротство системы страхования вкладов не только увеличивает финансовые издержки бюджета, но и (что гораздо опаснее!) негативно влияет как на доверие вкладчиков, все еще весьма неустойчивое, так и на инвестиционный климат страны*(2). В силу указанной слабости банковской системы России процедура вступления банков в систему страхования вкладов неминуемо должна была быть направлена на снижение рисков системы.
Результатом обсуждения стала выработка специальной процедуры перехода, которая должны была сочетать, во-первых, известную строгость требований к банкам и, во-вторых, ясность, исключающую или сводящую к минимуму дискреционные полномочия органа банковского надзора. Последнее пожелание отчасти объясняет, почему заключительная часть Закона о страховании вкладов, регулирующая вопросы вступления банков в систему страхования вкладов, настолько подробно отражает весь этот процесс. Причем нередко описываются и процедуры, происходящие внутри субъекта правоотношений - Банка России, который принимает решение о соответствии банка условиям, предъявляемым к участникам системы страхования вкладов.
Существует ли потребность в законодательном определении "внутренних" процедур Банка России? С формально-правовой точки зрения - нет, так как право, напомним простую истину, регулирует отношения между субъектами правоотношений. Более того, "перенос" на уровень закона правового "материала", который был бы более уместен в инструкции, повлек известные правовые и лингвистические недочеты и даже ошибки*(3). Но, вероятно, такой подход имел объективную причину, а именно ощущалась общественная потребность в том, чтобы такие процедуры были раскрыты. Эта потребность порождалась, с одной стороны, боязнью банковского сообщества, с другой - установкой, напоминавшей модное веяние, на транспарентность (информационную прозрачность) всех субъектов банковской системы, в том числе органа банковского надзора.
1. Субъекты права на вступление в систему страхования вкладов
Право на вступление в систему страхования вкладов в соответствие с ч. 1 ст. 43 Закона о страховании вкладов имеет банк, обладающий на день вступления в силу указанного Закона разрешением Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц. В соответствии с п. 6 ст. 2 Закона таким разрешением служит соответствующая лицензия, выдаваемая Банком России в порядке, установленном Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках). Закон о банках (ст. 36) определяет, что право привлечения во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет. При этом речь идет о вкладах в смысле Закона о банках, т.е. о денежных средствах в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемых физическими лицами в целях хранения и получения дохода и соответствующей этому банковской операции привлечения банком во вклады денежных средств физических лиц (ст. 5)*(4).
В статье 5 Закона о банках указывается на две самостоятельные банковские операции: а) привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и б) открытие и ведение банковских счетов физических лиц. Теоретически осуществление указанных операций могло бы быть связано с необходимостью получения двух различных лицензий, одна из которых, связанная с правом привлекать денежные средства физических лиц во вклады, могла бы быть получена банком по истечении двух лет с даты государственной регистрации. Указанный подход Закона о банках в известном смысле связан с регулированием отношений, которые характерны для Гражданского кодекса РФ. ГК РФ, как известно, не просто различает два вида договоров - банковского вклада и банковского счета, но и в какой-то степени устанавливает приоритет последнего. Так, в соответствие с ч. 3 ст. 834 ГК РФ к отношениям банка и вкладчика по счету, на который внесен вклад, применяются правила о договоре банковского счета (глава 45), если иное не предусмотрено правилами главы ГК РФ о банковском вкладе или не вытекает из существа договора банковского вклада. При этом предметом договора банковского вклада является обязанность банка, принявшего денежную сумму, вносимую в банк в качестве вклада, вернуть указанную сумму и выплатить определенные договором проценты, а предметом договора банковского счета - действия, обязанность по осуществлению которых возлагается на банк. Договор банковского счета формально не порождает денежного обязательства, т.е. обязательства по уплате денег, при котором деньги используются в качестве средства погашения денежного долга*(5), хотя такого рода обязательства могут появиться, в частности, при выплате процентов на остаток по счету либо при неисполнении банком обязанности по выполнению поручения клиента, например, на перевод денег.
Вместе с тем при регулировании банковских операций, в частности при их лицензировании, происходит фактическое объединение двух указанных операций в одной лицензии. Это вытекает из приложений 18 и 19 к инструкции Банка России от 23 июля 1998 г. N 75-И "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности"*(6) (далее - Инструкция N 75-И) и приложений 16 и 17 к инструкции Банка России от 14 января 2004 г. N 109-И "О порядке принятия Банком России решений о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций"*(7) (далее - Инструкция N 109-И). Практика регулирования банковской деятельности была воспринята и поддержана Законом о страховании вкладов. Формально она отличается от подходов, содержащихся в ГК РФ и Законе о банках. Такая особенность регулирования, как представляется, восходит к проблеме соотношения понятий "банковская операция" и "сделка".
Сделками в соответствии со ст. 153 ГК РФ признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. В то же время в законодательстве отсутствует легальное толкования понятия банковских операций. Вместе с тем, выработка этого понимания необходима, причем не только с теоретической, но и с прикладной точки зрения: нужно знать, что же лицензируется - действия, порождающие правовые последствия, или нечто иное? Банковские операции, по мнению М.М. Агаркова, - это "сделки, которые составляют непосредственный предмет деятельности банка" и обладают тремя признаками, отличающим их от иных сделок: они защищены институтом банковской тайны, подчиняются специальному регулированию и (что было актуально для середины 20-х годов прошлого века) специальным процессуальным правилам*(8).
Г.А. Тосунян выделяет следующие признаки банковских операций: а) специальный субъектный состав (кредитные организации и Банк России); б) ограниченный круг объектов банковских операций (деньги, драгоценные металлы, ценные бумаги); в) специальное регулирование*(9). С точки зрения А.Е. Шерстобитова, банковские операции отличны от сделок в связи с публичным элементом: "публичный характер существования банковской системы привел к возникновению банковских операций, отличных от сделок"*(10).
Отождествляет два этих понятия - "банковские операции" и "сделки" (точнее "банковские сделки") - О.М. Олейник*(11). Л.Г. Ефимова, напротив, последовательно проводит идею различия между понятиями банковской операции и сделки. Она полагает, что в понятие банковской операции включаются не только сделки, но и технические, бухгалтерские операции*(12). В более поздней работе Л.Г. Ефимова отмечала, что "термин банковские операции может употребляться и употребляется в законодательстве в различных значениях и в зависимости от контекста и цели, которую ставит перед собой законодатель. Закон о банках употребляет понятие банковской операции в публично-правовом смысле. Другие источники используют его в широком смысле и рассматривают операцию как законченное действие или ряд действий, направленных на решение определенной задачи, достижение поставленной цели, т.е. как часть технологического процесса в работе кредитной организации"*(13).
Мы разделяем мнение о том, что понятие банковской операции не имеет однозначного толкования. Так, с точки зрения Закона о банках, и в частности его положений о лицензировании банковских операций, понятие банковской операции используется для обозначения определенного вида деятельности. Это верно, исходя из наименования самого закона ("О банках и банковской деятельности"), а также из нормы абз. 2 ч. 3 ст. 49 ГК РФ, которая устанавливает правило лицензирования деятельности. Вместе с тем в обиходном употреблении выражение "банковская операция" отождествлено с конкретными действиями, которые осуществляет кредитная организация. Иными словами, "банковская операция" означает как право на совершение определенных действий, которое предоставляется определенным лицам (кредитным организациям), так и само действие, точнее совокупность юридически значимых и фактических действий. В этом смысле Закон о страховании вкладов поддерживает своеобразный "не-цивилистический" подход к проблеме: сфера его регулирования - защита вкладов, т.е. денежных средств в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемых физическими лицами в банке на территории Российской Федерации на основании договора банковского вклада или договора банковского счета, включая капитализированные (причисленные) проценты на сумму вклада (п. 2. ст. 2). При этом Закон о страховании вкладов не просто нивелирует различие между договорами банковского вклада и банковского счета или между двумя банковскими операциями (привлечением средств физических лиц во вклад и открытием и ведением банковских счетов). Он выделяет свой объект регулирования (денежные средства), независимый (хотя и с определенными ограничениями) от договорно-правовой основы привлечения этих средств банком, как бы следуя экономическому подходу к регулированию отношений - принципу приоритета экономического содержания над юридической формой.
К сожалению, при разработке Закона о страховании вкладов должного внимания на проблему соотношения предмета регулирования указанного Закона и норм Закона о банках, которые касаются вопросов защиты прав физических лиц-клиентов банков, не было обращено. В статью 36 Закона о банках, которая, в частности, устанавливает правило двухлетнего срока для получения лицензии на привлечение средств физических лиц во вклады, были внесены некоторые изменения. Однако они не затронули вопрос о том, что должно подлежать специальной публичной защите: а) по-прежнему (т.е. как и до принятия Закона о страховании вкладов) это вклад в значении Закона о банках, т.е. денежные средства в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемые физическими лицами в целях хранения и получения дохода, или б) денежные средства, привлекаемые банками на основании договора банковского вклада и при осуществлении банковской операции по привлечению средств физических лиц во вклады. Если следовать указанным положениям Закона о банках, то какой-либо банк может потребовать от Банка России предоставления ему лицензии на открытие и ведение банковских счетов, не дожидаясь истечения двухгодичного срока. Получив (гипотетически!) такую лицензию, банк становится в силу процедур Закона о страховании вкладов участником системы страхования и далее вправе открывать и вести счета, в том числе устанавливая процентную ставку на уровне, соразмерном ставке процента по срочным договорам банковского вклада. Конечно, существует вероятность того, что подобные сделки будут признаны притворными (ст. 170 ГК РФ), однако сама возможность их совершения может пагубно сказаться на доверии вкладчиков к банковской системе. В этом смысле сформулированный Банком России подход, в силу которого операция по привлечению денежных средств физических лиц во вклады и открытие и ведение банковских счетов физических лиц отождествлены с точки зрения единства требований, предъявляемых к банкам, которые собираются осуществлять такого рода операции, представляется более оправданным с точки зрения конституционно-значимых принципов социального правового государства и норм Закона о страховании вкладов.
Впрочем, в самом Законе о страхования вкладов также нет четкости в использовании правовых понятий "вклад" и "счет". Как было сказано, в ст. 2 Закона о страховании вкладов вклад определяется как денежные средства, привлекаемые на основании договора банковского вклада либо на основании договора банковского счета. Однако в ст. 46 и 47 Закона можно встретить наряду с понятием "вклад" (в значении, указанном в ст. 2) такие понятия, как "счета по вкладу" ("не имеет право зачислять дополнительные денежные средства на счета по вкладу" в противовес "не вправе привлекать дополнительные вклады"), "во вклад (на счет)", "на вклад и (или) на счет" (в значении "прекращения права привлекать денежные средства физических лиц во вклады и (или) на счета"), "право привлекать во вклады денежные средства физических лиц" и т.д. Возможно, это небрежность, однако небрежность пагубная, как и любой подобный дефект закона. Право на вступление в систему страхования вкладов реализуется банками, имеющими на день вступления в силу указанного Закона разрешение Банка России (т.е., напомним, выдаваемую Банком России лицензию на привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц*(14)), направлением в Банк России ходатайства о вынесении заключения о соответствии банка требованиям, предъявляемым к участникам системы страхования вкладов (ч. 1. ст. 45 Закона о страховании вкладов). Указанные банки должны иметь определенные показатели деятельности, установленные ст. 44 Закона о страховании и принимаемыми в соответствии с ней нормативными актами Банка России.
Закон о страховании вкладов (ч. 1. ст. 28) также определяет, что постановку банка на учет в системе страхования вкладов осуществляет Агентство путем внесения его в реестр банков на основании уведомления о выдаче банку разрешения Банка России. С точки зрения конституционно-правового принципа равенства перед законом, к тем банкам, которые имеют разрешение Банка России на день вступления в силу указанного Закона и включаются в систему страхования вкладов, и к банкам, которые в последующем (после вступления в силу Закона) будут получать указанное разрешение, должны применяться равные требования. На момент вступления в силу Закона о страховании вкладов требования, связанные с получением лицензии Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, были установлены п. 13.1 Инструкции N 75-И. В их числе: финансовая устойчивость в течение шести месяцев до даты направления ходатайства; прозрачность структуры участников (акционеров) и их групп; выполнение обязательных резервных требований Банка России; отсутствие задолженности перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации, местным бюджетом и государственными внебюджетными фондами; наличие соответствующей организационной структуры, включающей службу внутреннего контроля; выполнение квалификационных требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, предъявляемых к деловой репутации членов совета директоров (наблюдательного совета), и квалификационных требований Банка России к сотрудникам кредитной организации; выполнение технических требований, включая требования к оборудованию, необходимому для осуществления банковских операций.
Указанные требования Инструкции N 75-И отличны от тех, которые предъявляются к участникам системы страхования вкладов в силу ст. 44 Закона о страховании вкладов. Банки могли подать ходатайство о выдаче им лицензии на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, ориентируясь на положения Инструкции N 75-И. Более того, процедура рассмотрения ходатайств о получении указанной лицензии такова, что на первом этапе их рассматривают территориальные учреждения Банка России, которые могут применить в этих целях положения Инструкции N 75-И. Однако, с нашей точки зрения, если банк не получил лицензию на привлечение денежных средств физических лиц во вклады к дате вступления в силу Закона о страховании вкладов, то к нему должны применяться положения указанного Закона, так как выдача ему данной лицензии автоматически означает вступление банка в систему страхования вкладов. Это влечет по меньшей мере определенный перерыв в процедуре рассмотрения ходатайства. Именно так, как представляется, необходимо толковать п. 30.2 Инструкции Банка России N 109-И, в соответствии с которым указанная Инструкция применяется Банком России (территориальными учреждениями Банка России) к правоотношениям в сфере государственной регистрации кредитных организаций и выдачи лицензий на осуществление банковских операций, если ко дню вступления в силу этой Инструкции по итогам рассмотрения документов, представленных кредитными организациями и (или) иными лицами, Банк России (территориальное учреждение Банка России) не принял решения, предусмотренные данной Инструкцией.
2. Последствия неиспользования банками права на участие в системе страхования вкладов
Включиться в систему страхования вкладов имеет право любой банк, который на дату вступления в силу Закона о страховании вкладов*(15) получил соответствующее разрешение Банка России. Неиспользование этого права влечет за собой определенные последствия, связанные с дальнейшей возможностью банка привлекать во вклады средства физических лиц, а также открывать и вести их счета.
Банки могут воспользоваться правом на вступление в систему страхования вкладов в соответствии с ч. 1 ст. 45 Закона о страховании вкладов в течение шести месяцев с даты вступления в силу указанного акта, т.е. до 27 июня 2004 г. (включительно). До направления в Банк России ходатайства о вынесении заключения на предмет соответствия требованиям, предъявляемым к участникам системы страхования вкладов (далее также - ходатайство), руководители банка должны самостоятельно оценить, насколько их учреждение соответствует условиям вступления в систему страхования вкладов, установленным ст. 44 Закона о страховании вкладов. После направления ходатайства банк вправе отказаться от участия в системе страхования вкладов - по причине, скажем, неготовности открыть информацию о реальных владельцах банка.
Если банк направил в Банк России заявление об отказе от привлечения во вклады денежных средств физических лиц, открытия и ведения банковских счетов физических лиц или вовсе не посылал в Банк России ходатайство, это в соответствии с ч. 1 ст. 46 Закона о страховании вкладов расцениваются как отказ банка от участия в системе страхования вкладов.
Последствием отказа банка от участия в системе страхования вкладов, в силу принципа обязательности участия банков в системе страхования вкладов (п. 1 ст. 3 Закона о страховании вкладов), является ограничение его права привлекать вклады (т.е. осуществлять операции по привлечению денежных средств физических лиц во вклады и по открытию и ведению банковских счетов физических лиц, а также по заключению договоров, соответствующих указанным операциям). Разработан специальный механизм введения указанного ограничения. Однако с правовой точки зрения этот механизм далеко не безупречен.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 46 Закона о страховании вкладов Банк России в отношении банков, отказавшихся от участия в системе страхования вкладов, обязан по истечении 21 месяца*(16) со дня вступления в силу данного закона ввести запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц. Запрет действует до дня прекращения права банка на работу с вкладами или до дня отзыва у банка лицензии Банка России.
Указанная мера принуждения, хотя и схожа по своим правовым последствиям с мерой, предусмотренной ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России*(17), имеет некоторые особенности.
Во-первых, упомянутое положение Закона о Банке России применяется в случае выявления фактов совершения банком каких-либо нарушений либо если операции банка реально угрожают интересам его кредиторов. А Закон о страховании вкладов вводит свой запрет не в качестве санкции за какие-либо нарушения, а чтобы предупредить совершение кредитной организацией возможного нарушения прав вкладчиков - физических лиц.
Во-вторых, Закон о Банке России предусматривает дискреционные полномочия Банка России в отношений применяемой меры. Закон о страховании вкладов формально устанавливает обязанность Банка России ввести заперт и определяет момент, когда этот запрет должен быть введен, а именно "по истечении 21 месяца со дня вступления в силу указанного Закона". При этом Закон о страховании вкладов не оговаривает возможности его невведения, т.е. даже если банк заменил лицензию и исполнил обязательства перед вкладчиками, запрет должен быть введен.
В то же время слова "по истечении" означают лишь, что запрет должен вводиться после 27 сентября 2005 г., точная же дата не названа. Это размывает определенность обязательности действий Банка России и придает полномочиям, которые выглядят как обязательные, дискреционное содержание.
В-третьих, запрет, закрепленный ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России, может быть введен на срок до одного года. Закон о страховании вкладов содержит более гибкую формулировку: запрет действует до дня прекращения права банка на работу с вкладами или до дня отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций. Отзыв у банка лицензии на осуществление банковских операций происходит на основании норм ст. 20 Закона о банках*(18), что дает необходимую определенность. Но Закон о страховании вкладов не указывает момент, который может считаться моментом прекращения права банка на работу с вкладами, более того, он предлагает два подхода к его установлению.
Как гласит ч. 6 ст. 46 Закона о страховании вкладов, в день введения Банком России запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, согласно требованию ч. 2 ст. 46 того же акта, банки обязаны разместить информацию о прекращении права привлекать денежные средства физических лиц во вклады и (или) на счета, о прекращении права заключать с физическими лицами новые договоры банковского вклада или договоры банковского счета. Налицо явная близость правовых конструкций прекращения права заключать с физическими лицами новые договоры банковского вклада или договоры банковского счета (ч. 6 ст. 46) и прекращения права банка на работу с вкладами (ч. 2 ст. 46). Однако очевидно, что норма ч. 6 ст. 46 не может быть основанием при определении момента прекращения права банка на работу с вкладами, так как получалось бы, что момент прекращения права банка на работу с вкладами и, следовательно, момент окончания срока действия запрета определялись бы моментом его введения.
Далее, в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 28 Закона о страховании вкладов Агентство по страхованию вкладов снимает банк с учета в системе страхования вкладов путем его исключения из реестра банков в случае прекращения права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц*(19) в связи с заменой лицензии Банка России и исполнения банком своих обязательств перед вкладчиками.
Исходя из текста Закона о страховании вкладов, можно сделать вывод о том, что момент прекращения права на привлечение во вклады определяется двумя обстоятельствами: 1) датой решения Банка России о замене лицензии (по-видимому, с исключением из ее текста операций по привлечению средств физических лиц во вклады (в смысле ст. 5 Закона о банках) и по открытию и ведению банковских счетов, что фактически подразумевает замену бланка лицензии, в том числе неизбежный переход от так называемой генеральной лицензии к обыкновенной); 2) датой, когда все обязательства перед вкладчиками (в том числе лицами, открывшими в банке текущий счет на основании договора банковского счета) банком исполнены. При этом в п. 2 ч. 3 ст. 28 Закона о страховании используется соединительный союз "и", который следует трактовать как необходимость одновременного действия обоих условий. Иными словами, право на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц прекращается тогда, когда и Банк России примет решение о замене лицензии, и обязательства банка перед вкладчиками будут исполнены.
Однако момент исполнения обязательств перед вкладчиками (по договору банковского счета) и клиентами банка - физическими лицами (по договору банковского вклада) определяется по-разному. Обязательства банка по договору банковского вклада считаются исполненными в день, когда вкладчику возвращены сумма вклада и начисленные на нее в соответствии с условиями договора проценты. Вместе с тем, вкладчик не обязан расторгать договор банковского вклада, в том числе срочный договор, по истечении срока его действия. Более того, несовершение вкладчиком действий, направленных на расторжение договора банковского вклада, означает совершение им в устной форме (в форме умолчания) сделки, направленной на продление срока действия договора на тех же условиях или на условиях начисления процентов на основании вклада до востребования (ч. 4 ст. 837 ГК РФ).
Обязательства банка перед владельцем счета, как упоминалось, не являются денежными и считаются исполненными в момент расторжения договора банковского счета. Однако наличие остатка средств на счете порождает денежное обязательство банка перед владельцем счета, и оно сохраняется даже при расторжении договора банковского счета (например, если полномочным органом наложен арест на денежные средства на счете). Указанное денежное обязательство считается исполненным в момент возврата владельцу счета денежных сумм, находящихся на счете, или перечисления указанных сумм на иной счет. Как и в предыдущем случае, закон не возлагает (да и не может возложить) на владельца счета обязанность требовать от банка расторжения договора банковского счета, а также исполнения обязанности, возникающей в связи с закрытием счета, о перечислении денежных средств со счета на иной счет или выдаче их наличными.
Таким образом, прекращение права банка на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц может не наступить неопределенно долгое время. Как следствие, все это время в отношении банка должен применяться запрет на осуществление банковских операций по привлечению во вклады денежных средств физических лиц и по открытию и ведению банковских счетов физических лиц.
Банк, который отказался от участия в системе страхования вкладов, в соответствие с ч. 8 ст. 48 Закона о страховании вкладов через два года со дня вступления в силу данного закона (т.е. после 27 декабря 2005 г.) имеет право ходатайствовать перед Банком России о выдаче разрешения или снятии запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц.
В силу требования императивной нормы п. 1 ч. 2 ст. 46 Закона о страховании вкладов Банк России не вправе отменять введенный запрет, если не прекращено право банка на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, т.е. если банк хотя бы перед одним вкладчиком продолжает оставаться обязанным лицом. А вкладчик может не хотеть, чтобы банк исполнил перед ним свои обязательства. И причин такого нежелания может быть множество: от банального "буду я из-за двух рублей бегать!" или нерешенности правовой судьбы наследства до использования легального механизма, предлагаемого законом, для получения конкурентных преимуществ. Последнее, очевидно, весьма опасно.
В подобных обстоятельствах удовлетворению Банком России ходатайства банка о выдаче разрешения по истечении двух лет со дня вступления в силу Закона о страховании вкладов могут препятствовать известные правовые сложности. Банк, который ходатайствует о получении разрешения, обязан соответствовать требованиям ст. 44 Закона о страховании вкладов, в частности, к банку не должны применятся меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России (п. 4 ч. 1 ст. 44) . Но запрет на осуществление банковских операций, хотя и вводится по основанию, предусмотренному ст. 46 Закона о страховании вкладов, представляет собой меру принуждения, прямо указанную в ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России. Иными словами, если банк остается обязанным хотя бы перед одним вкладчиком - физическим лицом, запрет на осуществление банковских операций не может быть отменен. А без отмены введенного запрета по меньшей мере затруднительно ставить вопрос о получении нового разрешения Банка России.
Юридически корректным решением вопроса могло бы быть включение в Закон о страховании вкладов прямого указания на то, что наличие запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, введенного Банком России на основании п. 1 ч. 2 ст. 46 Закона о страховании вкладов, не является основанием для отказа в выдаче разрешения Банка России при обращении банка с соответствующим ходатайством. Но такого указания нет, что, вероятно, принудит Банк России к поиску "неординарных" решений. С учетом изложенного не исключено, что банк, отказавшийся от участия в системе страхования вкладов, уже не сможет вступить в нее никогда.
Закон о страховании вкладов, в отличие от Закона о Банке России, упоминает о некоторых правовых последствиях введенного запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц. В частности, в соответствии с ч. 5 ст. 46 Закона о страховании вкладов договор банковского вклада или договор банковского счета с физическим лицом, заключенные банком до дня введения запрета Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, не подлежит расторжению, за исключением случая обращения владельца вклада (счета) с требованием о расторжении соответствующего договора. Дополнительные денежные средства, за исключением процентов, начисляемых в соответствии с условиями договора банковского вклада или договора банковского счета, во вклад (на счет) не зачисляются и подлежат возврату лицам, которые дали поручение о зачислении денежных средств во вклад (на счет).
Вместе с тем, в настоящее время отсутствует механизм, который позволил бы банкам осуществлять указанные операции. Поэтому необходимо внести соответствующие изменения в нормативные акты Банка России, прежде всего в Положения Банка России от 3 октября 2002 г. N 2-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации" и от 5 декабря 2002 г. N 205-П "О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации".
Кроме этого, в соответствии с ч. 6 ст. 46 Закона о страховании вкладов в день введения Банком России запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц банки обязаны разместить информацию о прекращении права привлекать денежные средства физических лиц во вклады и (или) на счета, о прекращении права заключать с физическими лицами новые договоры банковского вклада или договоры банковского счета, а также информацию о запрете зачисления дополнительных денежных средств во вклады и (или) на счета, открытые в банке до дня введения запрета Банком России, в доступных для клиентов помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков.
Таким образом, вследствие введения запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц у банков появляются обязанности двух типов.
Обязанности первого типа возникают в связи с заключением договоров банковского вклада и банковского счета с физическими лицами. Закон этого прямо не устанавливает, но из ч. 6 ст. 46 Закона о страховании вкладов вытекает обязанность банка не заключать новые договоры банковского вклада и банковского счета с физическими лицами*(20). Банки обязаны возвращать денежные средства, которые поступают на вклад (в том числе на счет) лицам, которые вносят указанные денежные средства в виде наличности или перечисляют иным образом. При этом сами договоры банковского вклада и банковского счета расторжению не подлежат, а проценты, предусмотренные условиями указанных договоров, продолжают начисляться.
Обязанность второго типа состоит в предоставлении необходимой и достаточной информации о введенном запрете и последствиях его введения. Сказанное вытекает из особенностей договоров банковского вклада и банковского счета с физическим лицом. Оба они обычно являются договорами присоединения, при этом первый - это публичный договор (ч. 2 ст. 834, ст. 426, 428 ГК РФ), а второй - договор, заключаемый в обязательном порядке (ст. 846, 445 ГК РФ). Вся информация об условиях указанных соглашений, как правило, публична и размещена в общедоступных помещениях банков. Поэтому следствием введенного запрета стало установление обязанности банка сообщить вкладчикам и иным клиентам банка о последствиях примененного запрета. При этом законодательством не оговаривается, что банк обязан информировать своих клиентов об основании ограничений, указанных в ч. 6 ст. 46 Закона о страховании вкладов, в том числе в виде ссылки на данную норму.
Правовые последствия запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц в целом были известны банковской практике. Так, в соответствии с п. 1.20.3 инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности" (с изм.)*(21) (далее - Инструкция N 59) запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций означает требование территориального учреждения Банка России полностью прекратить осуществление соответствующих операций, предусмотренных выданными банковскими лицензиями. В частности, запрет на привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады означает, что кредитная организация не вправе с даты, установленной предписанием, принимать новые вклады; запрет на размещение денежных средств подразумевает лишение кредитной организации права предоставлять кредиты, займы, депозиты и т.д. Однако практика применения указанной нормы порождала известные споры. В частности, в судебных решениях (!) высказывалось суждение о том, что введенный запрет не может трактоваться как ограничение права зачислять дополнительные средства на вклад (по договору банковского вклада) или на банковский счет, и на основании неясности правовых последствий вводимого запрета решение Банка России о запрете отменялось. Кроме того, ни в законах, ни в нормативных актах Банка России не была четко выражена идея о необходимости информировать клиентов банка о последствиях примененной меры. В связи с этим имеет смысл распространить правовой режим запрета Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц на основании аналогии права на случаи применения меры принуждения в виде запрета на осуществление отдельных банковских операций в соответствии с ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России.
В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 46 Закона о страховании вкладов Банк России обязан с момента, когда банк признан отказавшимся от участия в системе страхования вкладов, но не позднее 21 месяца со дня вступления в силу указанного Закона (т.е. до 27 сентября 2005 г.), направить требование о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами.
Отметим, что в этой части статьи Закона о страховании вкладов применена недостаточно ясная формулировка: "когда банк признан отказавшимся от участия". Термины "признан", "признается" и производные от них слова употребляются в законах в нескольких случаях. Например, в так называемой норме-дефиниции, т.е. в элементе текста закона, раскрывающем суть того или иного употребляемого понятия. Что касается Закона о страховании вкладов, то в его ст. 4 говорится о "вкладчиках, признаваемых для целей настоящего Федерального закона выгодоприобретателями", а в ч. 2 ст. 35 дается такое определение: "Первым расчетным периодом для уплаты страховых взносов признается период со дня внесения банка в реестр банков до дня окончания календарного квартала включительно, в котором банк был внесен в реестр банков". В других случаях указанные термины нужны для обозначения специфического решения, принимаемого властным органом и связанного с оценкой возникших обстоятельств: "Банк, имеющий разрешение Банка России на день вступления в силу настоящего Федерального закона, признается удовлетворяющим требованиям к участию в системе страхования вкладов...", "...если учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными..." (п. 1 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов). В процитированной норме есть четкое указание на субъект, который принимает соответствующее решение о "признании", - Банк России.
Использованную в п. 2 ч. 2 ст. 46 Закона о страховании вкладов формулу нельзя отнести к нормам-дефинициям, так как здесь отсутствуют необходимые элементы определения, в частности, не сказано, при каких обстоятельствах банки могут признаваться "отказниками" и т.д. Указанная норма также не устанавливает правила, регулирующего процесс принятия правоприменительного решения, поскольку неизвестен субъект, выносящий таковое.
От определения момента, с которого банк признан отказавшимся от участия в системе страхования вкладов, зависит ряд последующих решений, которые обязаны принять как Банк России, так и банки - "отказники". К примеру, с этого момента ("с момента... но не позднее 21 месяца") начинается исчисление срока, в течение которого Банк России обязан направить требование о предоставлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами. Обратим внимание на то, что срок определен неточно, нет в законе указания и на иные обстоятельства, с которыми могло бы быть связано возникновение обязанности Банка России направить данное требование. Как и в случае с введением Банком России запрета на привлечение денежных средств во вклады, примененное в п. 2 ч. 2 ст. 46 Закона о страховании вкладов выражение "с момента" превращает формально установленную обязанность в дискреционное полномочие.
Повторим, что признание банка отказавшимся от участия в системе страхования вкладов может быть связано с фактом направления заявления об отказе от участия в системе страхования вкладов или фактом ненаправления ходатайства о вынесении Банком России заключения о соответствии банка необходимым требованиям.
Срок для направления ходатайства законодательно установлен: в соответствии с ч. 1 ст. 45 Закона о страховании вкладов банки обязаны представить его до 27 июня 2004 г. (включительно). После названной даты любой банк, не представивший данное ходатайство, должен считаться "отказником". Можно предположить, что банк, направивший заявление об отказе от участия в системе страхования, станет "отказником" после отправления указанного заявления. Но банки вряд ли будут направлять заявление об отказе, так как последствия этого шага (в частности, прекращение права на привлечение денежных средств по договору банковского вклада или банковского счета с физическими лицами) могут наступить ранее официального срока. Поэтому с определенной долей условности следует считать, что момент, с которого банки будут признаваться отказавшимися от участия в системе страхования, определяется днем, следующим за днем окончания срока в шесть месяцев со дня вступления в силу Закона о страховании вкладов. С этой даты (28 июня 2004 г.) и до 27 сентября 2005 г., т.е. в течение 1 года и 3 месяцев, Банка России будет обязан направить банкам - "отказникам" требование о представлении ходатайства о прекращении права на работу с вкладами.
В соответствии с ч. 3 ст. 46 Закона о страховании вкладов банки, которым в соответствии с ч. 2 данной статьи послано "указанное требование"*(22) Банка России, обязаны в месячный срок*(23) направить в Банк России в порядке, установленном нормативными актами Банка России, ходатайство о прекращении права на работу с вкладами.
В связи с направлением ходатайства у банка возникает ряд обязанностей, связанных с отношениями со вкладчиками. В соответствии с ч. 4 ст. 46 Закона о страховании вкладов банки, направившие в Банк России ходатайство о прекращении права на работу с вкладами, со дня направления указанного ходатайства не имеют права привлекать во вклады денежные средства физических лиц, а также зачислять дополнительные денежные средства на счета по вкладам физических лиц, с которыми был заключен договор банковского вклада или договор банковского счета, до направления такого ходатайства. Информация об этом должна быть размещена в доступных для клиентов помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков, в день направления указанного ходатайства в Банк России.
Обе эти обязанности фактически идентичны тем обязанностям, которые возникают у банка после введения запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц (п. 5, 6 ст. 46 Закона о страховании вкладов).
В связи с этим возникает вопрос об обоснованности установления в законе двух правовых институтов, имеющих аналогичные правовые последствия.
В самом деле, ограничение права на работу с вкладами возникает у банка в момент направления ходатайства либо в промежутке между 28 июля 2004 г. и 28 октября 2005 г.*(24) Конечно, лишь с некоторой иронией можно утверждать, что банк ограничивает свое право привлекать вклады добровольно, так как "добровольно", а точнее под страхом применения мер ответственности, направляет ходатайство о прекращении права на работу с вкладами.
В промежутке с 27 сентября 2005 г. до момента, который связан с прекращением права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, в отношении банка должен быть применен запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц. Иными словами, законодатель словно не удовлетворен "добровольным" ограничением права и "вдогонку" (а с точки зрения сроков, возможно, и перед датой направления банком ходатайства) еще и требует применить меру принуждения.
Вряд ли совместное существование двух этих институтов оправдано.
Похоже, что законодатель стремился установить различные процедуры отказа от участия в системе страхования вкладов: добровольную и принудительную, однако в силу каких-то причин четкой границы между этими подходами провести не удалось.
Так, к элементам добровольной процедуры относится направление банком заявления об отказе от участия в системе страхования вкладов и, с определенной долей условности, - ходатайства о прекращении права на работу с вкладами*(25). К элементам принудительной процедуры относятся: требование Банка России о направлении ходатайства; ограничения на привлечение вкладов банков, установленные законом и вводимые в силу после направления банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами; обязанности банка по направлению указанного ходатайства; обязанности по информированию вкладчиков; запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц.
Попытаемся выстроить две модели правоотношений, возникающих между Банком России и банком в связи с отказом последнего от участия в системе страхования вкладов. Если банк направляет заявление об отказе от участия в системе страхования вкладов, то с 28 июня до конца 2004 г. (на следующий день по истечении шести месяцев после вступления закона в силу) он теряет право привлекать вклады, т.е. заключать новые договоры банковского вклада или банковского счета с физическими лицами, получать дополнительные денежные средств по ранее заключенным договорам банковского вклада или банковского счета. Следствием является возникновение обязанностей информировать клиентов об утрате указанного права, а также в разумные сроки осуществить замену лицензии на осуществление банковских операций.
Если банк отказывается от участия в системе страхования вкладов путем бездействия, т.е. не направляет ходатайство о вынесении Банком России заключения о соответствии банка необходимым требованиям в установленные законом сроки, то может быть установлена обязанность Банка России применить в отношении указанного банка (если следовать логике Закона о страховании вкладов) запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, который должен быть введен 28 июня 2004 г. Но, как представляется, законодатель мог бы ввести и более весомую обязанность Банка России - обязанность аннулировать право банка привлекать вклады. При этом аннулирование права банка привлекать вклады, в отличие от запрета, являющегося временной (хотя и длительной) мерой, должно означать исключение права привлекать вклады до момента получения банком нового разрешения Банка России. При этом банк, как и в случае добровольного отказа, не вправе заключать новые договоры банковского вклада или банковского счета с физическими лицами, а также получать дополнительные денежные средств по ранее заключенным договорам банковского вклада или банковского счета. Следствием утраты права на привлечение вкладов видится возникновение обязанности информировать клиентов об утрате указанного права, а также в разумные сроки произвести замену лицензии на осуществление банковских операций.
И в первом, и во втором случаях банк вправе обратиться с ходатайством о выдаче ему разрешения Банка России (выдача разрешения влечет за собой отмену запрета, если применяется этот институт; наличие запрета не обусловливает невозможность получения разрешения) через два года после того, как утратил право привлекать вклады, т.е. после 28 июля 2006 г.*(26)
Отдельно поговорим о последствиях неисполнения банком обязанностей, перечисленных в ст. 46 Закона о страховании вкладов. В соответствии с ч. 7 этой статьи при неисполнении банком обязанностей, установленных ч. 3-6 указанной статьи, Банк России применяет к нему меры ответственности, предусмотренные Законом о Банке России, Законом о банках и иными федеральными законами.
В ряде статей Закона о страховании вкладов (например, ст. 16, 21, 27, 46-48) упоминается о мерах ответственности, введенных Законом о Банке России, Законом о банках и иными федеральными законами, которые могут по тем или иным основаниям применятся к банкам. Сюда причисляются, в частности, запрет (ограничение) на привлечение вкладов граждан, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией, отзыв лицензии на осуществление банковских операций (п. 3 ч. 4 ст. 27 Закона о страховании вкладов)*(27). Однако можно ли данные меры, да и ряд иных мер, названных в ст. 74 Закона о Банке России или, к примеру, в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", относить к мерам ответственности?
С формальной стороны юридическая ответственность представляет собой государственное принуждение к исполнению санкции нормы права, которое осуществляется в определенной процессуальной форме (иногда более строгой - как в уголовном процессе, иногда менее строгой - как в некоторых категориях административных дел) в случае совершения лицом правонарушения. С содержательной стороны юридическая ответственность означает легитимную социальную реакцию на правонарушение, возмездие, кару за причиненное зло. Для юридической ответственности характерны личное несение последствий применения санкций*(28), процессуальная форма оценки правонарушения, в рамках которой подлежит доказыванию как сам факт правонарушения, так и (хотя и не во все случаях) вина лица, его совершившего. Элементом процедуры (не всегда обязательным) является возможность лица, совершившего правонарушение, представить свои объяснения*(29). Очевидной мерой ответственности, наказанием служит штраф (ст. 38, 74 Закона о Банке России).
Меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России, Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (за исключением штрафа), не обладают указанными признаками. Хотя эти меры могут быть связаны с нарушением (нарушение требований федеральных законов или нормативных актов Банка России, его предписаний), они вводятся также в случае, если операции (сделки) кредитной организации лишь потенциально представляют опасность для интересов кредиторов (вкладчиков) и иных публичных интересов. Цель указанных мер - не возмездие за правонарушение, а предотвращение вредных для общества в целом и отдельных субъектов правоотношения последствий, к которым могут привести действия лица, в отношении которого указанные меры применены. С этой точки зрения их следует классифицировать как меры пресечения. Основанием для осуществления мер пресечения является факт совершения правонарушений, а также наступление (в силу как субъективных действий, так и объективного стечения обстоятельств) таких последствий, которые могут представлять опасность для общества в целом либо отдельных индивидов.
Именно поэтому формулировка ч. 7 ст. 46 и ряда иных статей Закона о страховании вкладов в части указания на "меры ответственности" некорректна: фактически она включает все возможные меры принуждения, которые применяются к кредитным организациям в качестве мер ответственности либо, что является худшим вариантом, принуждает правоприменительный орган из всех возможных вариантов мер принуждения прибегать в случае необходимости только к одному - к мере ответственности, которая в банковском законодательстве представлена в виде штрафа.
3. Требования к участию в системе страхования вкладов
В соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов*(30) банк может вступить в систему страхования вкладов, если он одновременно отвечает следующим условиям: а) учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными; б) банк выполняет обязательные нормативы, установленные Банком России; в) финансовая устойчивость банка признается Банком России достаточной; г) меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России*(31), ст. 20 Закона о банках*(32), ст. 3 Закона о банкротстве кредитных организаций*(33), к банку не применяются, а также отсутствуют основания для их применения по итогам тематической инспекционной проверки, проведенной согласно требованиям ч. 4 ст. 45 Закона о страховании вкладов.
Итак, первым критерием соответствия является достоверность учета и отчетности банка в силу п. 1 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов. Согласно ч. 2 той же статьи учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными в случае, если одновременно: а) учет и отчетность банка соответствуют федеральным законам, нормам и правилам*(34), установленным Банком России, и собственной учетной политике банка; б) возможные недостатки или ошибки в состоянии учета или отчетности банка не влияют существенным образом на оценку его финансовой устойчивости.
Необходимость выделения указанного критерия связана с конституционным значением самого понятия "отчетность". Его смысл был выявлен Конституционным Судом РФ*(35), который, в частности, отметил, что в Российской Федерации официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя Российской Федерации (п. "ж", "р" ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 8 (ч. 1), 29 (ч. 4), 34 и 114 (п. "б" ч. 1)).
Требование Закона о страховании вкладов о том, чтобы учет и отчетность банка соответствовали не только нормативным правовым актам, но и учетной политике кредитной организации, реализует относительно новую для российского права идею: деятельность лица должна соответствовать не только объективному праву, которое в данном случае закрепляет своеобразные нормы-принципы, нормы-рекомендации в определенной сфере правоотношений, но и внутренним документам, которые основаны на указанных нормах-принципах и приняты в их развитие. При этом проверке подлежит согласованность как деятельности (в том числе внутренних документов) лица с нормами, содержащимися в нормативных правовых актах, так и фактических действий с внутренними документами, несоблюдение норм которых при их соответствии положениям нормативных правовых актов может быть также признано нарушением.
Понятие учетной политики толкуется в законодательстве о бухгалтерском учете. В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона о бухгалтерском учете*(36) организации, руководствуясь законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, нормативными актами органов, регулирующих бухгалтерский учет, самостоятельно формируют свою учетную политику, исходя из особенностей отрасли, собственной структуры и др. В соответствии с п. 3 и 4 ст. 6 указанного Закона принятая организацией учетная политика утверждается приказом или распоряжением лица, ответственного за организацию и состояние бухгалтерского учета. При этом устанавливаются: рабочий план счетов бухгалтерского учета, содержащий синтетические и аналитические счета, необходимые для ведения бухгалтерского учета в соответствии с требованиями своевременности и полноты учета и отчетности; формы первичных учетных документов, применяемых для оформления хозяйственных операций, по которым не предусмотрены типовые формы первичных учетных документов, а также формы документов для внутренней бухгалтерской отчетности; порядок проведения инвентаризации и методы оценки видов имущества и обязательств; правила документооборота и технология обработки учетной информации; порядок контроля за хозяйственными операциями, а также другие решения, необходимые для организации бухгалтерского учета. Такая учетная политика применяется последовательно из года в год. Ее корректировка может производиться в случаях обновления законодательства Российской Федерации или нормативных актов органов, осуществляющих регулирование бухгалтерского учета, разработки организацией иных способов ведения бухгалтерского учета или существенного изменения условий ее деятельности. В целях обеспечения сопоставимости данных бухгалтерского учета изменения учетной политики должны вводиться с начала финансового года.
Правила определения учетной политики содержатся также в нормативных актах Банка России, который в соответствии с п. 14 ст. 4 Закона о Банке России устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации.
В соответствии с п. 1.3 Положения Банка России от 5 декабря 2002 г. N 205-П "О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации" кредитная организация разрабатывает и утверждает учетную политику в соответствии с правилами бухгалтерского учета в кредитных организациях и иными нормативными актами Банка России.
В соответствии с п. 4 Указания Банка России от 25 декабря 2003 г. N 1363-У "О составлении и представлении финансовой отчетности кредитными организациями"*(37) кредитные организации самостоятельно формируют и утверждают учетную политику кредитной организации и регламент составления финансовой отчетности, содержащий порядок подготовки, утверждения, хранения финансовой отчетности, составленной в соответствии с методическими рекомендациями "О порядке составления и представления кредитными организациями финансовой отчетности"*(38), включая ведомости перегруппировки и корректировок статей бухгалтерского баланса и отчета о прибылях и убытках, задокументированные профессиональные суждения. Перечисленная документация хранится в течение сроков, установленных для отчетности, подготовленной в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе нормативными актами Банка России.
Вопрос о том, какие недостатки или ошибки учета или отчетности банка допустимо признать несущественными, может быть решен на основании аналогии закона. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на проведение банковских операций в случае установления им фактов существенной недостоверности отчетных данных.
Вместе с тем законодатель не уточнил содержание понятия "существенно недостоверная отчетность".
Категория существенности присутствует в российском праве, известна она и международной практике. Так, ГК РФ оперирует понятиями "существенные условия договора" (к которым относит условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (п. 1 ст. 432)), "заблуждение, имеющее существенное значение" (ст. 178) и т.д. В Налоговом кодексе РФ встречается понятие "существенное отклонение размера начисленных процентов по долговому обязательству" (ст. 269). ГПК РФ указывает, что протокол судебного заседания или совершенного вне судебного заседания отдельного процессуального действия должен отражать все существенные сведения о разбирательстве дела или совершении отдельного процессуального действия (ст. 229), а также определяет, что основаниями для отмены или изменения судебных постановлений нижестоящих судов в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права (ст. 387). В КоАП РФ (ст. 19.1) и Уголовном кодексе РФ (например, ст. 97) использован термин "существенный вред".
Потребность в более четкой трактовке понятия существенной недостоверности вынудила Банк России издать специальный нормативный акт, который в основном и посвящен толкованию понятия "существенно недостоверная отчетность"*(39). В соответствии с этим документом как существенно недостоверные могут быть оценены сведения, содержащиеся в отчетности, если такая оценка позволяет сделать один из следующих выводов: - кредитная организация не выполняет требования по формированию резервов, создаваемых в соответствии с нормативными актами Банка России, а также значения обязательных нормативов, за исключением тех, за которые Банк России в соответствии с актами Банка России не применяет принудительные меры воздействия; - кредитная организация допускает уменьшение величины собственных средств (капитала) по итогам отчетного месяца ниже размера уставного капитала, определенного учредительными документами кредитной организации; - кредитная организация не исполняет своевременно и в полном объеме свои денежные обязательства перед кредиторами (вкладчиками) или обязанности по уплате обязательных платежей; - кредитная организация имеет иное (иные) отличное (отличные) от указанных в п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках основание (основания) для отзыва лицензии на осуществление банковских операций.
С нашей точки зрения, наиболее важным среди приведенных критериев "существенности" является выявление таких фактов, которые свидетельствуют о том, что кредитная организация не исполняет своевременно свои обязательства перед кредиторами, прежде всего вытекающие из договора банковского счета, а также о том, что кредитная политика кредитной организации чрезмерно рискованна и ее резервов недостаточно для покрытия возможных убытков. Что касается вопроса о расчете величины собственных средств (капитала), то эти отношения регулируются самостоятельным нормативным актом Банка России.
Появление среди критериев оценки банка требования к выполнению обязательных нормативов связано с тем, какое место занимают в структуре банковского регулирования эти нормативы. Они представляют собой юридико-технические нормы и определяют предельные величины рисков, которые могут принимать на себя банки в зависимости прежде всего от величины капитала. Закон о Банке России (ст. 62, 72 и др.) и Закон о банках (ст. 24) предоставили Банку России право устанавливать в определенных законом пределах размеры обязательных нормативов, а также методику их расчета.
В то же время предлагаемые Законом о страхования вкладов формулировки нуждаются в определенных разъяснениях. В п. 1 и 3 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов применяется выражение "признается Банком России". Оно более или менее понятно, хотя и остается некоторая неясность: какой период жизнедеятельности банка будет приниматься во внимание как основание для соответствующего вывода с учетом того, что срок рассмотрения ходатайства составляет девять месяцев (ч. 2 ст. 45 Закона о страховании вкладов).
Отметим, что в п. 2 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов использован термин "выполняются" ("обязательные нормативы выполняются"). Поскольку это глагол несовершенного вида, обозначающий некоторую длительность действия во времени вне связи с каким-то определенным периодом, постольку требования, установленные п. 2 ч. 1. ст. 44 Закона о страховании вкладов, должны применятся ко всей истории банка или, по меньшей мере, к его истории с даты вступления в силу указанного Закона. Таким образом, конструкция, которая формально предлагается Законом о страхования вкладов, могла бы стать непреодолимым препятствием для вступления в систему страхования вкладов многих, если не большинства банков.
При этом на проблему лингвистического толкования норм наслаивается ряд вопросов правового характера. Например, что можно считать выполнением обязательного норматива? В соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона о банках кредитная организация должна соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые Банком России в соответствии со ст. 62 Закона о Банке России. Хотя федеральные законы не содержат каких-либо норм, закрепляющих особенности соблюдения обязательных нормативов, в вопросе применения требований ст. 24 Закона о банках долгое время банки стремились обеспечить соблюдение обязательных нормативов к определенной дате.
Данная практика была основана на неверном, расширительном толковании положений Инструкции Банка России N 1*(40). В соответствии с ее п. 17 контроль со стороны Банка России (его территориальных учреждений) за соблюдением обязательных нормативов, значения и методика расчетов которых установлены данной Инструкцией, осуществляется на основании ежемесячных балансов банков, к которым прилагаются справки с расчетами фактических значений обязательных нормативов и расшифровками отдельных балансовых счетов, подписанные руководителем банка и главным бухгалтером. Именно это правило воспринималось многими банками (и, вероятно, частью специалистов Банка России) как устанавливающее специфический режим соблюдения требований обязательных нормативов.
Вместе с тем, определение параметров контроля за соблюдением нормативов не означает и не может расцениваться как установление Банком России особенностей соблюдения кредитными организациями обязательных нормативов. Как упоминалось, в соответствии с общеправовой позицией обязательные нормативы представляют собой правила, устанавливающие предельные величины рисков, которые может принимать на себя кредитная организация. Поэтому эти правила должны выполняться кредитными организациями независимо от особенностей контроля за соблюдением обязательных нормативов, определенных п. 17 Инструкции Банка России N 1, т.е. постоянно, и на конец каждого операционного дня кредитные организации должны обладать необходимыми данными, доказывающими факт соблюдения соответствующего норматива.
Это правило было закреплено в п. 9.1 Инструкции Банка России N 110-И*(41), в соответствии с которым банки обязаны ежедневно соблюдать установленные данной Инструкцией обязательные нормативы.
В то же время с экономической точки зрения обязательный норматив представляет собой ограничение рисков деятельности кредитных организаций и зависит от многих факторов, как связанных с волей кредитной организаций, т.е. от ее способности управлять рисками, так и не связанных с ней (например, непланируемое поступление денежных средств). Иными словами, факт нарушения требований обязательных нормативов порой наступает независимо от воли кредитной организации, хотя, вероятно, она должна прогнозировать такого рода случаи и предпринимать усилия для их предотвращения либо исправления последствий в течение операционного дня. Но даже такое нарушение, которое возникает по не зависящим или малозависящим от кредитной организации причинам, при формальном следовании требованиям Закона о страховании вкладов может породить тяжкие последствия в виде "отрицательного заключения Банка России на ходатайство банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов".
Указанная коллизия, которую можно охарактеризовать как коллизию между текстом (в данном случае неудачным словесным оборотом подп. 2 ч. 1 ст. 44) и целями (ч. 1 ст. 2) Закона о страховании вкладов, стала предметом специального регулирования Банка России. Так, в соответствии с примечанием 2 к таблице 1 "Результаты оценки соответствия к требованиям к участию" (приложение 5 к Положению Банка России от 16 января 2004 г. N 248-П "О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов"*(42)) банк, направивший ходатайство о вступлении в систему страхования, признается не выполнившим обязательные нормативы (с присвоением оценки "не соответствует") при несоблюдении хотя бы одного из обязательных нормативов (без учета контрольных значений*(43)) в совокупности за шесть и более операционных дней в течение любых 30 последовательных операционных дней в период, начинающийся за 30 операционных дней до последней месячной отчетной даты, предшествующей дате завершения тематической инспекционной проверки, и заканчивающийся датой, предшествующей дате вынесения комитетом банковского надзора Банка России (далее также - КБН Банка России) заключения о соответствии банка требованиям к участию.
Это правило соразмерно подходу Банка России к режиму надзора за деятельностью банков в части соблюдения ими обязательных нормативов. Так, Банк России может применять к банкам принудительные меры воздействия в случае несоблюдения обязательного норматива в совокупности за шесть и более операционных дней в течение любых 30 последовательных операционных дней (п. 10.4 Инструкции Банка России N 110-И). При этом в соответствии с абз. 2 п. 9.1 данной Инструкции нарушением признается отступление от обязательных нормативов и методики их расчета даже на один операционный день. Фактически Банк России определил свое отношение к тяжести нарушения обязательных нормативов: нарушение нормативов в пределах, определенных п. 10.4 Инструкции Банка России N 110-И, является основанием для применения "предупредительных мер воздействия", если использовать терминологию Инструкции Банка России N 59*(44), или "предупредительных мер", если использовать характерную для административного права классификацию мер принуждения. Более тяжким признано нарушение, которое выходит за пределы "допустимости", установленные п. 10.4 Инструкции Банка России N 110-И. И именно совершение такого тяжкого нарушения обязательных нормативов в течение срока рассмотрения ходатайства Банком России (точнее, от момента месячной отчетной даты, предшествующей дате подачи заявления, до месячной отчетной даты, предшествующей рассмотрению заключения по ходатайству банка в КБН Банка России), является основанием для вынесении решения об отрицательном заключении.
Отметим также, что Инструкция Банка России N 110-И, вступающая в силу 1 апреля 2004 г., внесла ряд существенных корректив в регулирование обязательных нормативов. В частности, были изменены их структура (исключены из расчета норматив собственных вексельных обязательств, максимальный размер привлеченных средств и др.) и подходы к методике расчета ряда нормативов, установлен режим расчета обязательных нормативов.
Наибольшего внимания заслуживает критерий финансовой устойчивости, который, в свою очередь, определяется законом как совокупность более частных критериев. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 44 Закона о страховании вкладов для оценки финансовой устойчивости банка применяются следующие группы показателей: а) группа показателей оценки капитала, включающая показатели оценки его достаточности и качества; б) группа показателей оценки активов, включающая показатели качества задолженности по ссудам и иным активам, размера резервов на потери по ссудам и иным активам, степени концентрации рисков по активам, включая величину кредитных рисков на акционеров (участников) и инсайдеров; в) группа показателей оценки качества управления банком, его операциями и рисками, включающая показатели прозрачности структуры собственности, организации системы управления рисками, в том числе контроля за величиной валютной позиции, службы внутреннего контроля, в том числе системы противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма; г) группа показателей оценки доходности, включающая показатели рентабельности активов и капитала, структуры доходов и расходов, доходности отдельных видов операций и банка в целом; д) группа показателей оценки ликвидности, включающая показатели ликвидности активов, ликвидности и структуры обязательств, общей ликвидности банка, риска на крупных кредиторов и вкладчиков.
В соответствии с ч. 5 ст. 44 Закона о страховании вкладов состав показателей, методики их расчета и определения обобщающего результата по ним установлены Указанием Банка России от 16 января 2004 г. N 1379-У "Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов"*(45).
Показатели оценки доходности - это характеристика "благонадежности" банка. Они связаны с применением, точнее - неприменением мер, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, ст. 20 Закона о банках, ст. 4 Закона о банкротстве кредитных организаций. Данные показатели предусматривают, что указанные меры не будут применяться и оснований для этого не должно возникнуть по итогам тематической проверки, которая пройдет в банке в соответствии с ч. 4 ст. 45 Закона о страховании вкладов.
В пункте 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов употреблено выражение "если меры не применяются". При этом речь идет о любой мере, описанной в нормах соответствующих статей. В частности, в силу ч. 1 ст. 74 Закона о Банке России к банку могут быть применены такие меры, как требование об устранение нарушений, ограничение отдельных операций или штраф. При этом требование об устранении нарушений в соответствии с п. 1.10 Инструкции Банка России N 59 причисляется (хотя, может быть, и не вполне заслуженно) к предупредительным мерам воздействия. Таким образом, практически любая мера воздействия, примененная к банку, может стать основанием для вынесения "отрицательного заключения о соответствии банка требованиям к участию".
Принципиально важно определить период, который принимается во внимание для определения соответствия по показателю о примененных мерах. В п. 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов употреблен термин "не применяются". Грамматическая форма данного глагола позволяет утверждать, что, как и в рассмотренном ранее случае п. 2 ч. 1 той же статьи, действие не обусловлено каким-либо сроком. Любая мера принуждения считается примененной со дня, когда решение о ее применении принято компетентным органом. Мера принуждения в виде, к примеру, меры пресечения может применяться до тех пор, пока не отпали основания для ее применения. Но при этом, даже после своей отмены, она будет считаться "примененной"!
Представляется, что законодатель в п. 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов использовал неточную формулировку, так как "примененное" означает то, что применено в данный момент, не отменено. Некоторые основания для такого вывода есть: значительная часть мер, названных в ст. 74 Закона о Банке России или ст. 4 Закона о банкротстве кредитных организаций, имеет длящийся характер. И именно эта длительность применения меры могла ввести законодателя в заблуждение.
Указанная проблема становится более очевидной, если рассмотреть вопросы применения штрафа (ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о Банке России), который по своей правовой природе является административным наказанием. Конституционный Суд РФ сформулировал принцип, в соответствии с которым отношения, связанные с применением административных наказаний, установленных законами иными, нежели КоАП РФ, должны решаться в части, прямо не установленной специальными законами, на основании аналогии принципов и норм, содержащихся в КоАП РФ*(46).
В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
Признание лица подвергнутым административному наказанию влечет для него правовые последствия. При определенных условиях наказание может рассматриваться как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, служить квалифицирующим признаком для применения более строгой меры наказания.
Течение срока погашения начинается со того дня, когда заканчивается исполнение постановления о назначении административного наказания: в случае наложения административного наказания в виде предупреждения начало погашения годичного давностного срока совпадает с днем назначения наказания; срок окончания исполнения административного наказания при назначении штрафа, административного ареста, лишения специального права, дисквалификации совпадает соответственно с выплатой штрафа, со сроком окончания фактического отбывания административного ареста или с истечением срока, на который гражданин был лишен специального права, а также с истечением срока дисквалификации должностного лица.
При этом совершение нового административного правонарушения прерывает течение давностного срока для погашения административного наказания. Он начинает течь с момента исполнения административного наказания, назначенного уже за вновь совершенное административное правонарушение.
В связи со сказанным на отношения, связанные с оценкой того, насколько меры принуждения (по меньшей мере, в виде штрафа) могут считаться примененными, следует распространить ст. 4.6 КоАП РФ. Как следствие в течение года до дня вынесения Банком России решения о соответствии банка установленным показателям*(47) к банку не должны применятся меры принуждения (во всяком случае, в виде штрафа).
А.Г. Гузнов,
кандидат юрид. наук
"Законодательство", N 5, 6, 7, май, июнь, июль 2004 г.